【摘要】黨的十八大以來，黨和國家全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略舉措，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，明確了全面依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，運(yùn)用法律手段領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強(qiáng)。社會(huì)主義法治事業(yè)在黨的十八大以來取得了前所未有的巨大成就，法治建設(shè)領(lǐng)域中一些所謂“管不住”的問題變得“治得好”。

【關(guān)鍵詞】全面依法治國 黨的領(lǐng)導(dǎo) 憲法 法治政府

【中圖分類號】D24 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，黨和國家堅(jiān)持全面依法治國，采取了一系列重要舉措，推進(jìn)了一系列重要工作，推動(dòng)黨和國家法治事業(yè)取得歷史性進(jìn)步。全面依法治國戰(zhàn)略舉措在實(shí)現(xiàn)憲法的全面實(shí)施，抓住黨員干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，完善社會(huì)主義法律體系，優(yōu)化法治政府建設(shè)，提升法治建設(shè)的品質(zhì)方面，發(fā)揮了重要作用。作為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，深入推進(jìn)全面依法治國極大地提高了解決國家治理中重大問題的能力與水平。

全面依法治國“管住了”憲法的全面實(shí)施

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是維系國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的根基。“憲法必須緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)”，2018年的憲法修改是我國政治生活中的一件大事，我們黨從國家根本法角度為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)設(shè)定新的發(fā)展方向，充分彰顯了新時(shí)代的時(shí)代特征。習(xí)近平總書記指出：“我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)緊密相連。”在黨的十八大之前，我國憲法雖然是一部好憲法，但在實(shí)施方面也存在亟需完善的地方。2012年12月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。”我國憲法的發(fā)展歷史說明，只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展；如果憲法被漠視或者被踐踏，那么黨和國家的工作就不能順利開展。

為此，黨的十八大以來，黨和國家通過各種方式推進(jìn)憲法實(shí)施。首先，推進(jìn)合憲性審查工作，對違反憲法法律的規(guī)范性文件必須堅(jiān)決予以糾正或者撤銷。加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作，堅(jiān)決糾正違背上位法規(guī)定、立法“放水”問題，切實(shí)維護(hù)國家法治統(tǒng)一。其次，憲法宣誓制度落到實(shí)處，對于公職人員在就職時(shí)要進(jìn)行憲法宣誓，這是加強(qiáng)公民憲法信仰的重要舉措，也是將憲法落到實(shí)處的重要方式。最后，人大的監(jiān)督功能明顯增強(qiáng)，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，黨的十八大之前，少數(shù)地方人大對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不夠。黨的十八大以來，人大加強(qiáng)對法律實(shí)施情況和“一府一委兩院”工作的監(jiān)督，尤其是認(rèn)真履行人大預(yù)算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)管理監(jiān)督職責(zé)，管住國家的“錢袋子”。

“徒法不足以自行。”憲法實(shí)施問題是黨的十八大之前一直存在的重要問題，為深入推進(jìn)全面依法治國而采取的一系列重要措施，使得原來難以落到實(shí)處的憲法在新時(shí)代得以順利貫徹與實(shí)施。

全面依法治國“管住了”黨政干部等“關(guān)鍵少數(shù)”

黨的十八大以來，黨中央深刻總結(jié)過去在黨的建設(shè)過程中存在的問題以及面臨的風(fēng)險(xiǎn)，面對少數(shù)黨員干部意志力不強(qiáng)、違規(guī)違紀(jì)、貪污腐敗、脫離群眾等長期存在的問題，2015年6月，習(xí)近平總書記指出，“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”。反腐倡廉工作順利進(jìn)行是我們黨有力量的重要體現(xiàn)，黨的十八大之前黨員干部的貪污腐敗問題成為黨建的“絆腳石”，嚴(yán)重影響黨員干部在人民群眾心目中的形象。為了從根本上使得少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部“不敢腐”“不能腐”，黨中央建設(shè)嚴(yán)于國法的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)監(jiān)察體制改革，通過法律手段“打虎拍蠅”，表明我們黨對于黨員干部貪污腐敗行為“零容忍”的態(tài)度。反腐倡廉工作要做到標(biāo)本兼治，既要對黨內(nèi)的腐敗分子予以懲治，同時(shí)也要建構(gòu)起阻攔、預(yù)防腐敗的制度堤壩。

黨的十八大以來，貪腐問題已經(jīng)由原先所謂的“管不住”漸漸的“管得住”。反腐倡廉工作取得的成就有目共睹，腐敗風(fēng)氣得到了有效的遏制，公正嚴(yán)明的主旋律在社會(huì)弘揚(yáng)，反腐工作的法治化進(jìn)程不斷加快，“不想腐”“不敢腐”的法治堤壩初步建成。管黨治黨需要制度建設(shè)，黨的制度建設(shè)的過程從實(shí)質(zhì)上來說就是一個(gè)黨內(nèi)制度建設(shè)的過程。習(xí)近平總書記指出，“反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)系統(tǒng)性強(qiáng)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、突出重點(diǎn)，充分體現(xiàn)科學(xué)性、針對性、可操作性”。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨規(guī)黨紀(jì)體系的建設(shè)，而依規(guī)治黨，首先是要把紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來、執(zhí)行起來。為此，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，這些黨內(nèi)法規(guī)是對長期黨內(nèi)政治實(shí)踐的正確總結(jié)，是我們黨治黨管黨的最新成果。在做到了有黨規(guī)可依的同時(shí)，黨中央也高度重視貫徹執(zhí)行好這些黨規(guī)黨紀(jì)。2015年6月，習(xí)近平總書記指出，“現(xiàn)在，我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行”。因此，黨的十八大以來，黨中央一方面不斷完善黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)體系，另一方面高度重視黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)體系的完善與嚴(yán)格實(shí)施使得原來所謂“管不住”的黨內(nèi)建設(shè)問題得到了有效改善，并且沿著建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)砥礪前進(jìn)。

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國戰(zhàn)略舉措指引下黨和國家反腐倡廉工作的重要抓手。2018年12月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，黨的十九大提出構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，把組建國家監(jiān)察委員會(huì)列在深化黨中央機(jī)構(gòu)改革方案第一條，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。由此構(gòu)建的國家監(jiān)察體系有利于加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，有利于堅(jiān)持標(biāo)本兼治、鞏固擴(kuò)大反腐敗斗爭成果。國家監(jiān)察體系的建立成為我國新時(shí)代反腐倡廉工作中最為濃墨重彩的一筆。國家監(jiān)察委員會(huì)的建立與一系列監(jiān)察法規(guī)的出臺(tái)，極大地推進(jìn)了公權(quán)力運(yùn)行的法治化，消除了權(quán)力運(yùn)作的真空空間，督促黨員干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”正確行使職權(quán)，對于黨員干部的貪污腐敗行為敢于亮劍、敢于斗爭，使得我國反腐倡廉工作達(dá)到了歷史的新高度。

全面依法治國“管住了”重大和前沿領(lǐng)域的立法

中國特色社會(huì)主義法律體系是全面依法治國的根基與保障。要實(shí)現(xiàn)全面依法治國，首先要做到立法先行，實(shí)現(xiàn)有法可依，發(fā)揮立法在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中的引導(dǎo)作用。2011年3月，雖然第十一屆全國人大第四次會(huì)議向全世界宣布中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是當(dāng)時(shí)依然存在一些疑難問題沒有解決。首先，立法的主導(dǎo)權(quán)問題并沒有界定清晰，依照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均具有立法權(quán)，但是法律實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)侵犯立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的情形屢見不鮮。其次，為使得上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間相互協(xié)調(diào)必須要深化改革，但是改革與立法之間的關(guān)系在黨的十八大之前的法律實(shí)踐中并沒有得到清晰的界定，在改革事業(yè)中“以權(quán)代法”“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象沒有得到根本改善。最后，我國的社會(huì)主義法律體系中有的重點(diǎn)領(lǐng)域的立法仍不完備，這是需要迫切實(shí)現(xiàn)有法可依的領(lǐng)域。

為此，黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的機(jī)制得以重點(diǎn)確立下來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，立法工作也不例外，黨的意見以及看法深入融合到立法的進(jìn)程當(dāng)中來，黨的意志在立法程序的保障下轉(zhuǎn)化為國家法律體系的有機(jī)組成部分。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施社會(huì)主義法治之間并行不悖，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)使得我們黨在社會(huì)主義立法的過程中發(fā)言權(quán)提高，對立法的控制力增強(qiáng)，更加能夠“管得住”社會(huì)主義立法。而且，針對黨的十八大之前改革與立法之間的混亂關(guān)系，為了能夠“管得住”改革，我們黨正確界定立法與改革之間的關(guān)系，堅(jiān)持“立法先行”。“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。”關(guān)乎國計(jì)民生的改革要做到于法有據(jù)。黨的十八大以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)改革、金融體制改革、司法體制改革等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革均做到了于法有據(jù)，相關(guān)的改革試點(diǎn)都在法律的框架內(nèi)完成。

黨的十八大以來，在全面依法治國的指引下，我國重要關(guān)鍵領(lǐng)域的立法取得了重大突破。一方面，國家安全立法取得了重大成就。作為維護(hù)國家安全基礎(chǔ)的《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國刑法修正案（九）》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國國家情報(bào)法》《中華人民共和國刑法修正案（十）》《中華人民共和國刑法修正案（十一）》的公布標(biāo)志著保障國家安全的法律制度體系基本完成。另一方面，黨的十八大以來，黨和國家支持《中華人民共和國民法典》的制定，順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求和人民群眾期待，把編纂民法典擺上重要日程。黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中對編纂民法典作出部署。十三屆全國人大三次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國民法典》，《中華人民共和國民法典》堅(jiān)持以人民為中心，從社會(huì)主義法治實(shí)踐出發(fā)對接人民的法治需求，把人民群眾的所思、所盼、所急，實(shí)實(shí)在在地寫進(jìn)了法律條文中，更好地為百姓幸福生活保駕護(hù)航。

全面依法治國“管住了”法治政府的建設(shè)進(jìn)程

推進(jìn)法治政府的建設(shè)是全面依法治國的重要內(nèi)容，在推進(jìn)依法行政的過程中，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法是推進(jìn)依法行政的重要抓手。黨的十八大之前，在行政執(zhí)法實(shí)踐中存在著一定問題，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、亂執(zhí)法以及不作為現(xiàn)象頻發(fā)，行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在重復(fù)執(zhí)法、相互推諉、執(zhí)法力量分配不均等問題。這些都是行政領(lǐng)域當(dāng)中所謂“管不住”的問題。

法律的生命在于實(shí)施，法治信仰的來源也在于實(shí)施。黨的十八大以來，黨和國家以全面依法治國、建設(shè)法治政府為契機(jī)，推進(jìn)行政體制改革。各級政府全面履行各自職責(zé)，并將“放管服”改革深入進(jìn)行到底，將其作為政府職能中審批職能“做減法”的重要突破口。如政府部門列舉的“負(fù)面清單”，就是對行政權(quán)的有效瘦身，可謂是用“猛藥”對既存問題進(jìn)行治療，唯有如此才能既做到徹底地“放”，又實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)有效地“管”，為市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及社會(huì)建設(shè)提供高質(zhì)量的“服務(wù)”。

黨的十八大以來，我國行政立法的進(jìn)程明顯加快，在簡政放權(quán)、推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域立法成果突出，例如，通過了《鐵路安全管理?xiàng)l例》《存款保險(xiǎn)條例》《居住證暫行條例》《全國社會(huì)保障基金條例》等重要行政立法。行政機(jī)關(guān)是否能夠依照法律規(guī)定、是否按照法定程序行使行政職權(quán)，是一個(gè)政府是否可以作為法治政府的重要標(biāo)尺。

在深入推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略舉措的過程中，我國的政府建設(shè)朝著法治化、規(guī)范化、信息化的方向發(fā)展，并且已經(jīng)取得了良好的成效。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的現(xiàn)象，我國逐步建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體系，組建了一支具備高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。此外，督察考核制度是法治政府建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”與“指揮棒”，行政督察逐步覆蓋到行政工作的方方面面，包括政府的財(cái)政、人員構(gòu)成以及人員的思想作風(fēng)等，使得法治政府建設(shè)的成果不斷體現(xiàn)，使廣大人民群眾對政府的信任度不斷提升。

全面依法治國“管住了”法治建設(shè)的松散狀態(tài)

在黨的十八大之前，中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)并沒有形成嚴(yán)格的體系，法治事業(yè)的改革還是不全面的，往往是強(qiáng)調(diào)某一個(gè)領(lǐng)域的法治事業(yè)卻忽略了另外一個(gè)領(lǐng)域的法治建設(shè)。法治建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、缺乏有效的系統(tǒng)安排，因而法治事業(yè)的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性往往“管不住”。

黨的十八大以來，黨和國家在法治建設(shè)的過程中，把全面依法治國放到了國家戰(zhàn)略的高度，在法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的思想指引下，更好地統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，使得我國的改革事業(yè)既能井然有序，同時(shí)又能生機(jī)勃勃。因此，將法治建設(shè)的事業(yè)打造成一個(gè)相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的體系是全面依法治國的應(yīng)有之意。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的要求，為我國法治建設(shè)指明了方向。馬克思主義事物普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)告訴我們，要通過系統(tǒng)優(yōu)化的方法來分析問題、解決問題。社會(huì)主義法治事業(yè)建設(shè)是“統(tǒng)籌一盤棋”，在黨和國家的歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)之上，建立中國特色社會(huì)主義法治體系，并以此作為推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。2020年11月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。這句話深刻揭示了社會(huì)主義法治體系建立的必要性與可行性。

一般來說，社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系五大體系。這五大體系相輔相成、相得益彰，構(gòu)成堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系的目標(biāo)。黨的十八大之前在立法層面、執(zhí)法層面、司法層面以及守法層面仍然存在一些問題。例如，在立法層面，法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性還不夠強(qiáng)；在執(zhí)法層面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；在司法層面，存在群眾參與不足、訴訟機(jī)制不成熟、訴訟效率低下、存在冤假錯(cuò)案等問題；在守法層面，存在有的社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強(qiáng)，少數(shù)國家公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)的問題。這些都是我國法治進(jìn)程中的“絆腳石”，是黨的十八大之前所謂“管不住”的問題，這也是新時(shí)代法治建設(shè)必須要著重解決的問題。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，中國特色社會(huì)主義法治體系日益完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)；國家監(jiān)察體制改革、行政體制改革、司法體制改革、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實(shí)施，全面依法治國取得了舉世矚目的新進(jìn)展、新成就，譜寫下法治中國建設(shè)的嶄新篇章。實(shí)踐證明，法治是國家治理體系中的重要一環(huán)，習(xí)近平總書記就指出，“通過憲法法律確認(rèn)和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性”。

全面依法治國是夯實(shí)“中國之治”的思想指引和制度根基。黨的十八大以來，在全面依法治國的指引下，中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，黨的依法執(zhí)政水平明顯提高，人民當(dāng)家作主的廣度、深度持續(xù)增強(qiáng)，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)水平明顯提高，法治對改革的引領(lǐng)作用持續(xù)加強(qiáng)，法治體系的統(tǒng)一性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性大幅提升。黨的十八大之前所謂“管不住”的法治建設(shè)中的頑癥痼疾，在新時(shí)代法治建設(shè)的過程中變得“管得住”，這表明新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)取得了長足的進(jìn)步。相比起黨的十八大之前，我國的國家治理能力與治理水平在法治的軌道上取得了顯著進(jìn)步，中國特色社會(huì)主義法治事業(yè)朝著更加穩(wěn)健、更加公平公正的方向砥礪前行。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/謝帥 美編/李祥峰

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