【摘要】在經(jīng)歷了多次公共衛(wèi)生事件后，韓國形成以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律保障、預(yù)警應(yīng)對、應(yīng)急救治、信息管理、物資保障、宣教引導(dǎo)、國際合作等機(jī)制為主體的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。這一體系在最大限度保障經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)轉(zhuǎn)正常的前提下充分調(diào)動了社會力量，有效應(yīng)對了各種公共衛(wèi)生事件，為國際社會公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

【關(guān)鍵詞】韓國  新冠肺炎疫情  公共衛(wèi)生應(yīng)急管理    

【中圖分類號】D73    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

進(jìn)入21世紀(jì)以來，韓國先后經(jīng)歷了非典、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合征、新冠肺炎疫情等影響和侵害大眾生命安全和身體健康的公共衛(wèi)生事件。在多次公共衛(wèi)生應(yīng)急處突中，韓國政府嚴(yán)格依照本國的公共衛(wèi)生應(yīng)對管理體系及要求，通過采取有力措施，在較短時(shí)間內(nèi)有效控制住了各類疫情的蔓延傳播，為國際社會公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的主要構(gòu)成

經(jīng)歷了2015年的中東呼吸綜合征之后，在政府的主導(dǎo)和大力推動之下，韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系得到了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。每次經(jīng)歷重大公共衛(wèi)生事件，韓國政府都能夠在最大限度保障經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，有效遏制疫情傳播蔓延，與其投入大量的人力、財(cái)力和資源升級和加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系密切相關(guān)。韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系主要由以下幾個方面構(gòu)成。

第一，統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)機(jī)制。在韓國政府組織體系內(nèi)，承擔(dān)和履行重大災(zāi)難安全事故應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)是中央安全管理委員會和中央災(zāi)難安全對策本部。在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，由這兩個機(jī)構(gòu)協(xié)同疾病管理本部，共同發(fā)揮著統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)和指揮作用。

第二，法律支持與保障機(jī)制。1954年，韓國先后頒布《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》等法律法規(guī)，并根據(jù)上述法律法規(guī)制定了標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對手冊及區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案，一方面為啟動和實(shí)施應(yīng)急管理機(jī)制確立了合法性，另一方面為調(diào)整危機(jī)情境下的各種社會關(guān)系提供了法律保障。

第三，預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制。韓國涉及公共衛(wèi)生的傳染病危機(jī)預(yù)警，按照事態(tài)嚴(yán)重程度分為“關(guān)注”“注意”“警戒”“嚴(yán)重”四個級別，采取應(yīng)對措施及應(yīng)對辦法，同時(shí)在疾病管理本部內(nèi)設(shè)立了全天候的“緊急狀況室”負(fù)責(zé)收集、分析、監(jiān)控、判斷和上報(bào)有關(guān)傳染病的國外國內(nèi)信息和狀況。

第四，應(yīng)急醫(yī)療救治機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《醫(yī)療法》的規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生疫情時(shí)，分布在韓國全國各地的保健所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)對患者的篩查、診斷及醫(yī)療救治責(zé)任。為減少民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和讓民眾積極協(xié)助并參與傳染病的防治工作，確診患者的住院費(fèi)、治療費(fèi)及疑似患者的篩查檢測費(fèi)等均由政府或健康保險(xiǎn)支付。

第五，信息管理與披露機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《災(zāi)難與安全管理基本法》的規(guī)定，當(dāng)疾病管理本部將公共衛(wèi)生傳染病危機(jī)預(yù)警提升至“注意”以上級別時(shí)，保健福祉部部長要通過政府信息通訊網(wǎng)絡(luò)渠道、發(fā)行報(bào)道資料等方式，將包括感染者的移動軌跡、移動方式、密切接觸者情況等民眾預(yù)防所需的相關(guān)信息迅速公開。

第六，應(yīng)急防疫物資保障機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《傳染病防治管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，保健福祉部部長在傳染病即將大范圍流行之際，可通過傳染病管理委員會的審議，提前儲備或訂購防疫所需相關(guān)物資、裝備及藥品。

第七，宣傳教育與引導(dǎo)。為加強(qiáng)與國民、媒體間的溝通和聯(lián)絡(luò)，教育引導(dǎo)國民積極配合和參與防控工作，韓國專門設(shè)立了危機(jī)溝通業(yè)務(wù)室，并于2017年制定公布了《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通指南》和《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通操作標(biāo)準(zhǔn)》，明確了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府應(yīng)采取怎樣的措施來與國民和媒體進(jìn)行溝通，如何廣泛宣傳政府的應(yīng)對政策和教育引導(dǎo)國民積極參與、配合疫情防控，如何應(yīng)對和處置謠言和不實(shí)信息等，具有很強(qiáng)的針對性、指導(dǎo)性和可操作性。

第八，國際交流與合作。以新冠疫苗研發(fā)為例，韓國與包括世界衛(wèi)生組織（WHO）在內(nèi)的國際組織建立交流合作互助機(jī)制和人才交流機(jī)制，不斷提高危機(jī)應(yīng)對能力和專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，積極參加國際傳染病相關(guān)國際會議，承擔(dān)世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)為預(yù)防和管控新型傳染病而開展的相關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，支援國際疫苗研究所開展的疫苗研發(fā)經(jīng)費(fèi)。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的實(shí)踐及特點(diǎn)

以韓國應(yīng)對新冠肺炎疫情的實(shí)踐為例：從病毒的傳播速度、感染范圍、防控難度以及由此給韓國經(jīng)濟(jì)社會造成的影響和沖擊程度來看，此次新冠肺炎疫情可謂韓國建國70多年來遭遇的最嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件，對韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提出了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從韓國應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程、采取的措施方法以及效果等層面來看，韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理及其實(shí)踐具有如下幾方面特點(diǎn)。

第一，嚴(yán)格按照公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系開展應(yīng)急管理工作。韓國政府采取的主要措施包括：一是在中央災(zāi)難安全對策本部的統(tǒng)一指揮下嚴(yán)格按照警報(bào)的最高級別來應(yīng)對疫情。二是在疫情最嚴(yán)重地區(qū)，政府總理24小時(shí)坐鎮(zhèn)指揮，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急管理工作，并為抗疫人員加油鼓勁增加信心。三是中央政府、地方政府、政府各部門、防疫機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、醫(yī)院、社區(qū)之間配合默契，形成合力。四是因地制宜地采取快速查找（感染源）、快速檢測（疑似患者）、快速診斷、快速隔離、快速通報(bào)的“五快”策略。

第二，采取適合本國國情的防治防控措施。韓國在最大限度借鑒中國的做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國的社會整體運(yùn)行機(jī)制、醫(yī)療資源分布、國民意識、區(qū)域條件等實(shí)際情況和特點(diǎn)，采取相關(guān)應(yīng)急管理和防治措施，包括：一是廣泛設(shè)立“篩查所”，采取“免下車”、步行篩查等檢測方式。二是大規(guī)模免費(fèi)檢測疑似癥狀者，成為短時(shí)間內(nèi)有效控制住疫情傳播蔓延的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是采取分級診療措施，將確診患者分為輕癥、中等程度、重癥、危急重癥四個等級，分類定點(diǎn)接受治療。四是因物制宜地推出“五部制”口罩分配方案，根據(jù)出生年份尾數(shù)1至0，將人分為五組，限定每人每周最多購買2只口罩，防止囤積搶購，保障所有人都有口罩。

第三，迅速準(zhǔn)確地公開疫情相關(guān)信息。此次韓國政府一改上一屆政府的“拖沓作風(fēng)”，不僅保證了疫情信息的公開與透明，而且保證了疫情信息傳遞的快速、及時(shí)與準(zhǔn)確。中央防疫對策本部每天兩次通報(bào)最新疫情，及時(shí)向民眾傳遞和公開有關(guān)疫情的信息和數(shù)據(jù)，并通過手機(jī)終端和專題網(wǎng)站，詳細(xì)介紹和更新疫情相關(guān)信息和動態(tài)、管理措施、預(yù)防指南等。同時(shí)，通過手機(jī)APP軟件、GPS功能等管理和掌握入境人員、居家隔離人員的信息和動向，并配備相關(guān)人員進(jìn)行職守和監(jiān)督。

第四，及時(shí)修訂和通過“新冠三法”。疫情期間，韓國國會專門設(shè)立了“新冠肺炎疫情對策特別委員會”，并審議通過了《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》三項(xiàng)法案的修訂案（統(tǒng)稱“新冠三法”）。修訂案增加了疑似感染病患者如果拒絕接受檢疫時(shí)可處以300萬韓元以下罰款的條款；對拒絕、妨礙或逃避隔離的行為，虛假陳述或提供虛假材料的行為及故意隱瞞、漏報(bào)事實(shí)等行為，可判處兩年以下有期徒刑或2000萬韓元以下罰款，增強(qiáng)了法律的威懾力。“新冠三法”的及時(shí)修訂和完善，對于韓國政府能夠運(yùn)用行政強(qiáng)制手段迅速找到密切接觸者并進(jìn)行檢測和隔離，起到了法律保障作用。

第五，為疫情應(yīng)急管理和防控防治開通“快車道”，設(shè)立了“藥物及試劑緊急使用許可制度”。根據(jù)這一制度，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)制造的檢測試劑可在短時(shí)間內(nèi)獲得食品醫(yī)藥品安全處的行政審批。事實(shí)上，早在還未出現(xiàn)確診患者的2020年1月中旬，韓國就有一家生物醫(yī)藥企業(yè)已經(jīng)開始著手研發(fā)檢測新冠病毒的試劑。同年2月，韓國迅速批準(zhǔn)四家生物醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)和銷售檢測試劑，原本需要8個月以上的行政審批周期也被壓縮至兩周左右，由此保障了大量檢測試劑的供應(yīng)和使用。

第六，積極參與疫情防控國際合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，韓國始終與周邊國家和國際社會保持聯(lián)絡(luò)溝通和必要的往來通道，分享彼此的防控經(jīng)驗(yàn)和信息，積極參與疫情防控的國際合作，為疫情嚴(yán)重的國家提供力所能及的支援與幫助，與周邊國家聯(lián)合成立“聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制”，統(tǒng)籌開展聯(lián)防聯(lián)控工作。同時(shí)，為保障地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、物流鏈順暢運(yùn)行，率先與中國開通重要急需人員往來“快捷通道”，并積極主導(dǎo)成立全球傳染病應(yīng)對合作集團(tuán)。

韓國應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)及思考

由于采取措施得當(dāng)、應(yīng)對有力，防控效果較好。第一，不斷完善和強(qiáng)化國家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系，讓其在關(guān)鍵時(shí)刻真正能夠發(fā)揮作用。在此次新冠肺炎疫情實(shí)戰(zhàn)防控和應(yīng)急管理中，韓國的國家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系著實(shí)發(fā)揮了應(yīng)有的功能和作用，使整體的應(yīng)急管理與防控工作能夠在這一體系的指導(dǎo)和運(yùn)轉(zhuǎn)下有效推進(jìn)和開展。第二，根據(jù)國情和實(shí)際情況，因地制宜地采取措施，通過大數(shù)據(jù)、手機(jī)定位等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，及時(shí)了解和把握密切接觸者和疑似患者的移動方式、移動軌跡、活動范圍等，為迅速有效切斷病毒的傳播擴(kuò)散發(fā)揮了重要作用，對于防止大量人員集中擠兌醫(yī)療資源并造成交叉感染，以及消除恐慌心理起到了很好的作用。第三，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件和緊急事態(tài)的應(yīng)急處置，提供制度支持和保障。韓國之所以能夠進(jìn)行大規(guī)模的檢測，關(guān)鍵在于行政審批機(jī)構(gòu)根據(jù)“藥物及試劑緊急使用許可制度”，連續(xù)加班加點(diǎn)，在兩周之內(nèi)（通常需要8個月以上）就完成了對檢測試劑盒的整個審批過程，保證了大量檢測試劑盒的及時(shí)生產(chǎn)和上市。從韓國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“緊急使用許可制度”既可激發(fā)藥劑生產(chǎn)公司的積極性和主動性，又可消除審批機(jī)構(gòu)“怕?lián)?zé)”的顧慮，是應(yīng)對和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的一項(xiàng)必不可少的制度安排。第四，通過共情力和同理心、同情心，贏得周邊國家和國際社會的信任與好感，也展現(xiàn)出了其作為國際一員的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，為韓國今后在本地區(qū)及國際舞臺獲得更多發(fā)言權(quán)、發(fā)揮更大影響力創(chuàng)造了有利條件。疫情期間，韓國的國際形象得到提升，這與其深入?yún)⑴c國際交流互動并積極參與疫情防控國際社會合作密切相關(guān)。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也暴露出了一些問題與不足。以新冠肺炎疫情防控為例，這些問題和不足集中表現(xiàn)在以下三個方面。一是執(zhí)政黨（進(jìn)步陣營）與在野黨（保守陣營）在抗疫策略、具體的方式方法上產(chǎn)生了重大分歧。在野黨為了其政黨利益和選票，不顧客觀事實(shí)和科學(xué)依據(jù)，極力批評和反對政府的抗疫策略和舉措，給初期韓國的應(yīng)對及防控造成了混亂。二是教會組織的干擾和不配合。疫情發(fā)生后，教會組織并沒有按照政府的要求及時(shí)將參加活動的人員名單交給政府，而是采取隱匿、回避、躲藏甚至造謠等手段干擾和阻撓政府的防控工作，給韓國的疫情防控和應(yīng)急管理帶來了嚴(yán)重的干擾。三是政府?dāng)M推動的醫(yī)療政策改革方案不合時(shí)宜。政府在未與醫(yī)療界充分溝通協(xié)商的情況下就匆忙公布具體改革方案，導(dǎo)致醫(yī)療界80%、近10萬名醫(yī)生集體罷工上街游行。醫(yī)生罷診游行期間，許多醫(yī)院的醫(yī)療診治能力急劇下降，疑似和確診患者得不到及時(shí)收治，普通醫(yī)療需求大量被延滯，給韓國的整個疫情防控帶來了較大沖擊和不利影響。

（作者為中國社會科學(xué)院信息研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①余蕾、羅梓超：《韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與國家安全整體管理能動分析》，《天津科技》，2020年第5期。

②樸光海：《韓國國家形象在新冠肺炎疫情防控中得到提升的思考》，《對外傳播》，2020年第5期。

責(zé)編/韓拓    美編/宋揚(yáng)

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