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準確把握農村基層黨組織在鄉(xiāng)村振興中的關鍵作用

摘 要:鄉(xiāng)村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務,也是各級黨組織未來一段時間的重要任務,鄉(xiāng)村基層黨建決定了鄉(xiāng)村振興的實踐進程和發(fā)展質量?;鶎狱h組織作為政治中心、組織中心、資源中心和治理中心,在鄉(xiāng)村振興中具有巨大的組織性優(yōu)勢和制度性優(yōu)勢,同時也面臨著一系列組織性挑戰(zhàn)和制度性挑戰(zhàn)。

關鍵詞:基層黨建 鄉(xiāng)村振興 基層治理

【中圖分類號】 D267.2 【文獻標識碼】A

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,十九屆五中全會進一步強調,優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村,全面推進鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興,作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務,是各級黨組織在未來一段時間內的重要任務,鄉(xiāng)村基層黨建工作如何圍繞這一重要任務,加強組織體系建設和治理結構建設,將直接決定鄉(xiāng)村振興的實踐進程和發(fā)展質量。

從組織體系、制度激勵與治理結構的組織行為學鏈條來分析,基層黨組織作為權力中心、組織中心、資源中心和治理中心,在鄉(xiāng)村振興中具有巨大的組織性優(yōu)勢和制度性優(yōu)勢,同時也面臨著一系列組織性挑戰(zhàn)和制度性挑戰(zhàn)。而所有這些優(yōu)勢與挑戰(zhàn)的疊加和互動,也會直接或間接地影響基層治理結構和干部行為取向,需要從鄉(xiāng)村振興和基層治理現代化的視角,加以系統(tǒng)分析。

鄉(xiāng)村治理的政治中心:如何實現國家政權與鄉(xiāng)村社會的互動銜接

當代中國的現代化進程,之所以取得了如此驚人的發(fā)展成就,與國家主導和強力推動的各項政權下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)緊密相關。村級基層黨組織,就是執(zhí)政黨和國家政權在鄉(xiāng)村社會的權力代表,是鄉(xiāng)村社會治理的政治中心,也是鄉(xiāng)村社會治理的資源統(tǒng)合中心。

自精準扶貧和鄉(xiāng)村振興推進以來,村級黨組織建設得到大力加強,20多萬村級第一書記駐村入戶,極大地提高了村級黨組織的戰(zhàn)斗力。村級組織的各種組織權力,如第一書記、村黨支部、村委會、駐村工作隊和村民代表大會等組織,其權力整合和權力運行,都是在村黨支部和第一書記的統(tǒng)領下,開展鄉(xiāng)村治理的各種工作。由此帶來基層黨組織權力與各種村民自治組織權力、村民自發(fā)自組織權力的互動協(xié)調問題,在鄉(xiāng)村振興大力推進,村級黨組織權力進一步不斷強化的新發(fā)展階段,這一權力統(tǒng)合協(xié)調問題會更加凸顯。如上級下派的第一書記與村原黨支部書記、村黨支部與村委會、村兩委班子與村民代表大會的協(xié)調問題等等,都對未來村級黨建工作中組織建設和制度建設提出挑戰(zhàn)。

在目前全國范圍內推行村級兩委班子“一肩挑”(村黨支部書記和村委會主任由一人擔任,部分市縣鄉(xiāng)村“一肩挑”比例高達80%以上)的大勢下,對村級組織的權力監(jiān)督問題會更加尖銳。在東南沿海的發(fā)達地區(qū),有的村級集體經濟資產和年收入,往往高達幾千萬、甚至更多。在有些村莊,村黨支部書記,不僅兼任村主任,甚至還兼任村集體經濟合作公司的董事長、村級合作社的理事長等多種職務,村級組織權力(黨政經社)集中于一人之手,如何對其權力運行加以有效監(jiān)督?如何發(fā)揮村民自治的民主監(jiān)督力量?如何堅決遏制“村官大貪”等腐敗現象的發(fā)生?在鄉(xiāng)村振興各種工程資金不斷下沉鄉(xiāng)村的大發(fā)展時期,更是對村級黨組織建設工作提出了嚴峻挑戰(zhàn),也需要從縣、鄉(xiāng)、村三級組織黨的建設和鄉(xiāng)村治理現代化的高度加以系統(tǒng)關注和改革。

鄉(xiāng)村治理的組織中心:如何實現國家組織與鄉(xiāng)村組織的有機整合

權力是以組織為運行載體和運作依托的,鄉(xiāng)村社會權力運行的多樣化,也必然決定了鄉(xiāng)村組織的多重疊加和互動交織。

從權力的來源和性質來劃分,鄉(xiāng)村社會中的組織或組織性機構就有:執(zhí)政黨的基層組織(第一書記和村黨支部)、代表國家的行政化組織(如駐村工作隊及其包掛村干部)、國家法定的村民自治組織(村委會及其村民代表大會、村務監(jiān)督委員會、村民議事會等)、常駐鄉(xiāng)村的社會組織(公益性的扶貧組織和幼教養(yǎng)老組織)、承接鄉(xiāng)村建設項目的企業(yè)組織、村民自發(fā)的群眾性自組織等等。不同的組織具有不同的組織邏輯,如基層黨組織的執(zhí)政黨組織邏輯,駐村工作隊的行政化科層邏輯,村民自治組織的民主自治邏輯,社會組織的公益服務邏輯,企業(yè)組織的盈利利潤邏輯等,這些不同的組織及其組織邏輯,常常會在重大工程項目及日常運作中產生矛盾和沖突。

從我們在全國各地鄉(xiāng)村的調研中可以看出,村級黨組織作為組織整合中心的作用發(fā)揮得越好的村莊,其村級組織就越堅強有力和治理有方;而越是組織渙散和治理無效的村莊,其基層黨組織的組織整合中心作用就越發(fā)揮得不好。如何把國家組織與鄉(xiāng)村組織有機整合起來,發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢和潛能,共同構建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理體系,是未來鄉(xiāng)村治理中制度建設的關鍵機制,也是未來基層黨建制度建設的重要內容。

鄉(xiāng)村治理的資源中心:如何實現國家資源和鄉(xiāng)村資源的有效對接

村級黨組織,作為鄉(xiāng)村社會的協(xié)調中心和組織整合中心,也自然是鄉(xiāng)村振興中各種資源的綜合調配中心。從鄉(xiāng)村社會的內部資源來說,村級承包地的分配和調整、各戶宅基地的劃撥和測定、村級經營性建設用地的使用和收益、村級單位的撤村并居等,特別是在資源變資產、資金變股金、村民變股民的“三變改革”中,村級黨組織都是規(guī)劃運作、資格認定和分配標準的直接決定者,也直接影響著鄉(xiāng)村社會的資源分配。

從國家資源的下撥和配置來說,貧困戶的收入測算和認定、低保戶的標準和確認、危房等級的認定和補償標準、土地征用和房屋拆遷中的測算和補償、國家鄉(xiāng)村建設項目的申請和執(zhí)行,村級黨組織都是國家項目的承接者和落地實施者,也直接或間接地影響著每家每戶的村民利益。所以,村級黨組織,作為國家資源和鄉(xiāng)村資源的綜合對接者,其組織效能和組織能力,直接影響著多種資源能否高效對接和有效利用。

據測算,未來五年的鄉(xiāng)村振興,將會需要多達7萬億的建設資金投入,涉及國家資金、金融資金、社會資本和鄉(xiāng)村資本等多種資本的協(xié)調配套和綜合利用,也涉及第一產業(yè)、第二產業(yè)和第三產業(yè)及三產融合等多種項目工程。如鄉(xiāng)村田園綜合體的建設,就涉及鄉(xiāng)村土地的征用流轉、村民房屋的拆遷補償、規(guī)劃用地的基礎設施建設,涉及國家項目支持資金的申請和承接,地方政府項目資金的配套和到位,涉及社會資本的融資和引入等等。而所有這些資源和資本在鄉(xiāng)村社會的落地和實施,除了縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)劃和協(xié)調之外,具體的一線落地實施者,都得依靠村級組織和村級干部。

因此,作為資源中心的村級黨組織,是鄉(xiāng)村振興整個過程協(xié)同高效的關鍵主體和運作者。村級黨組織建設如何?村級主要干部是否廉潔公正?村級權力是否受到人民群眾的有效監(jiān)督?這些問題都直接決定著作為資源中心的村級組織治理潛能的有效發(fā)揮,在各項鄉(xiāng)村建設大力推進的鄉(xiāng)村振興大潮下,對村級黨組織建設工作提出了更多挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村治理中心:如何實現國家治理與鄉(xiāng)村治理的互動協(xié)調

村級黨組織,作為鄉(xiāng)村社會的政治中心、組織中心和資源中心,在合法權力授予下,也是鄉(xiāng)村社會的治理中心。由于其身處國家政權與鄉(xiāng)村社會的互動界面和上下承接處,自然也是國家治理與鄉(xiāng)村治理的融合中心和共治中心。從國家治理的視角來看,村級黨組織作為執(zhí)政黨在鄉(xiāng)村社會的最基層組織,對于從黨中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的各項決議和政策,必須無條件地服從和執(zhí)行,其身份和職責是嚴格執(zhí)行黨治國理政的各項政策和規(guī)定,其合法性和領導形象代表著黨和國家在基層社會的治理。

從鄉(xiāng)村社會的治理來看,村級黨組織及其領導下的村委會,有著傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會村民自治的因素和痕跡,也有著憲法賦予的基層群眾自治制度的合法性,其應該代表鄉(xiāng)村社會內部內在的自主自治力量、代表鄉(xiāng)村社會民眾的切身利益和訴求。近年來國家加大精準扶貧和鄉(xiāng)村振興,黨政權力下沉鄉(xiāng)村社會的力度進一步加強,村級黨組織被賦予更多的權力和責任,也進一步加劇了村民自治組織的行政化傾向(如村級干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理考核并配發(fā)工資)。加之進入鄉(xiāng)村社會的各種工程項目繁多,村級干部日益忙于承接和應付來自上級黨政的各種任務和考核,村級組織(包括村黨支部和村委會)代表鄉(xiāng)村利益和鄉(xiāng)村自治的力度可能會逐步減弱,村民自主參與鄉(xiāng)村治理的積極性也可能進一步衰減。但無論如何,作為國家治理與鄉(xiāng)村治理的互動界面和結合部門,村級黨組織及其領導下的各種自治組織,如何保障國家治理與鄉(xiāng)村治理的互動協(xié)調,在壯大鄉(xiāng)村民主自治的基礎上,有效協(xié)同國家治理與鄉(xiāng)村治理,構建共建共治的鄉(xiāng)村治理現代化體系,將是未來很長一段時間基層黨建的核心制度建設內容,也是基層黨建在鄉(xiāng)村振興中面臨的最大制度性挑戰(zhàn)。

農村基層黨建,是黨的建設新的偉大工程的基層體現,是一項復雜而細致的長期工程,需要融入鄉(xiāng)村振興的偉大實踐進程,在圍繞鄉(xiāng)村振興中開展黨建,在發(fā)現問題解決問題中開展黨建,在服務于全面建設社會主義現代化國家中開展黨建。而不是目前有些地方搞的“形式化黨建”“空耗性黨建”,甚至脫離工作實際、脫離發(fā)展中問題、脫離人民群眾的“三脫離黨建”。只有緊密聯系鄉(xiāng)村振興實際,緊密關注群眾需求,注重制度體系建設,構建鄉(xiāng)村振興中共建共治的組織體系和治理結構,才能在推進基層治理現代化的進程中,做實做好基層黨建。

【本文作者為中國社會科學院大學政府管理學院副院長、教授,中國社會科學院政治學研究所首席研究員】

責編:蔡圣楠

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責任編輯:賀勝蘭