【摘要】從公共管理的角度看，“內(nèi)卷化”是指國家政權(quán)擴張以及現(xiàn)代化過程中基層機構(gòu)增設(shè)和運行效益下降的現(xiàn)象。由于條塊分割、權(quán)責失衡、管理中心下移等因素影響，當前社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“假象繁榮”“空殼懸浮”等內(nèi)卷化的困境和危機。為了突破社區(qū)治理內(nèi)卷化，必須放權(quán)賦能、重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)，必須減負提質(zhì)、重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍，必須增效聯(lián)動、重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。
【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理 內(nèi)卷化 特征 突破 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
“內(nèi)卷化”作為一種現(xiàn)象，引起了網(wǎng)友的廣泛討論，一些人認為，人人皆可卷，萬物皆可卷，內(nèi)卷是一種無聲的悲哀，內(nèi)卷化是一種非理性的內(nèi)部競爭、內(nèi)部消耗或停滯不前。網(wǎng)絡(luò)輿論是民意的“晴雨表”和社會的“黏合劑”，人們狂熱地討論“內(nèi)卷化”“打工人”等社會現(xiàn)象的同時，其目的是試圖通過自我矮化來贏得群體心理優(yōu)勢，試圖通過自我嘲諷來緩解焦慮。內(nèi)卷化告訴我們，精細、復(fù)雜、講究不等于高級，更不等于先進，只有不斷突破、創(chuàng)新和創(chuàng)造，才能學習和掌握真正新的東西。反觀當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理，由于條塊分割、權(quán)責失衡、管理重心下移等因素影響，社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“行政有效、治理無效”等內(nèi)卷化現(xiàn)象。為此，我們迫切需要研判當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點。
社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點
內(nèi)卷化的核心是沒有發(fā)展的增長，或者要付出精細化和過密化的努力才能獲得少許的增長。學者杜贊奇認為近代化過程中國家政權(quán)的擴張應(yīng)當建立在提高舊有或新增機構(gòu)效益的基礎(chǔ)之上，否則僅靠復(fù)制或擴大舊有的國家與社會的關(guān)系來擴大其行政職能，就會陷入內(nèi)卷化陷阱。杜贊奇指出，在政權(quán)內(nèi)卷化的過程中，政權(quán)的正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)同步增長，贏利性經(jīng)紀人和保護性經(jīng)紀人同步在場，但國家政權(quán)無法控制這些非正式機構(gòu)，并且保護性經(jīng)紀人逐步向贏利性經(jīng)紀人退化。國家政權(quán)內(nèi)卷化在財政方面的最充分表現(xiàn)，就是國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構(gòu)收入的增加，而國家對這些機構(gòu)缺乏控制力。在20世紀前半期的中國，人均國民收入并未增長的情況下盲目擴大政府機構(gòu)所帶來的財政壓力十分明顯，這種壓力使國家政權(quán)向基層的延伸并導(dǎo)致國家政權(quán)內(nèi)卷化。
杜贊奇的國家政權(quán)向基層延伸并導(dǎo)致內(nèi)卷化的理論，關(guān)于農(nóng)村財政榨取和雙重經(jīng)紀人角色變遷的理論，關(guān)于權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)與地方自治的理論，對于當前社會治理中基層政府行為分析具有一定的啟示意義。我們在看到社區(qū)微治理在當前疫情防控、人口普查、低保認定、網(wǎng)格化管理中日益發(fā)揮重要作用的同時，也應(yīng)看到由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過細，任務(wù)攤派和目標要求過多過急，社區(qū)治理中也令人驚訝地出現(xiàn)了與學者論述相似的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
改而不變：社區(qū)治理中組織功能行政化，干部陷于忙于應(yīng)付上級任務(wù)的內(nèi)卷化境地。單位制解體與集體化的式微疊加對我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)，為了維護對城鄉(xiāng)基層社會的影響，國家必然在基層建立黨組織體系和行政體系，而這一體系在城鄉(xiāng)最末梢的地方是通過居委會或村委會自治的形式來實現(xiàn)的。由此居委會或村委會具有“雙重代理人”的角色，一方面代表上級政權(quán)的意志，另一方面代表社區(qū)群眾的利益。但由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過急，居委會或村委會的角色往往會嬗變到上級政權(quán)代表的方向，由此造成社區(qū)治理中居委會或村委會結(jié)構(gòu)的科層化、功能的行政化和成員的“職業(yè)化”。城鄉(xiāng)社區(qū)與群眾的距離越來越遠，也在客觀上造成了社區(qū)治理的“內(nèi)卷化”。有的學者認為，在城市社區(qū)居委會的變革中，雖然新的組織要素，如社區(qū)代表大會成立、居委會委員直選、社區(qū)工作站單設(shè)等，但居委會組織變革真正要指向的為社區(qū)群眾服務(wù)的性質(zhì)和機制卻沒有根本改變，甚至原有居委會的科層化和行政化的特征還得到了加強。在農(nóng)村社區(qū)，隨著村干部報酬從月均幾百元增加到一兩千元以上，村委會的科層化、職業(yè)化和依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政化特征越來越顯著。城鄉(xiāng)社區(qū)的組織功能行政化增強后，各個條條塊塊部門就會輕而易舉地將自己承擔的數(shù)十項職責延伸到社區(qū)，從而使社區(qū)干部陷于忙于應(yīng)付上級任務(wù)而無暇自顧的內(nèi)卷化境地。
忙而無用：社區(qū)治理中痕跡主義突出，陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。近年來基層治理中的形式主義和痕跡管理有所抬頭，各類填表、匯報、迎檢、考核、評比活動不減反增。在這種情況下，社區(qū)日常的行政工作經(jīng)常存在以手段代替目標、過程代替結(jié)果等問題，留痕管理本來是社區(qū)有效治理的一項手段，但成為了應(yīng)付上級檢查的重要目標和結(jié)果。于是，社區(qū)工作看似處處留痕、忙碌不堪，其實是將社區(qū)資源和干部精力大量投入與社區(qū)公共服務(wù)無關(guān)的工作中，長此以往就會使社區(qū)治理陷入內(nèi)卷化的境地。有的學者調(diào)研指出，某社區(qū)居委會日常工作任務(wù)時間分配中，街道辦事處布置的行政任務(wù)占70%左右，其中大部分都需要整理臺賬。在農(nóng)村社區(qū)，稅費改革后隨著基層可支配財力的上移，社區(qū)治理中出現(xiàn)了“軟指標硬指標化”問題，部分村干部將原來的諸如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料、糧食補貼等軟指標當成當前的中心工作來抓，為此耗費了大量時間和精力。在脫貧攻堅工作中，貧困戶的資料整理、信息采集、數(shù)據(jù)上報、拍照打卡等成了農(nóng)村社區(qū)治理中痕跡主義的突出表現(xiàn)，由此相對陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。
假象繁榮：社區(qū)治理中居民參與度不高，體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。當前不少地區(qū)居民參與社區(qū)治理的心理意向普遍不足，因為隨著城市化進程加速和流動人口增多，不少人僅把社區(qū)作為居住的場所，而不作為利益的共同體和文化網(wǎng)絡(luò)的中心，由此造成對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心。但是，如果存在一些依附條件，居民也會出現(xiàn)非自主性參與社區(qū)治理的“假象繁榮”的場面。有的學者調(diào)研指出，在重要公共活動舉辦前，社區(qū)中的4050人員和享受“低保”福利的居民會被社區(qū)居委會動員起來參加一系列活動，包括治安巡邏、氛圍營造、環(huán)境維護等，他們參與社區(qū)活動并非自愿，而是為了維護自身享有的福利政策。還有些學者調(diào)研指出，即使是社區(qū)的積極分子，由于兼具多種身份，既是黨員、樓組長，又是歌舞隊和志愿組織負責人等，多重化身份使其應(yīng)接不暇并帶來“虛假參與”現(xiàn)象。社區(qū)積極分子身份的多重化實際上是基層組織對積極分子的“過度使用”和對普通群眾的“動員不足”，由此造成了社區(qū)治理中的假象繁榮。在農(nóng)村社區(qū)治理中，為了調(diào)動村民參與村莊選舉等公共事務(wù)的積極性，某些村組干部以小恩小惠誘導(dǎo)村民參加選舉和進行投票，也體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。
空殼懸?。荷鐓^(qū)治理中依附上級資源嚴重，導(dǎo)致“懸浮化”和“內(nèi)卷化”。在基層組織運行層面，財權(quán)上收、事權(quán)下移，財權(quán)和事權(quán)不匹配是造成社區(qū)治理“懸浮化”和“內(nèi)卷化”的一個重要誘因。有的學者調(diào)研稅費改革前后基層政府的行為邏輯發(fā)現(xiàn)，看似減輕農(nóng)村基層政府稅費征收負擔，保證地方財政收支缺口大體平衡的農(nóng)村稅費改革，并沒有起到理想中的“松綁”和“分權(quán)”的作用，相反鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政出現(xiàn)日益“空心化”的取向，對上級政府的依賴性也更加增強了。為了維持基層組織的運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員不得不花大量的時間用于向上級討好、游說，爭取項目資金。由此導(dǎo)致的基層政府運行模式不僅沒有向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)型，反而在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了“懸浮型”的特征。在城市社區(qū)，社區(qū)運行的年度經(jīng)費、專項經(jīng)費、任務(wù)分解、人事配置等項權(quán)力都集中于上級政府手中，因此社區(qū)組織長期依賴政府資源供給，缺少獲取必要公共服務(wù)資源的獨立性，導(dǎo)致居委會管理和服務(wù)的目標出現(xiàn)異化，為社區(qū)群眾提供需求導(dǎo)向型公共物品和服務(wù)的能力下降。
突破社區(qū)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的具體路徑
從上述分析可見，當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中還存在改而不變、忙而無用、假象繁榮、空殼懸浮等內(nèi)卷化問題，這些問題背后的癥結(jié)，在于國家政權(quán)向基層快速擴張和延伸過程中，任務(wù)指標攤派過重，資源權(quán)力上收過多，進而改變了社區(qū)原有的文化網(wǎng)絡(luò)和干部的行為模式，對上負責的多了，對下負責的就相對少了。因此，要想破解當前社區(qū)治理“內(nèi)卷化”問題，我們還得從重建“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”這個思路著手，通過放權(quán)賦能、減負提質(zhì)、增效聯(lián)動等途徑，努力為基層治理創(chuàng)造良好條件。
第一，放權(quán)賦能，重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)基層善治必須重建社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)。杜贊奇將“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”界定為不斷相互交錯發(fā)生影響作用的等級組織和非正式的相互關(guān)系網(wǎng)，諸如市場、宗教和水利控制的等級組織等，在這些組織中存在為成員所共同認同的文化、信仰、象征和規(guī)范，其中庇護人與被庇護者、親戚朋友之間相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了施展權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)。杜贊奇認為，傳統(tǒng)的中央政府都嚴重依賴文化網(wǎng)絡(luò)，從而在華北地區(qū)建立自己的權(quán)威。而20世紀初的國家政權(quán)擴張過程中拋開、甚至毀壞了文化網(wǎng)絡(luò)以深入鄉(xiāng)村社會，由此引起種種矛盾和問題。以杜贊奇的理論來看當前社區(qū)治理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，正是由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)各項職能向社區(qū)延伸過快，要求過急，破壞了社區(qū)傳統(tǒng)的熟人社會和文化網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)干部的行政依附性增強，才導(dǎo)致社區(qū)治理的目標、手段、效果出現(xiàn)顛倒和異化。因此，要想將我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為基層的治理效能，我們應(yīng)該堅持放權(quán)賦能。要在人力、財力、物力上盡量向基層傾斜，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。
第二，減負提質(zhì)，重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍。重構(gòu)社區(qū)工作隊伍必須嵌入到城鄉(xiāng)基層中來。杜贊奇認為19世紀末政府對農(nóng)村基層的賦稅征收和政治統(tǒng)治是通過“雙重經(jīng)紀”來實現(xiàn)的，一方面是從賦稅征收中收取一定浮收和傭金的“贏利型經(jīng)紀”，另一方面是“贏利型經(jīng)紀”相對應(yīng)的“保護型經(jīng)紀”，它是由村社自愿組織起來負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務(wù)，以避免與作為掠奪者的贏利型經(jīng)紀打交道。如果國家政權(quán)向農(nóng)村下沉過多，正式官僚機構(gòu)對農(nóng)村地方精英破壞嚴重，攤派攤款征收過頭，“在地化”的保護型經(jīng)紀人就會蛻變消失，贏利型經(jīng)紀人就會大行其道。當前社區(qū)干部越來越正規(guī)化和行政化，部分程度上與基層群眾的距離有所疏遠；加之上級布置的各項考核達標任務(wù)過重，客觀上引起和社區(qū)干部的職業(yè)倦怠情緒和內(nèi)卷化傾向。因此，重構(gòu)一支素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)工作者隊伍，必須堅持減負提質(zhì)，堅持“在地化”和“保護型”培育模式。這就要持續(xù)糾治形式主義、官僚主義，切實為基層社區(qū)減負，建立城鄉(xiāng)社區(qū)權(quán)責清單和基層組織協(xié)助政府工作事項清單；要把村（居）民直接民主選舉產(chǎn)生的村委會、居委會等干部隊伍抓好抓實，發(fā)揮他們在群眾中知心人和暖心人的作用。
第三，增效聯(lián)動，重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。新制度經(jīng)濟學認為，制度變遷和技術(shù)變遷是引導(dǎo)社會變遷的兩大動力，并且制度變遷和技術(shù)變遷相互影響和促進，每一次生產(chǎn)關(guān)系的巨大飛躍，都和生產(chǎn)力的發(fā)展或重大技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)。當前工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合，互促發(fā)展，我們要善于利用信息化蓬勃發(fā)展的先機，用信息化改造城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將社區(qū)干部從繁重的統(tǒng)計報表任務(wù)中解脫出來，通過聯(lián)動增效重塑社區(qū)治理新格局。這就要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺，切實幫基層組織和干部提高社會治理效率和成效；要讓城鄉(xiāng)基層治理聯(lián)動起來，推動城市公共服務(wù)和社會管理向農(nóng)村延伸和銜接。
（作者為四川大學馬克思主義學院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系2019年國家社科基金后期資助項目“新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（項目編號：19FKSB042）階段性成果】
【參考文獻】
①[美]杜贊奇著、王福明譯：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2003年。
責編/李一丹 美編/楊玲玲
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