當(dāng)前，中央有關(guān)部門已制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，并出臺了一系列的配套政策。據(jù)初步測算，要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中今后5年的重點(diǎn)任務(wù)，需要大量的資金。而籌措這些資金，不僅需要國家財(cái)政支持，社會工商資本和地方政府融資也是重要補(bǔ)充。就地方政府融資而言，不少地方將土地出讓金作為主要來源?？陀^講，依法、依規(guī)、科學(xué)地盤活土地資源可能有助于增加財(cái)政收入，推動鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目進(jìn)程。但需要注意的是，振興鄉(xiāng)村，謹(jǐn)防以盤活土地為主要路徑。
鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，涉及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需大量的資金投入。這也致使一些地方的鄉(xiāng)村振興政策體系存在一種傾向：規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)幾乎都建立在盤活土地的基礎(chǔ)上。但從理論上來講，如果一個(gè)政策體系中的所有政策都建立在其中某一個(gè)政策成功的基礎(chǔ)之上，那也意味著即便政策本身是好的，也有被異化，甚至無效的可能。比如，土地增減掛鉤政策的初衷是調(diào)整土地指標(biāo)管理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾，但部分地方卻出現(xiàn)了為獲取土地指標(biāo)而拆農(nóng)民房子、人為擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)等政策沖動。
鄉(xiāng)村振興涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，需要我們格外正視鄉(xiāng)村振興的設(shè)計(jì)體系或方法論。而現(xiàn)實(shí)是，有些地方思維固化，目光只是盯在盤活宅基地等農(nóng)村土地上。究其原因，歸結(jié)于宅基地的價(jià)值上。而把盤活農(nóng)村宅基地作為滿足鄉(xiāng)村發(fā)展資金需求的主要來源，無異于飲鴆止渴。
現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地的價(jià)值溢出主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)，一是通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤設(shè)計(jì)了一套復(fù)雜的制度，其結(jié)果是城市周邊土地的價(jià)值轉(zhuǎn)移到農(nóng)村宅基地；二是在原有宅基地上進(jìn)行土地開發(fā)，修葺或者建設(shè)房屋發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提升宅基地價(jià)值。前者主要受制于指標(biāo)出售的情況，指標(biāo)壓在手里交易不出去或者賣不上價(jià)的案例不是沒有。后者則多發(fā)生在城市周邊或者城中村中，因?yàn)檫@些地方的農(nóng)村已經(jīng)城市化，或者事實(shí)上已經(jīng)和城市連成一片。即便保有農(nóng)村的形態(tài)，宅基地及村民房子的功能已不再只滿足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村民自住，而增加城市工業(yè)和商業(yè)服務(wù)需要后，使得宅基地看上去“值錢”了。
反過來，一個(gè)偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)性地區(qū)，盤活農(nóng)村宅基地，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展資金需要，并不容易。按筆者的理解，宅基地首先是生活居所，服務(wù)于農(nóng)民家庭再生產(chǎn)和生活品質(zhì)的提高。其次是生產(chǎn)資料，服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)需要。這兩個(gè)屬性決定了宅基地是附屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活的?，F(xiàn)在，隨著城市化的推進(jìn)，在一些地區(qū)，這兩個(gè)功能有弱化趨勢，但對大多數(shù)地區(qū)而言，宅基地的基本屬性沒發(fā)生改變。少數(shù)廢棄村莊的宅基地或許可以盤活，若指望通過開發(fā)宅基地來全面推進(jìn)振興鄉(xiāng)村，無異于緣木求魚。
應(yīng)該說，即便是在宅基地上搞開發(fā)，以盤活土地為中心的發(fā)展思路也不是最優(yōu)選擇。近年來，一些城市嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，高度依靠房地產(chǎn)，城市發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)后勁不足，并引致了多種問題。實(shí)踐表明，良好的城市發(fā)展大都不是以土地為中心的，或者說看上去是以土地為中心，實(shí)際上是以產(chǎn)業(yè)為中心、以人為中心、以經(jīng)濟(jì)為中心。對資源稟賦不優(yōu)越的鄉(xiāng)村來說，只盯著土地，把土地拿來蓋房子、賣地皮的思路顯然更不可取。
所以說，各地的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、政策體系設(shè)計(jì)，如果僅僅建立在盤活農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上，既不現(xiàn)實(shí)，還存在很大隱患。更何況宅基地入市改革的很多問題還尚在討論之中。
在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，土地尤其是宅基地作為一個(gè)要素要好好利用。但是也要避免以盤活土地為中心的發(fā)展思路，而是要以人為中心、以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為中心，最終達(dá)到打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目的。
（作者系武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）
