摘 要:脫貧攻堅取得全面勝利之后，減貧形式會發(fā)生根本變化，其中流動人口的貧困問題值得重視。流動人口貧困主要表現(xiàn)為相對貧困，呈現(xiàn)“缺口貧困”“結(jié)構(gòu)貧困”和“流動貧困”等特征。對此，應(yīng)盡快將流動人口納入城鎮(zhèn)失業(yè)救助對象，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體救助體系；提升流動人口人力資本，提高就業(yè)韌性；探索解決流動人口相對貧困的長效機(jī)制，增進(jìn)民生福祉。

關(guān)鍵詞:流動人口 相對貧困 缺口貧困 流動貧困

【中圖分類號】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

今年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上指出，脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，標(biāo)志著我們黨在團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活、實現(xiàn)共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。在完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)之后，相對貧困、個體貧困將成為新時期治理貧困的重點。流動人口為中國城市化以及城市建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)，認(rèn)清并解決部分流動人口的相對貧困問題是讓改革發(fā)展成果惠及更多人民群眾、帶領(lǐng)全體人民過上美好生活的重要舉措。

流動人口相對貧困的特征

一是呈現(xiàn)出“缺口貧困”，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺口大。首先，流動人口失業(yè)風(fēng)險高，自愿失業(yè)少，被動失業(yè)多，摩擦性失業(yè)更為突出。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國處于失業(yè)狀態(tài)的流動人口高達(dá)5%?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)失業(yè)人口統(tǒng)計指標(biāo)有城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率兩個。因流動人口在農(nóng)村仍然有承包地、宅基地等，無論是登記還是調(diào)查，在實際操作中，都很難被認(rèn)定為城鎮(zhèn)失業(yè)人口，致使流動人口長期被排斥在失業(yè)救濟(jì)范疇之外。其次，流動人口社會保險購買率較低，社保覆蓋缺口較大。一旦流動人口遇到風(fēng)險沖擊，社會保障兜底功能就會失靈，流動人口返貧風(fēng)險相對城市居民也就更高。最后，鄉(xiāng)—城流動人口依然受到戶籍制度掣肘，既無法充分享有農(nóng)村戶籍地的保障供給，又無法充分享有流入地城市的保障供給，易陷入制度缺失以及公共服務(wù)供給不足導(dǎo)致的“缺口貧困”。

二是呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)貧困”，主要表現(xiàn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，抗逆力不高。由于流動人口文化素質(zhì)普遍較低，就業(yè)競爭力偏弱，導(dǎo)致可供其選擇的就業(yè)崗位類型受限、就業(yè)質(zhì)量偏低，加之流動人口用工單位大都處于價值鏈低端、產(chǎn)業(yè)鏈“微笑曲線”中間，缺乏核心競爭力，經(jīng)營業(yè)績波動大、風(fēng)險高，流動人口極易陷入“結(jié)構(gòu)性貧困”。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自2018年開始，第三產(chǎn)業(yè)成為流動人口（以農(nóng)民工為主體）就業(yè)比例最高的行業(yè)；2019年從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重甚至達(dá)到了51%，且主要集中在批發(fā)零售、餐飲、交通、居民服務(wù)等行業(yè)，集中度過高，潛在風(fēng)險大。比如，2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，以餐飲、零售等為代表的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)農(nóng)民工成為受影響最大的脆弱性群體。有學(xué)者估算，疫情期間延期復(fù)工和疫情后的長期停工導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)下降205萬至351.1萬，2020年農(nóng)民工人均工資收入名義增長速度可能下降1.45至2.46個百分點。

三是呈現(xiàn)出“流動貧困”，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)戶籍人口生活水平差距大。流動人口在流出地已達(dá)到現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，不屬于貧困人口認(rèn)定范疇；但在流入地所在城市，其家庭境況往往又會低于城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)，因“流動”而陷入“貧困”。鄉(xiāng)—城流動家庭通過流動實現(xiàn)異地就業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)狀況得到持續(xù)改善，但實際生產(chǎn)生活與城鎮(zhèn)人口存在較大差距。流動人口雖然在流出地農(nóng)村有樓房但在流入地經(jīng)常租住棚戶區(qū)、工地周邊的舊房甚至危房；流動人口子女義務(wù)教育就讀學(xué)校雖然比流出地好但在流入地屬于中下水平，流動人口、流動家庭在流入地呈現(xiàn)出相對貧困狀態(tài)。一方面，流動人口收入水平與流入地城鎮(zhèn)居民相比仍有較大差距。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年農(nóng)民工人均月收入為3962元，低于同期城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資水平（非私營就業(yè)人員為7542元，私營就業(yè)人員為4467元）。另一方面，流動人口消費水平與城鎮(zhèn)居民有較大差距。相關(guān)研究表明，2017年流動人口平均消費彈性為0.72，明顯低于同期城鎮(zhèn)本地居民平均消費彈性（0.8左右）。除經(jīng)濟(jì)維度外，城鄉(xiāng)戶籍人口生活水平差距還表現(xiàn)在住房、教育、醫(yī)療、社會融入等多個維度。

解決流動人口相對貧困的現(xiàn)實意義

首先，解決流動人口的相對貧困問題是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。我國作為一個擁有14億多人的世界第一人口大國，與西方發(fā)達(dá)國家相比，新中國成立之初農(nóng)業(yè)大國的基本國情和“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”的真實寫照，決定了農(nóng)村人口必然在相當(dāng)長一段時期內(nèi)不斷向城市轉(zhuǎn)移流動，人口鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)移流動具有內(nèi)生性。流動人口是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要生力軍，以農(nóng)民工為代表的億萬流動人口，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了突出性、歷史性貢獻(xiàn)，因此，關(guān)注并解決其相對貧困問題是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容。

其次，解決流動人口相對貧困問題是防范貧困再生的前瞻關(guān)照。貧困治理之所以是人類長期面臨的重大挑戰(zhàn)，其中一大重要原因就是貧困再生問題。貧困問題像硬幣正反兩面，正面是貧困黏性問題，持續(xù)貧困問題嚴(yán)重，陷于貧困境遇；反面則是更加棘手的貧困再生問題，脆弱性貧困突出。防范化解返貧風(fēng)險需要減貧政策前瞻關(guān)照。盡管流動人口家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平高于現(xiàn)行農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，但由于流動人口受工資收入波動不穩(wěn)定、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沖擊、流入社區(qū)治理參與不足等因素影響，與城市居民相比，其家庭經(jīng)濟(jì)脆弱性更大且整體抗逆力更低。因此，流動人口成為貧困邊緣人口、貧困脆弱性人口風(fēng)險更大，全面解決流動人口的相對貧困問題，是阻斷貧困再生的重要內(nèi)容。

再次，解決流動人口的相對貧困問題是構(gòu)建減貧長效機(jī)制的內(nèi)在要求。在消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困之后，增強(qiáng)貧困人口脫貧的穩(wěn)定性，亟需構(gòu)建完善的減貧長效機(jī)制。一方面，流動人口中不乏剛剛脫貧“摘帽”的建檔立卡貧困戶，這部分流動人口仍需“扶上馬，送一程”，鞏固脫貧成果，提升脫貧質(zhì)量，最終實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧；另一方面，流動人口中部分群體雖跨過現(xiàn)行貧困線但仍然相對困難，這部分人既是邊緣貧困或臨界貧困人口，也是扶貧政策“懸崖效應(yīng)”感受最直接、最強(qiáng)烈的群體，更是最容易返貧的群體之一。解決流動人口的相對貧困問題既有利于鞏固已有脫貧攻堅成果，更有利于加快推動減貧長效機(jī)制的健全和完善。

最后，解決流動人口的相對貧困問題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了顯著變化，先后歷經(jīng)了城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合等四個不同階段，特別是黨的十八大以來，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展逐步成為新時代城鄉(xiāng)發(fā)展的新方式。流動人口既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展的有生力量，也是加快我國城市化進(jìn)程的重要驅(qū)動力。解決流動人口的相對貧困問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)—城流動人口的市民化，能夠有效防范出現(xiàn)城市“貧民窟”的風(fēng)險，及時化解和管控城鄉(xiāng)社會矛盾的風(fēng)險點，有利于加快提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。

解決流動人口相對貧困問題的對策

第一，盡快將流動人口納入城鎮(zhèn)失業(yè)救助對象，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體救助體系。流動人口“缺口貧困”的根源是制度缺失與斷裂，因此要重視流動人口失業(yè)問題，建立城鄉(xiāng)一體救助體系。一是要正視和重視流動人口的失業(yè)問題，可將流動人口的合理布局問題與就業(yè)促進(jìn)支持政策相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮。流入地和流出地可通過有組織、有計劃的就業(yè)機(jī)會創(chuàng)設(shè)、崗位需求信息精準(zhǔn)投放等方式進(jìn)行合作，實現(xiàn)供需有效匹配，引導(dǎo)流動人口有序流動。二是推進(jìn)就業(yè)制度的改革，促進(jìn)非正式就業(yè)的契約化，加強(qiáng)對繳納社保等勞動權(quán)益問題的監(jiān)督，提高流動人口社保參保率和收入水平。三是繼續(xù)創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體救助體系，改革傳統(tǒng)以戶籍所在地政府扶持為主的幫扶方式，建立以“常住地”為基礎(chǔ)的幫扶方式，推動社會保障、福利政策與扶貧政策法規(guī)、制度功能等方面跨區(qū)域銜接，逐步將流動人口納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一范圍的社會保障制度，以保障其能享受到無社會差別、無城鄉(xiāng)差別、無地域差異、無歧視偏見的社會服務(wù)，推動流動人口市民化進(jìn)程。

第二，提升流動人口人力資本，提高再就業(yè)韌性。提高就業(yè)韌性是脫貧減貧的“穩(wěn)定器”，人力資本培育是解決“結(jié)構(gòu)貧困”的根本。首先，提升受教育水平，重點應(yīng)放在對農(nóng)村地區(qū)教育資源和教育理念的格外關(guān)照、縮小城鄉(xiāng)教育資源和教育理念的落差上；同時將農(nóng)村流動人口中的適齡青少年作為重點予以教育保障，切斷貧困的代際傳遞。其次，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，需進(jìn)一步針對農(nóng)村流動人口豐富培訓(xùn)內(nèi)容，將職業(yè)技能培訓(xùn)與非職業(yè)技能綜合素質(zhì)培訓(xùn)相結(jié)合，使其能夠應(yīng)對新技術(shù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，提升轉(zhuǎn)移就業(yè)和城市融入的能力。如果能沿著產(chǎn)業(yè)鏈，以轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)形式，開展人力資本投資策略，既能實現(xiàn)從低端勞動力到高端勞動力不同環(huán)節(jié)的有效配置，也是進(jìn)一步挖掘流動人口內(nèi)部潛力的合理選擇。最后，新冠肺炎疫情的沖擊下，各地政府出臺相關(guān)政策將經(jīng)濟(jì)困難貧困人口納入失業(yè)救助體系，重視對流動人口的技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對流動人口的健康服務(wù)，有助于流動人口在尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會的同時提高家庭自我發(fā)展能力。

第三，探索建立解決流動人口相對貧困的長效機(jī)制，增進(jìn)民生福祉。在消除絕對貧困之后，我國反貧困工作的重心將轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)更高、人群范圍更廣的“相對貧困”，需要通過構(gòu)建解決相對貧困的長效機(jī)制予以保障。首先，要構(gòu)建“政府推動、社會主動、市場帶動”的貧困協(xié)同綜合治理機(jī)制。要在政府主導(dǎo)推動下，積極發(fā)揮社會主動性，借助市場力量來帶動，加快推進(jìn)城市流動人口家庭社會公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)政府力量和社會力量的有機(jī)結(jié)合。其次，發(fā)揮公共服務(wù)均等化的堡壘作用。在安全住房、義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、社會兜底保障等方面創(chuàng)造服務(wù)均等化條件，增強(qiáng)城市流動人口自我發(fā)展能力。最后，加快完善流動人口市民化的體制機(jī)制。一方面，在城市進(jìn)一步深化戶籍制度與財政稅收體制機(jī)制改革，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的流動人口加快在城鎮(zhèn)落戶，提高各級政府基本公共服務(wù)供給能力；另一方面，在農(nóng)村加快推進(jìn)土地制度改革，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，建立土地流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)，探索農(nóng)村土地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制，切實保障流動人口財產(chǎn)權(quán)利。通過城市與農(nóng)村改革的雙管齊下，讓更多的流動人口享受市民化待遇，緩解相對貧困，穩(wěn)步提升流動人口在城市中的獲得感、幸福感和安全感。

【本文作者為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、教授；本文系國家社科基金重點項目“我國農(nóng)村相對貧困治理長效機(jī)制研究”（項目編號：20AZD079）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]程杰、尹熙：《內(nèi)需的源泉：新時期流動人口的消費潛力有多大？》，張車偉主編：《中國人口與勞動問題報告No.20》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。

[2]葉興慶、程郁：《新冠肺炎疫情對2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的影響評估與應(yīng)對建議》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2020年第3期。

責(zé)編：韓 拓 / 賀勝蘭

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