摘 要:隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，是重要的市場主體。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷并利用數(shù)據(jù)壟斷破壞正常的市場競爭秩序的行為屢見不鮮，需要加以警惕和防范。對此，需盡快完善和細(xì)化反壟斷法律制度和框架，不斷增強(qiáng)其在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的適用性；堅(jiān)持包容審慎的基本原則，科學(xué)有效實(shí)施監(jiān)管；加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，不斷提升執(zhí)法能力；充分發(fā)揮多元主體在反壟斷監(jiān)管過程中的重要作用，構(gòu)建多元共治新格局。

關(guān)鍵詞:平臺(tái)經(jīng)濟(jì) 反壟斷監(jiān)管 包容審慎 多元共治

【中圖分類號(hào)】D912 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自2020年下半年以來，黨中央不斷釋放出要強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管的信號(hào)。2020年11月30日，中共中央政治局就加強(qiáng)我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作舉行第二十五次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“要完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷、公平競爭相關(guān)法律法規(guī)和政策措施”；2020年12月11日，中共中央政治局召開會(huì)議分析研究2021年經(jīng)濟(jì)工作，其中提到“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”；2020年12月16日至18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”確定為2021年的重點(diǎn)任務(wù)之一，并且指出“反壟斷、反不正當(dāng)競爭，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求”；2021年1月9日至10日召開的中央政法工作會(huì)議提出“加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法”。2021年3月15日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，并指出要“加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范秩序，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全、國內(nèi)和國際，促進(jìn)公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴(kuò)張”。

與此同時(shí)，我國監(jiān)管部門也接連發(fā)布新規(guī)。2020年下半年，國家市場監(jiān)管總局陸續(xù)發(fā)布《規(guī)范促銷行為暫行規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)直播營銷活動(dòng)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》等文件；2021年2月7日國務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，對限定交易、大數(shù)據(jù)殺熟、附加不合理交易條件等進(jìn)行了界定。在反壟斷執(zhí)法方面，市場監(jiān)管總局在去年年末首次對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開出反壟斷頂格處罰罰單，同時(shí)對阿里巴巴實(shí)施“二選一”等涉嫌壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查。

黨中央和監(jiān)管部門接連出臺(tái)涉及互聯(lián)網(wǎng)反壟斷政策以及實(shí)施針對互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為的監(jiān)管舉措，釋放出黨中央加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)市場反壟斷監(jiān)管的強(qiáng)烈信號(hào)。對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行合理監(jiān)管，是促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)更健康、更安全發(fā)展的重要手段。

加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管是形勢所需

互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管的浪潮不僅發(fā)生在中國，也席卷全球主要國家和司法轄區(qū)。2019年2月，德國聯(lián)邦卡特爾局以臉書濫用其在在線社交市場上的支配地位侵害用戶數(shù)據(jù)隱私為由，課以反壟斷處罰，由此拉開了對互聯(lián)網(wǎng)超級(jí)平臺(tái)反壟斷調(diào)查和處罰的大幕；2020年10月，美國司法部對谷歌發(fā)起20年來最大規(guī)模的反壟斷訴訟；同年11月，歐盟認(rèn)定亞馬遜涉嫌濫用壟斷地位“自我優(yōu)待”；同年12月，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和多個(gè)州檢察院向臉書提起反壟斷訴訟，指控臉書濫用其在社交網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的優(yōu)勢，以壓制較小的競爭對手。而由此產(chǎn)生的疑問是，為什么在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下，各國會(huì)掀起反壟斷監(jiān)管的浪潮呢？

其中的緣由需要先從互聯(lián)網(wǎng)市場的壟斷傾向說起?；ヂ?lián)網(wǎng)市場在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的作用下，往往具有“天然”的壟斷傾向——大型平臺(tái)企業(yè)能夠憑借用戶、技術(shù)以及數(shù)據(jù)等方面的優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的影響下形成自我強(qiáng)化的“反饋循環(huán)”，致使資本、流量、數(shù)據(jù)等資源不斷向大型平臺(tái)集中，而由此產(chǎn)生的巨大競爭優(yōu)勢能夠使其獲取并維持壟斷地位。當(dāng)然，動(dòng)態(tài)競爭也是互聯(lián)網(wǎng)市場的主要特性，在創(chuàng)造性破壞理論下，競爭者能夠通過創(chuàng)新顛覆壟斷者，使得市場中的壟斷往往是短暫的。然而，由于現(xiàn)行反壟斷法在互聯(lián)網(wǎng)新商業(yè)模式和特性下存在適用乏力的問題，且在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于缺少經(jīng)驗(yàn)未能及時(shí)有效地識(shí)別和干預(yù)扭曲市場競爭的各類新型壟斷行為，往往對平臺(tái)企業(yè)持寬松的監(jiān)管態(tài)度，致使一些具有壟斷地位的平臺(tái)企業(yè)實(shí)施的反競爭行為未得到有效的監(jiān)管與規(guī)制，創(chuàng)新往往并不能發(fā)揮其應(yīng)有的積極效果。例如在互聯(lián)網(wǎng)市場中，數(shù)據(jù)已成為互聯(lián)網(wǎng)市場競爭的關(guān)鍵，而原有的法律制度并沒有充分將數(shù)據(jù)作為一種標(biāo)準(zhǔn)考慮在內(nèi)，使得一些平臺(tái)巨頭能夠在未觸及合并審查門檻的情況下順利收購新創(chuàng)企業(yè)，獲得數(shù)據(jù)和技術(shù)，同時(shí)扼殺新創(chuàng)企業(yè)帶來的競爭威脅。

平臺(tái)企業(yè)在缺少有效監(jiān)管的環(huán)境下野蠻生長，反壟斷工作的形勢也就越來越嚴(yán)峻。尤其是近年來隨著平臺(tái)已遍及人們生活的方方面面，逐漸形成龐大的平臺(tái)“生態(tài)系統(tǒng)”，平臺(tái)巨頭濫用壟斷地位的行為日漸增多，出現(xiàn)了“自我優(yōu)待”、強(qiáng)制“二選一”、扼殺式收購等一系列行為，嚴(yán)重破壞了市場競爭秩序，并對消費(fèi)者利益構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅。也正是在這種嚴(yán)峻形勢下，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管成為一種現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管對于我國的意義遠(yuǎn)不止于此。在新發(fā)展階段，若要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必須通過加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，消除壟斷行為對市場競爭的威脅，才能有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管應(yīng)避免陷入“硬監(jiān)管”的困局

今年3月的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議指出，“我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體態(tài)勢是好的、作用是積極的，同時(shí)也存在一些突出問題”，其中，監(jiān)管體制不適應(yīng)的問題較為突出。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管的熱潮中，不僅需要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域監(jiān)管的必要性，同時(shí)也應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)行為的監(jiān)管與規(guī)制保持冷靜思考，以避免從寬松監(jiān)管走向另一個(gè)極端，出現(xiàn)“一管就死”，過度干預(yù)市場的“硬監(jiān)管”局面。

完善適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的反壟斷法規(guī)

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行反壟斷法律制度和框架在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域存在適用困難，易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)誤判?，F(xiàn)行反壟斷法主要源于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)市場具有多邊結(jié)構(gòu)、零價(jià)市場、商品服務(wù)多樣化和個(gè)性化等新特性，這對傳統(tǒng)的相關(guān)市場界定、市場支配地位認(rèn)定方式帶來了新挑戰(zhàn)。雖然近年來我國針對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，對現(xiàn)行反壟斷法規(guī)體系做出了適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，但是相關(guān)規(guī)定在明確性與可操作性方面仍顯不足?？蛇m用性法律法規(guī)缺位的現(xiàn)實(shí)狀況容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)對平臺(tái)企業(yè)做出失實(shí)失范的“硬監(jiān)管”，對市場競爭和企業(yè)發(fā)展形成不合理的干涉，對平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

避免“一刀切”

在規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新型競爭行為時(shí)，需警惕“一刀切”的做法。在復(fù)雜多變的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)市場競爭中，相似甚至相同的競爭行為在不同場景、不同行業(yè)、不同時(shí)間以及不同主體上都可能產(chǎn)生不同的競爭效果，需要注重個(gè)案分析。經(jīng)營者具有市場支配地位本身并不違法，而經(jīng)營者特定行為的違法性認(rèn)定需要對該行為是否具有限制競爭效果進(jìn)行分析。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中需充分意識(shí)到，我國反壟斷法并不反對壟斷地位，而是反對具有違法排除、限制競爭效果的壟斷行為，應(yīng)避免陷入“大即是壞”的慣性思維——壟斷企業(yè)的行為皆是基于壟斷地位而實(shí)施的濫用市場支配地位的行為，從而陷入“先入為主”“一刀切”的監(jiān)管困境。

避免過度監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管過程中，應(yīng)避免步入過度監(jiān)管的極端。包容審慎是我國對新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式進(jìn)行監(jiān)管應(yīng)恪守的基本原則，在早期發(fā)展中正是因?yàn)閳?jiān)持了這一原則，才有了我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。如今在堅(jiān)守“包容審慎”的前提下，需要克服和改變由此而生的“不監(jiān)管、弱監(jiān)管”的心態(tài)與做法。雖然，在實(shí)踐中因“過度包容”而出現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管缺位的情況，出現(xiàn)“借包容之名，行逃避之實(shí)”的監(jiān)管惰性，但是，也不能因此在監(jiān)管過程中放棄“包容審慎”的基本原則，否則可能會(huì)對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場造成過度干預(yù)的危害。

實(shí)施“包容審慎”的監(jiān)管

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為互聯(lián)網(wǎng)市場的新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，其在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下?lián)碛芯薮蟮陌l(fā)展前景。若在監(jiān)管過程中對平臺(tái)企業(yè)的新模式、新應(yīng)用直接“管死”，很可能對平臺(tái)企業(yè)基于創(chuàng)新形成的合理經(jīng)營行為和商業(yè)模式造成規(guī)制偏差，進(jìn)而挫傷平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，甚至?xí)ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展生態(tài)產(chǎn)生不可逆的影響。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在監(jiān)管過程中正確處理政府與市場的關(guān)系，對尚未明晰競爭效果的新行為、新應(yīng)用、新模式保持“包容審慎”的態(tài)度，避免倉促干預(yù)或過度監(jiān)管對平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場競爭機(jī)制和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的破壞；在市場調(diào)節(jié)優(yōu)于政府調(diào)控的前提下，科學(xué)有效介入平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場競爭規(guī)制之中。

從當(dāng)前中央頂層及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的明確態(tài)度和有關(guān)舉措可見，對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管目的并不在于要限制個(gè)別平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展，而是為了防止資本借由平臺(tái)壟斷及其跨界傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)無序擴(kuò)張，避免公平自由的市場競爭秩序受到威脅，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供市場化、法治化及國際化的營商環(huán)境，且為消費(fèi)者合法權(quán)益提供有力保障。這也意味著對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域不僅要強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，同時(shí)也要注重發(fā)展，由此特別需要清晰地意識(shí)到，在強(qiáng)化監(jiān)管的過程中，應(yīng)避免出現(xiàn)使監(jiān)管變“硬監(jiān)管”情況，從而真正落實(shí)支持和監(jiān)管并舉的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。

實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)監(jiān)管”與“促發(fā)展”并重

黨中央以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)已多次談及監(jiān)管與發(fā)展的問題，這不僅符合構(gòu)建新發(fā)展格局的需要，同時(shí)也是疫情影響下促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我們需意識(shí)到，監(jiān)管平臺(tái)并不是要針對個(gè)別企業(yè)，而是為了優(yōu)化營商環(huán)境，督促企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，為健康的市場競爭秩序提供有效保障。加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管與促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展并不矛盾，因?yàn)橛行液侠淼谋O(jiān)管能夠?yàn)槠脚_(tái)企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新提供有力保障。要真正實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)監(jiān)管”與“促發(fā)展”并重，避免出現(xiàn)“硬監(jiān)管”，可從以下四個(gè)方面著手：

盡快完善和細(xì)化反壟斷法律制度和框架。目前反壟斷法律法規(guī)針對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域做出的規(guī)定仍比較籠統(tǒng)，在不少方面的可操作性不強(qiáng)，相關(guān)配套規(guī)章及規(guī)范性文件的“立改廢釋”工作尚未完全跟上。因此，需加快反壟斷法的修訂進(jìn)程，為監(jiān)管提供充分且可行的法律依據(jù)。誠然，法律的調(diào)整和完善需要一個(gè)過程，在此過程中仍需采取適當(dāng)且科學(xué)的監(jiān)管。而當(dāng)在監(jiān)管過程中遇到適用法律困難或者缺少法律依據(jù)的情況時(shí)，應(yīng)注重互聯(lián)網(wǎng)市場發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)律與自身特點(diǎn)，時(shí)刻以反壟斷法的基本目的為基準(zhǔn)，而非停留于行為或者形式等表面；需要遵循個(gè)案分析原則，根據(jù)具體場域、具體企業(yè)、具體行為進(jìn)行分析，判斷企業(yè)是否在相關(guān)市場內(nèi)具有市場支配地位，進(jìn)而分析行為是否具有反競爭效果，同時(shí)明確其是否存在抗辯事由。尤其是在如今互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)已形成平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)，若不精準(zhǔn)且合理地進(jìn)行規(guī)制，僅根據(jù)行為表征而直接作出認(rèn)定，將可能對市場競爭和創(chuàng)新形成不合理干涉，進(jìn)而背離反壟斷的初衷。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需緊密結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求和發(fā)展特征，結(jié)合反壟斷的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)反壟斷監(jiān)管和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步推進(jìn)。

加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域涉及范圍較廣，且具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，對反壟斷執(zhí)法部門及其人員提出了非常高的要求，而當(dāng)前我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及執(zhí)法工作人員的數(shù)量方面仍然存在問題。在這種情況下，不僅不利于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，且難以避免在監(jiān)管過程中出現(xiàn)誤判的情況。因此，需優(yōu)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，增加專業(yè)工作人員，同時(shí)合理配置監(jiān)管部門內(nèi)的反壟斷執(zhí)法權(quán)，采取切實(shí)措施強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法能力建設(shè)。

在堅(jiān)持包容審慎為基本原則的前提下，科學(xué)有效實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)監(jiān)管”。包容審慎監(jiān)管與“強(qiáng)監(jiān)管”并不矛盾，兩者相輔相成可促成支持和監(jiān)管的并進(jìn)。雖然包容審慎有助于避免過度干預(yù)影響互聯(lián)網(wǎng)市場的健康發(fā)展，但是仍需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)加大對互聯(lián)網(wǎng)市場的現(xiàn)實(shí)危害和潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，使其能夠更早、更快、更準(zhǔn)識(shí)別和規(guī)制對市場競爭秩序和消費(fèi)者權(quán)益構(gòu)成威脅的反競爭行為，提高監(jiān)管效能，避免因“包容”而出現(xiàn)的監(jiān)管缺位。在此過程中，不僅需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)市場中的競爭行為保持積極態(tài)度，同時(shí)也需要不斷更新監(jiān)管理念、監(jiān)管思路及監(jiān)管方法，積極開展市場調(diào)研活動(dòng)，主動(dòng)了解互聯(lián)網(wǎng)市場中新行為、新應(yīng)用、新模式對市場競爭秩序產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)作用和潛在影響，避免被動(dòng)地等待損害效果實(shí)際發(fā)生時(shí)才進(jìn)行事后規(guī)制。

加強(qiáng)培育競爭文化，引導(dǎo)經(jīng)營者競爭合規(guī)，促進(jìn)構(gòu)建多元共治格局。對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管不能僅僅靠政府，還需要多主體的參與和配合，重視消費(fèi)者和經(jīng)營者在反壟斷監(jiān)管過程中發(fā)揮的重要作用。反壟斷法的宣傳與普及將有利于民眾提高反壟斷法律意識(shí)，提高民眾對平臺(tái)企業(yè)壟斷行為的敏感度，有利于強(qiáng)化社會(huì)對平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)督。競爭文化的培育同時(shí)也有利于企業(yè)自律，以促使互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，主動(dòng)承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任，在增創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，促進(jìn)科技創(chuàng)新，維護(hù)公共利益，保障和改善民生等方面體現(xiàn)更多作為、更多擔(dān)當(dāng)。

【本文作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、競爭法研究中心主任；本文系國家社科基金后期資助項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競爭法治研究”（19FFXB028）階段性成果；南開大學(xué)法學(xué)院博士生林思宇對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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