摘 要:高質(zhì)量發(fā)展需要現(xiàn)代化的治理，現(xiàn)代化的治理體現(xiàn)為制度、能力與法治的融合。經(jīng)驗表明，只有把國家治理的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為地方治理的效能，并在能力建設(shè)、制度完善、法治保障等三個方面形成示范，才能最終推進區(qū)域特色的高質(zhì)量發(fā)展。長三角示范區(qū)既涉及省際治理合作，也涉及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的跨區(qū)域治理協(xié)同。以跨三省市的三個縣區(qū)組成長三角示范區(qū)、以跨三縣區(qū)的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造先行啟動區(qū)，顯示了生態(tài)環(huán)境硬約束、行政邊界軟約束下的區(qū)域一體化發(fā)展的審慎性與持續(xù)性路徑。

關(guān)鍵詞:國家治理 區(qū)域治理 目標融合 治理遞進

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

長期以來，長三角地區(qū)就是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)濟中心和糧棉基地。作為中國改革開放水平最高的地區(qū)，長三角地區(qū)全域經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)業(yè)體系完備，城市差序完整，人文氛圍濃郁，因此這一地區(qū)既是充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢的觀測點，也是我國制度創(chuàng)新的試驗場。加之長江三角洲區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，也賦予了長三角以更多制度創(chuàng)新的空間。

推進國家治理整體制度優(yōu)勢的地方性轉(zhuǎn)化

地方治理需要服從國家整體制度安排。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”等13個方面的顯著優(yōu)勢。這些制度優(yōu)勢表明，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展是全局性的，地方治理的制度創(chuàng)新需要服從國家整體性的制度安排，在全國統(tǒng)一市場秩序、統(tǒng)一監(jiān)管體系的建設(shè)中，積極履行地方責任。長三角示范區(qū)建立在江蘇、浙江和上海的交界處，這一區(qū)域水網(wǎng)密布、歷史文化遺產(chǎn)豐富，但是由于長期處于省級行政區(qū)劃的交匯區(qū)，這一區(qū)域也一度是末端制造、交通不便的代名詞，國家要求長三角實現(xiàn)生態(tài)綠色一體化發(fā)展，示范區(qū)的運行需要集三省市之力，實現(xiàn)邊緣崛起，完成生態(tài)文明約束下的區(qū)域發(fā)展，從而體現(xiàn)社會主義國家的制度優(yōu)勢。

國家尊重地方高質(zhì)量發(fā)展的制度探索。近四十年來，長三角作為中國改革開放的火車頭，與其他發(fā)達地區(qū)一道，全面引領(lǐng)了中國高速發(fā)展。在這一區(qū)域，先后崛起世界性的產(chǎn)業(yè)園、城市群、港口群，這些成就的取得既和國家整體放權(quán)有關(guān)，也與地方政府積極探索適合本地區(qū)的發(fā)展道路有關(guān)。習近平總書記強調(diào)，“浦東發(fā)展的意義在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用”。[1]正是在這樣的期許中，中央研究制定《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，勢必要求上海、要求浦東，要求長三角在國家高水平開放與高質(zhì)量發(fā)展中總結(jié)更多地方性的、可復(fù)制的經(jīng)驗，從而實現(xiàn)國家的整體性發(fā)展。

要及時總結(jié)地方治理的制度性成果。中國是集權(quán)主義傳統(tǒng)深厚的國家，這一基于郡縣制基礎(chǔ)上的政治制度維系了國家的統(tǒng)一。中國同時又是人口規(guī)模最大的國家，許多省級政府所管轄的人口也趕上一個中等國家，這就要求全面改革開放需要省級政府甚至市、縣政府承擔更多制度創(chuàng)新的責任。應(yīng)該看到，在長三角區(qū)域，地方經(jīng)濟活力的提升得益于改革開放以來的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的首倡，得益于開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)甚至自由貿(mào)易區(qū)等各種功能區(qū)政策的先行行試。因此，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，所有的地方制度創(chuàng)新都是為了服務(wù)于全國性的制度發(fā)展，要及時總結(jié)地方制度創(chuàng)新的積極成果，在全局的高度審視地方制度創(chuàng)新的積極意義。

立足全球大背景全面提升地方政府治理效能

從公共治理的邏輯看，制度建設(shè)是治理效能提升的基礎(chǔ)，一個好的制度只有轉(zhuǎn)化為治理效能才能發(fā)揮持久的作用。今天的中國開始直面更加多樣化的世界，并積極參與全球治理秩序的構(gòu)建，今天，中國國內(nèi)各地方、區(qū)域共同進入全球體系，從這一角度，積極提升國家治理效能包含著提高地方治理效能之內(nèi)容。

立足全球視野探索治理效能的結(jié)構(gòu)互動。在傳統(tǒng)的國際關(guān)系中，國家是全球治理的主體，但是僅僅依賴國家層面的總體行動無法解決超大國家內(nèi)部所有地區(qū)性的經(jīng)濟和社會問題。改革開放以來，我國逐步形成了沿海開放、沿邊開放、沿江開放和全域開放的基本思路，使中國各級政府、各個區(qū)域依次步入全球化進程。在這個過程中，各級公共治理將不同程度地承受全球性要素互動的影響。為了迎接這一挑戰(zhàn)，我們不僅要加強國家層面上的國際互動，也要積極探索“次國家”交往，鼓勵省級以下地方政府走出國門，積極參與全球治理，從而在中央和地方兩個層面上實現(xiàn)治理效能的提升；從社會層面上，要鼓勵更多的民間交往，全方位展示中國改革開放的新面貌，為高質(zhì)量發(fā)展進一步尋求全球資源。

充分信任地方政府，鼓勵地方自主創(chuàng)新。在中國政治中，“責任”是政黨意圖向政府政策過渡的橋梁；在行政體系中，地方政府同時服從地方人大與上級政府，從而形成具有中國特色的、以執(zhí)政黨為中心的責任政府體系。作為世界上最大的、紀律最嚴明的責任政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民用一百年時間實現(xiàn)了民族解放、國家獨立與人民富裕等三大目標。在全球化的大背景下，地方政府既需要直面國內(nèi)的制度變遷，更要從世界發(fā)展中判斷地方發(fā)展的政策方位。在這樣的背景下，上級政府要充分信任地方政府，并賦予地方政府必要的制度空間。長三角示范區(qū)的樣本意義在于，在三省市的三個縣區(qū)組成的示范區(qū)里，還設(shè)計了以三個縣區(qū)毗鄰的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的先行啟動區(qū)，這一嵌套型結(jié)構(gòu)顯示了生態(tài)環(huán)境、行政邊界約束下的區(qū)域一體化發(fā)展的審慎性與持續(xù)性路徑，也承認地方創(chuàng)新的漸進性特征；正是示范區(qū)相對獨立的運行體制，為示范區(qū)行政機關(guān)提供了基于地方性知識的、逐漸深化的自主創(chuàng)新的行動空間。

精兵簡政，充實一線人員。當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一判斷為公共治理轉(zhuǎn)型提供了行動指南，即在今后的一段時間，公共治理能力主要體現(xiàn)為化解上述矛盾的能力，這就需要從人員和制度上充分調(diào)動地方政府及基層政府的積極性。但是現(xiàn)階段，大量來自上級機關(guān)的各類檢查、督察，乃至文山會海，既束縛了基層政府的手腳，又造成了優(yōu)勢制度的地方空轉(zhuǎn)。因此，從政府履責的角度，從社會治理的精細化趨勢來看，我國的社區(qū)一線需要大量的工作人員，要鼓勵大量具有較高理論水平的機關(guān)干部進入基層崗位工作，同時鼓勵大量熟悉基層情況的一線人員進入決策部門，打破基層晉升的天花板，從而實現(xiàn)市、區(qū)、街鎮(zhèn)治理的良性互動。

完善治理現(xiàn)代化的法治保障

現(xiàn)代治理是法治保障下的公共治理，公共治理的轉(zhuǎn)型中，必須用法治方式和法治思維來協(xié)調(diào)不同治理主體的權(quán)力，平衡不同地區(qū)、不同主體的利益關(guān)系，自覺把法治信仰置于公共治理的全過程。

以法治建設(shè)夯實區(qū)域治理的制度基礎(chǔ)。“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，是全面推進依法治國的總抓手，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。”[2]法治建設(shè)保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)突出新發(fā)展理念的引領(lǐng)作用，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。落實到具體問題上，區(qū)域發(fā)展與治理除了涉及環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，還涉及權(quán)利保護、對外開放，這就要求法律深度介入這些互相沖突的政策目標，以法治原則解決區(qū)域發(fā)展的難點問題。中央全面依法治國委員會第二次會議也強調(diào)，對改革開放先行先試地區(qū)相關(guān)立法授權(quán)工作要及早作出安排，知識產(chǎn)權(quán)保護、生物安全、土地制度改革、生態(tài)文明建設(shè)等方面的立法項目要統(tǒng)籌考慮，立改廢釋并舉。因此，對于示范區(qū)來說，正是這些基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的立法工作的推進，確保了重大改革于法有據(jù)，夯實了區(qū)域治理的制度基礎(chǔ)。

大國治理同時面對經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異。示范區(qū)跨越不同省市，其一體化發(fā)展勢必受到不同地區(qū)的法律制度、政策目標的制約。2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會會議，分別表決通過《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，“這是滬、蘇、浙兩省一市人大常委會在黨委領(lǐng)導(dǎo)下積極主動作為、通力密切合作的結(jié)果，也是全國人大常委會及其有關(guān)部門深入指導(dǎo)地方人大做好新時代地方立法工作的成功案例。”[3]應(yīng)該看到的是，這一授權(quán)有兩個步驟：首先，三省市采用“法律詢問答復(fù)”形式取得全國人大常委會授權(quán)；其次在此基礎(chǔ)上開展地方立法協(xié)同的方式，就示范區(qū)的組織結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力等進行規(guī)定，授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權(quán)限。這一立法協(xié)同，為區(qū)域持續(xù)發(fā)展提供了法治保障，也為區(qū)域一體化取得了一系列的法治經(jīng)驗。

以法治建設(shè)引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展愿景。加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要努力破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機制障礙，持續(xù)增強發(fā)展動力和活力。對于同時擁有自貿(mào)新片區(qū)與示范區(qū)的長三角來說，高質(zhì)量的發(fā)展意味著高質(zhì)量的愿景，而這一愿景必須建立在法治引領(lǐng)的前提之下。在這一區(qū)域，浦東將持續(xù)成為中國市場經(jīng)濟與改革開放的窗口，而示范區(qū)作為“水鄉(xiāng)客廳”，將成為人民美好生活的現(xiàn)實展臺。需要強調(diào)的是，基于制度與生活的兩種政策設(shè)計并不矛盾，相反，城市與區(qū)域的治理聯(lián)動，示范區(qū)與新片區(qū)的制度協(xié)同與經(jīng)驗溢出，才是高質(zhì)量發(fā)展的重要標志。在這一背景下，法律體系需要正視這一前瞻性目標，正視國際法治與國內(nèi)法治的融合，以現(xiàn)代法律體系引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)論

地方治理的成效與民眾的獲得感息息相關(guān)，這就需要地方治理的制度始終處于一個持續(xù)性的變革之中。在最近一段時期，除了長三角示范區(qū)，國家還批準了諸如張江自主創(chuàng)新示范區(qū)、焦作城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)以及深圳先行示范區(qū)等政策區(qū)域，這些區(qū)域都在高質(zhì)量發(fā)展中被寄予不同的制度創(chuàng)新的期待。具體來說，在今后的一段時間，既要努力探索將國家總體制度優(yōu)勢向地方治理能力轉(zhuǎn)化的路徑，又要積極探索全球化背景下不同地方治理的新途徑，從而把責任、權(quán)力與成效緊密聯(lián)系起來。

【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（項目編號：19BZZ085）的階段性成果】

注釋

[1]李泓冰：《浦東開放，三十年激蕩中國活力》，《人民日報》（海外版），2020年4月20日。

[2]本刊編輯部：《中國之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障》，《求是》，2020年第22期。

[3]王海燕：《上海、江蘇、浙江同步作決定，授權(quán)長三角示范區(qū)執(zhí)委會省級項目管理權(quán)限》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202009/c3d13ecb16bb463abf2f700d631268d5.shtml，2020年12月31日。

責編：李 懿 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。