【摘要】為形式主義在基層的拓展和變異，被動形式主義呈現(xiàn)出被動而為而又不得不為的特點。在現(xiàn)實中，基層被動形式主義具有普遍性、隱蔽性、欺騙性和抵消性等特點，會增強基層負(fù)擔(dān)、誘發(fā)政策“空轉(zhuǎn)”、挫傷干部沖勁、疏離干群關(guān)系、沖擊隊伍建設(shè)。為此，可從找準(zhǔn)角色定位、打通信息壁壘、優(yōu)化考核方式、做好權(quán)責(zé)匹配、強化干部培養(yǎng)等方面入手，防止被動形式主義在基層蔓延，切實增強基層在貫徹落實大政方針、服務(wù)群眾等方面的功能。
【關(guān)鍵詞】基層 形式主義 信息壁壘
【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
“一人幾十個政務(wù)賬號”“打卡簽到刷分不停”等現(xiàn)象，反映出基層干部機械應(yīng)對上級指標(biāo)考核和硬性要求，使出渾身解數(shù)卻又顯得分身乏術(shù)的現(xiàn)實圖景。近期，基層治理實踐中出現(xiàn)了“被動形式主義”的新病癥，陷入了“以形式主義反形式主義”“反感形式主義又不得不形式主義”的治理陷阱，這既折射出部分干部權(quán)力觀、服務(wù)觀不正確，政治觀、大局觀不過關(guān)，工作作風(fēng)、思想作風(fēng)不夠扎實，也體現(xiàn)出形式主義在不同工作場景呈現(xiàn)出動態(tài)變化的樣態(tài)。“被動形式主義”給基層治理帶來了嚴(yán)重的危害。為此，黨員干部要切實提高政治站位、政治覺悟，將政策真正執(zhí)行到底、落實到地、惠及群眾，推動基層善治，扎實推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
“被動形式主義”增加基層負(fù)擔(dān)，誘發(fā)政策“空轉(zhuǎn)”，挫傷干部沖勁，破壞基層政治生態(tài)
第一，增加基層負(fù)擔(dān)，降低治理效能。在上級各個職能部門事務(wù)的層層加碼和不斷積壓下，在以各種會議、文件、表格、巡查為形式的監(jiān)督與指導(dǎo)下，基層的工作重點從原本的處理社會事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹谱魑募?、參加會議、填寫表格等對上的應(yīng)付性工作，大量的人力、物力和財力被分散投入到這些重復(fù)性工作中，增加了基層負(fù)擔(dān)。對于基層而言，龐大的社會公共事務(wù)、復(fù)雜的利益糾紛關(guān)系，對基層政府的治理能力造成了巨大的挑戰(zhàn)。“被動形式主義”的產(chǎn)生、蔓延，導(dǎo)致基層干部大量的時間精力被浪費在溝通、反饋、匯報等環(huán)節(jié)，實際的治理執(zhí)行力被弱化，基層治理效度大打折扣。
第二，誘發(fā)政策“空轉(zhuǎn)”，促使執(zhí)行陷入困境。被動形式主義對基層干部政策執(zhí)行的負(fù)面影響非常大，其中最直接的問題就是政策“空轉(zhuǎn)”。政策“空轉(zhuǎn)”不僅擠壓了政策作用的發(fā)揮空間，而且凸顯了政策制定和政策執(zhí)行之間的內(nèi)在張力，放大了制度設(shè)計和實踐操作之間的偏差空間，是政策在具體實踐中的異化。在具體的工作實踐中，政策“空轉(zhuǎn)”反映出部分干部認(rèn)不清身份、找不準(zhǔn)定位、做不好工作，被動轉(zhuǎn)向形式主義，導(dǎo)致文件精神貫徹落實不到位，好政策在執(zhí)行過程遭遇“中梗阻”，政策“懸浮”問題的存在。同時也反映出部分干部“揣著明白裝糊涂”，遇到困難躲著走，見到責(zé)任繞著走的錯誤思想，缺乏迎難而上、攻堅克難的意識和本領(lǐng)。這源于其服務(wù)意識不強、權(quán)力觀存在問題、執(zhí)行能力不足，是干部不作為、慢作為，缺乏責(zé)任意識的真實反應(yīng)，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和人民利益。
第三，挫傷干部沖勁，引發(fā)心理動力不足。被形式主義長期困擾的基層干部，被迫做表面工作、樹虛假典型、搞消極應(yīng)付，工作務(wù)虛不務(wù)實、眼睛朝上不朝下，這種現(xiàn)象體現(xiàn)出被動形式主義對基層干部思想的侵害，對基層干部政治立場的動搖。在現(xiàn)實中，一些基層干部反映：“長期看到領(lǐng)導(dǎo)同事搞形式主義、官僚主義，自己不搞形式主義反而成了另類，反而是不入群，反而會受到負(fù)面影響，所以我們也只能對領(lǐng)導(dǎo)、對群眾搞形式主義，到最后變成只會搞形式主義、只能搞形式主義。”可以看到，這種外部的形式主義環(huán)境不僅嚴(yán)重影響了基層干部為人民服務(wù)的政治信念，而且降低了基層干部的行政能力和水平。事實上，被動形式主義降低了基層干部的工作效率，嚴(yán)重影響了基層干部的工作積極性和主動性，削弱了基層干部工作獲得感。
第四，疏離干群關(guān)系，影響政府形象。“被動形式主義”在本質(zhì)上仍然是一種形式主義，受到基層干部的功利主義和個人主義主導(dǎo)?；鶎痈刹吭诰唧w工作中到底是真的為人民群眾謀幸福還是敷衍走過場，是真的為民干實事還是走馬觀花搞形式，都會深刻印在老百姓腦海中，并直接形成對黨和政府的整體印象。“被動形式主義”違背了黨的群眾路線原則，在實際工作中對上而不對下負(fù)責(zé)，脫離基層群眾，不僅嚴(yán)重影響黨和國家的政令暢通，導(dǎo)致好政策堵在“最后一公里”，同時也導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系的疏離。
第五，不利于加強隊伍建設(shè)，破壞基層政治生態(tài)。在現(xiàn)實工作中，基層工作日益繁重，使得基層干部不得不疲于應(yīng)付，很多有熱情、有想法的基層干部不得不將大量的時間消耗在一些表格的重復(fù)填寫、材料的重復(fù)申報和會議的召開上，很難將精力花在走近群眾辦實事和潛心鉆研謀發(fā)展等方面，其個人在職業(yè)上的成就感和獲得感大大降低，容易滋生思想麻痹等問題，大大降低了基層干部隊伍的戰(zhàn)斗力，挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。同時，“被動形式主義”會產(chǎn)生惡性循環(huán)問題，由于個別上級部門一味地壓任務(wù)但又缺乏相關(guān)的指導(dǎo)，出了問題還要基層“背鍋”，使得基層工作人員在遇到困難時只能采取應(yīng)付的方式解決，而基層干部由于人力、物力、財力的局限性，進(jìn)而出現(xiàn)了造假和應(yīng)付的行為。長此以往，一旦“被動形式主義”成為默許的潛規(guī)則，在基層生根發(fā)芽，將會影響基層干部隊伍的工作作風(fēng)建設(shè)，破壞基層政治生態(tài)。
多維發(fā)力嚴(yán)防“被動形式主義”在基層滋生蔓延
如何有效防范“被動形式主義”在基層蔓延，關(guān)鍵在于針對其產(chǎn)生的根本原因，為基層做好定位、減輕負(fù)擔(dān)、增強權(quán)限、強化能力，從而化“被動形式主義”為“主動積極而為”。
第一，找準(zhǔn)角色定位，回歸服務(wù)群眾的本色。首先要擺正位置，明確職責(zé)?；鶎诱鳛槲覈軜?gòu)體系的神經(jīng)末梢，理應(yīng)是政府與民眾之間溝通的橋梁，是政策落地“最后一公里”的執(zhí)行者，是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的最終提供者。為此，要對基層政府的功能價值進(jìn)行定位，明晰基層政府在社會治理、公眾服務(wù)、基層維穩(wěn)等方面的重要職能，充分發(fā)揮基層的價值與作用。其次要統(tǒng)籌全局，明確重點?，F(xiàn)實中基層政府在反映現(xiàn)實困難時，往往較多抱怨上級各個部門不管實際情況，也不顧基層難處，要求基層落實各種政策。為此，從上級層面來看，各個工作的牽頭部門要系統(tǒng)梳理和了解基層的總體情況，明晰基層工作的核心、重點和難點。在對基層提出具體要求時，既要充分考量整體全局，也要考慮基層實際情況。最后要轉(zhuǎn)變方式，均衡發(fā)力。目前，上級與基層對接工作，往往過多強調(diào)工作形式，要求基層采取固定、重復(fù)的方式來留痕、反饋和匯報等，在工作形式環(huán)節(jié)過度用力。為此，要轉(zhuǎn)變這種僵化的工作方式，善于運用科學(xué)思維、科學(xué)方法解決問題。
第二，打通信息壁壘，實現(xiàn)全盤聯(lián)動。上級各個部門的平臺互不兼容，導(dǎo)致各種表格反復(fù)采集、重復(fù)輸入，基層政府陷入“表海”，浪費了大量的人力物力財力。為此，首先要構(gòu)建共享平臺，打通數(shù)據(jù)壁壘。要上下協(xié)同聯(lián)動，對數(shù)據(jù)采集表格進(jìn)行規(guī)范，強化數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一格式，同時以上級黨政牽頭，打通各個職能部門之間的信息壁壘，建立共享的數(shù)據(jù)平臺，盤活存量數(shù)據(jù)、激活增量數(shù)據(jù)，減少基層表格數(shù)據(jù)的重復(fù)收集和重復(fù)錄入工作。其次要嵌入技術(shù)手段，提高辦事效率?？蓪⒅貜?fù)性高、技術(shù)含量低的眾多事務(wù)交由技術(shù)處理，將人力勞動從繁雜的事務(wù)中解脫出來。同時通過技術(shù)手段嵌入倒逼基層梳理行政流程和行政事項，進(jìn)一步減少基層事務(wù)。最后要集合多方力量，實現(xiàn)全盤聯(lián)動。要實現(xiàn)基層政府從“獨角戲”到“大合唱”的思維轉(zhuǎn)變，多元開發(fā)政府購買服務(wù)的新模式，積極培育和支持社會組織的新方式，大力鼓勵和發(fā)展志愿者、社區(qū)工作者等，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理新格局，在基層治理中得到全面落實，實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的無縫對接，緩解基層社會治理壓力。
第三，優(yōu)化考核方式，減輕工作負(fù)擔(dān)?；鶎?ldquo;被動形式主義”問題的產(chǎn)生，也是基層應(yīng)對上級考核方式的無奈之舉。上級單位在對基層政府進(jìn)行考核時，傾向于以文件論成績、以表格看實效，導(dǎo)致基層往往只能對上應(yīng)付考核，而沒有實際解決現(xiàn)實問題。為此，首先要堅持群眾滿意導(dǎo)向，優(yōu)化基層考核指標(biāo)。基層政府是服務(wù)人民群眾的前線組織，要秉持為人民服務(wù)的理念，堅持以人民群眾的滿意度和獲得感作為基層考核的基本導(dǎo)向，并以此為核心和指導(dǎo)原則，減少文件表格數(shù)量等形式上的指標(biāo)，更加兼顧一些能夠反映基層實際成效的科學(xué)指標(biāo)。其次要堅持簡化落實原則，規(guī)范考核運作方式。將各個部門的單獨考核統(tǒng)籌納入到整體考核當(dāng)中，各個部門非必要不再單獨設(shè)置對下考核，從而建立統(tǒng)一的考核評價體系。同時，取消各種走過場、敷衍了事的形式化考核，將評價考核落到實處。最后要堅持激勵約束并重，充分調(diào)動基層干部擔(dān)當(dāng)作為的積極性。在考核獎懲機制的設(shè)計上，既要對基層政策落實不到位、存在廉政建設(shè)等方面問題，嚴(yán)厲問責(zé)，同時也要對在基層工作中有重要創(chuàng)新并取得成效的基層干部，強化物質(zhì)與精神方面的激勵。
第四，做好權(quán)責(zé)匹配，激發(fā)基層干部隊伍活力?；鶎?ldquo;被動形式主義”問題的產(chǎn)生，也是基層權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)實狀況下的一個產(chǎn)物。面對難以完成的治理任務(wù)，一些基層部門只能通過“被動形式主義”的方式，來應(yīng)付上級的檢查與考核。為此，首先通過大力推進(jìn)簡政放權(quán)，為基層賦權(quán)。當(dāng)前基層面臨“人少事多、權(quán)少責(zé)重”的現(xiàn)狀，要強化簡政放權(quán)，結(jié)合基層一線干部了解實際狀況的優(yōu)勢，將基層運作中的必要權(quán)力下移，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其次要加快體制機制改革，釋放基層活力?；鶎有姓w制不應(yīng)與上級職責(zé)同構(gòu)，反而增加了部門協(xié)同之間的信息資源以及時間精力的浪費。因此，要加快基層行政體制改革，根據(jù)基層的現(xiàn)實需求來調(diào)整部門職能，發(fā)揮基層干部的自主性和積極性，激發(fā)基層一線干部的活力。要加大財政投入，實現(xiàn)資源下沉。資源在政府層級的分配不均，導(dǎo)致基層面臨著資源不足、無奈應(yīng)付的困局。為此，要重視基層面臨的挑戰(zhàn)與問題，加大上級財政投入，提高基層人員的福利待遇，確?；鶎尤瞬帕舻米?、動力足、有干勁，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的平衡，激發(fā)基層隊伍腳踏實地地全面落實上級政策，真正為人民群眾謀幸福。
（作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，華南理工大學(xué)社會治理研究中心主任）
【參考文獻(xiàn)】
①文宏、李慧龍：《府際關(guān)系視角下基層形式主義的本質(zhì)與邏輯重思》，《探索與爭鳴》，2019年第11期。
責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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