作者：復旦大學國際關系與公共事務學院教授，復旦大學陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心主任、世界政黨研究中心主任 郭定平
新中國成立以來，特別是改革開放40多年來，中國共產黨領導人民創(chuàng)造了經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡，尤其是在極不平凡的2020年，取得統(tǒng)籌疫情防控和經濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略成果，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，凸顯了中國共產黨領導與社會主義制度的顯著優(yōu)勢。
黨的十九屆四中全會對黨的全面領導和國家治理現代化進行了全面規(guī)劃和部署，明確了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，并對堅持和完善黨的領導制度體系作出了具體部署。黨的十九屆五中全會在開啟全面建設社會主義現代化國家建設新征程的同時，進一步強調堅持黨的全面領導。進一步推動黨的全面領導與國家治理體系的有機統(tǒng)一成為一項具有重大理論與實際意義的新課題。
準確把握黨的全面領導的科學內涵
黨的全面領導在我國各個歷史時期都發(fā)揮了關鍵作用
無論是從馬克思主義的政黨學說還是從中國共產黨的歷史經驗來看，堅持黨的全面領導都是中國共產黨治國理政的必然要求。早在抗日戰(zhàn)爭時期，1942年9月1日中共中央政治局通過的《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》就明確規(guī)定：“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。”隨著中國革命走向最終勝利和奪取全國政權，中共中央提出“將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權力統(tǒng)一于中央”。1949年中國共產黨成為執(zhí)政黨之后，黨的全面領導原則和制度逐步確立。黨的先鋒隊性質和黨肩負的歷史使命要求我們在中國革命、建設和改革的各個歷史時期都必須堅持和加強黨的全面領導。
黨的全面領導不是黨政不分、以黨代政。改革開放以后，我們對過去在特殊歷史條件下形成的黨政不分、以黨代政的高度集權體制進行了深刻反思和大膽改革。1980年8月18日中央政治局擴大會議提出了政治體制改革的基本目標和任務。通過不斷的政治體制改革，黨和國家的領導制度發(fā)生了許多根本性變化。特別是黨的十五大以來，經過多年的改革探索，黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，以及黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用在制度和法律層面上有了重要保障，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一逐步成為社會主義政治發(fā)展的必然要求，中國共產黨領導的國家治理體系逐步形成。
黨的全面領導具有三方面科學內涵
中國特色社會主義進入新時代以來，堅持和加強中國共產黨的全面領導已經成為一項重要的政治原則。新時代我們黨提出堅持和加強黨的全面領導、推進國家治理體系和治理能力現代化，這是堅持和完善社會主義制度的重要探索，意味著進入推動和促進社會主義制度更加成熟和定型的新階段。我們必須認真學習、深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的完整體系和精神實質，全面準確地理解黨的全面領導的科學內涵，既完整把握其繼承性、連續(xù)性，又深刻認識其創(chuàng)新性和時代性。由于中國共產黨在中國政治和國家治理體系中處于領導核心地位，黨的全面領導就不僅僅局限于黨內，不僅僅涉及黨的組織，而是包含黨治國理政的整體布局。其核心內容應該而且必須涵蓋如下三大方面。
一是全面從嚴治黨，提高黨的全面執(zhí)政能力。全面從嚴治黨是堅持和加強黨的全面領導的基礎和保證。只有全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，黨的全面領導才能形成社會共識；只有在全面從嚴治黨的過程中，不斷提高黨的全面執(zhí)政能力，才能為黨的全面領導提供強大的支持和有力的保障。
二是全面依法治國，建設社會主義法治國家。黨的十八屆四中全會提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是堅持和加強黨的全面領導的必然途徑。黨的十九大后成立中央全面依法治國領導小組，就是加強黨對法治中國建設的統(tǒng)一領導的重要實踐，是黨的全面領導的重要體現。
三是堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展高度的社會主義民主。人民代表大會制度是根本政治制度，必須長期堅持、不斷完善，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。協(xié)商民主是實現黨的全面領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。
正確認識黨的全面領導與國家治理的辯證關系
中國共產黨的全面領導構建了執(zhí)政黨與國家政權機關之間的新型關系
自從近代政黨產生并活躍于政治舞臺以來，政黨與國家的關系就引起了人們的廣泛關注，成為政治學研究的重大課題。世界政黨千差萬別，政黨與國家的關系也是五花八門。如果從政黨、國家二元對立的結構化視角出發(fā)，以西方傳統(tǒng)的僅僅代表社會部分利益的政黨觀念和西方社會科學中普遍流行的國家-社會關系研究范式來審視當代中國獨特的政黨與國家關系，就容易陷入“政黨”與“國家”相互排斥和截然分離的傳統(tǒng)思維框架中。中國共產黨不是西方傳統(tǒng)意義上的政黨，而是與中國文化傳統(tǒng)相契合，適應中國革命、建設和發(fā)展需要的治理型政黨，履行著廣泛的國家治理功能。
黨的十八大以來，“黨的全面領導”“黨是領導一切的”等觀點的提出就表明，中國共產黨對政黨-國家關系的認識有了新的突破。黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領導”確立為新時代中國特色社會主義的第一條基本方略。黨的十九屆四中全會明確提出“完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度”“健全黨的全面領導制度”等制度單元，便是以政治建設為統(tǒng)領推進黨的領導的組織表達；“建立不忘初心、牢記使命的制度”“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的根本制度”等制度單元，便是以思想建設為基礎推進黨的領導的價值表達。“黨的全面領導”“黨是領導一切的”不是回到黨政合一的老路，搞黨政不分、以黨代政，而是跳出了黨政合一、黨政分開二元對立邏輯，找尋到了構建執(zhí)政黨與國家政權機關之間新型關系的具體路徑。
正確處理黨的全面領導與國家治理辯證關系的基本原則
政黨-國家關系在當代中國國家治理體系中占據核心地位，在黨領導一切原則之下，新時代正確處理黨的全面領導與國家治理的辯證關系主要應遵循以下兩個基本原則。
一方面，堅持黨的全面領導，正確認識中國共產黨作為執(zhí)政黨的國家治理功能，推動黨的建設的治理轉向。無產階級政黨在它發(fā)動革命、奪取政權之后均應該馬上開啟國家治理的嶄新事業(yè)。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中扼要闡述了無產階級政黨進行國家治理的基本任務，他們說：“無產階級將利用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產階級的全部資本，把一切生產工具集中在國家即組織成為統(tǒng)治階級的無產階級手里，并且盡可能快地增加生產力的總量。”
中國共產黨自誕生之日起就秉持為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，在各個歷史時期均強調謀求民族獨立與國家富強、發(fā)揮國家治理的作用。在此歷史發(fā)展中形成的中國共產黨就不是西方傳統(tǒng)意義上的政黨，而是掌握國家權力、進行治國理政的政治主體。因此，要正確認識中國共產黨的國家治理性質，就必須擺脫西方傳統(tǒng)政黨觀念的束縛，探索適應中國文化傳統(tǒng)和現實國情的政黨理論與政黨領導國家治理模式。
另一方面，充分認識中國的國家治理特色，始終堅持國家治理中的政黨中心地位，加強中國共產黨的領導核心作用。當代中國的國家治理體系是在中國共產黨的領導下推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的反動統(tǒng)治，成立新中國之后根據馬克思主義國家學說和政黨理論逐步建立起來的，其最大特色就是中國共產黨的核心領導地位。新中國成立之后的國家治理始終在中國共產黨的領導下進行，黨的中心地位和核心作用一直得到堅持和加強。特別是中國特色社會主義進入新時代以來，我們在堅持和加強黨的全面領導的同時，進一步強調維護黨中央的權威，加強黨中央的集中統(tǒng)一領導。習近平總書記強調指出：“如果黨中央沒有權威，黨的理論和路線方針政策可以隨意不執(zhí)行，大家各自為政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，黨就會變成一盤散沙，就會成為自行其是的‘私人俱樂部’，黨的領導就會成為一句空話”。與此同時，我們黨始終堅持以人民為中心，走群眾路線，保持與人民群眾的血肉聯系。中國共產黨作為國家的領導力量，既能夠將群眾和社會組織整合進黨的領導制度體系之中，又能夠將民眾的利益需要輸入國家治理體系之中，從而促進黨的領導制度體系與現代國家治理體系之間的有機統(tǒng)一與協(xié)調互動。
著力推動黨的全面領導與國家治理制度體系建設
在堅持和加強黨的全面領導的過程中，正確處理黨的全面領導與國家治理之間的辯證關系，就必須走制度化、法治化之路，著力推動黨的全面領導與國家治理制度體系建設。
改革開放伊始，我們黨在總結歷史經驗教訓的基礎上提出了加強制度建設的重要任務。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會在決定把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的同時，明確提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威”。1980年8月18日中央政治局擴大會議深刻分析了黨和國家領導制度中存在的一些問題和弊端，闡述了政治體制改革的基本目標和方向。此后，我們在政治體制改革和國家制度建設方面進行了持續(xù)不斷的努力探索，并取得了顯著的成就，中國社會政治生活的制度化水平得到極大提升。黨的十八大以來，我們黨把制度建設擺在更加突出位置，開始提出并著力推動黨和國家制度體系建設。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學習時就強調指出：“我們要堅持以實踐基礎上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。
堅持黨的全面領導與國家治理體系的有機統(tǒng)一，推進制度體系建設，關鍵是要在如下兩個大的方面下功夫。
加強法律法規(guī)建設，推動黨內法規(guī)與國家憲法法律的有效銜接
改革開放以后，隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，中國共產黨的領導在國家憲法和其它各種法律規(guī)章中均得到進一步體現。2018年3月11日第十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”之后增加一句“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，在憲法的正式條文中強調“中國共產黨領導”，進一步凸顯了黨的領導的根本制度特征。在新時代加強黨的全面領導、完善黨的領導體制過程中，我們開始制定和修改有關法律法規(guī)，明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位，把堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業(yè)、高等學校、有關社會組織等的章程。例如，2019年3月，中國法學會第八次全國會員代表大會在修改《中國法學會章程》時專門增加一條，規(guī)定“中國法學會堅持黨的全面領導，堅定執(zhí)行黨的政治路線，嚴格遵守政治紀律和政治規(guī)矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”。
中國共產黨、黨的各級組織、黨的干部和所有黨員都必須遵守憲法和法律、在憲法和法律的范圍內行事。正如習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上所強調的那樣，“黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動”。對此，國家憲法法律和黨內規(guī)章都有明確具體規(guī)定。憲法第五條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國”，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。中國共產黨黨章規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，“嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”。2016年10月27日黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規(guī)定，“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，增強法治意識、弘揚法治精神，自覺按法定權限、規(guī)則、程序辦事，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，決不能違規(guī)干預司法”。
加強體制機制建設，通過黨和國家制度改革促進黨的領導與國家治理協(xié)同運作，形成強大合力
在黨和國家領導制度體系中，中國共產黨從中央到地方均建立了黨的各級委員會，發(fā)揮著黨的領導核心作用，形成了完整的組織體系和領導制度體系。中國共產黨對國家事務的領導也具體通過領導小組（委員會）、黨組等制度形式實現，由此形成了中國特色的黨政分工合作體制。
2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》，旨在構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，以及聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。2018年3月全國人大審議并通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，其中第七條明確規(guī)定“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關”，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會”。各級監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，既實現了紀委和監(jiān)委在職能和人員上的互補，從而形成了對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，也在堅持和加強黨的全面領導的同時，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力，實現了依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一。
