黨的十九屆五中全會將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升為國家戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)了中央對養(yǎng)老問題的高度重視。養(yǎng)老服務(wù)是解決養(yǎng)老問題的重要方面，是以滿足和提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年人提供的，以生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會參與為主要內(nèi)容的社會服務(wù)。與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老先天不足，是短板。補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，事關(guān)億萬農(nóng)村老年人及其家庭幸福生活，是推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一項緊迫任務(wù)。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成。在連續(xù)多年的中央一號文件和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃等重大決策中，都對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作作出部署，初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

從服務(wù)對象看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)先保障特殊困難老年人，如特困、高齡、獨居、空巢、失能、失智和經(jīng)濟(jì)困難老年人等，在此基礎(chǔ)上向全體老年人拓展。

從服務(wù)類型看，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種主要類型各有其適用對象、服務(wù)內(nèi)容和支持形式。居家養(yǎng)老服務(wù)為老年人提供居家生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以上門和社區(qū)日托為主要形式提供相應(yīng)服務(wù)，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要載體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。在保障農(nóng)村特困老年人養(yǎng)老照料需求基礎(chǔ)上，一些機(jī)構(gòu)面向社會為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老照料服務(wù)，是居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要補(bǔ)充。

近年來，以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，自發(fā)探索形成了一種農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。該模式扎根農(nóng)村傳統(tǒng)非正式互助網(wǎng)絡(luò)、居民閑力、組織優(yōu)勢，并在實踐中發(fā)展出“純公益型”“福利＋公益型”等多種類型，為農(nóng)村老年人提供低成本、廣覆蓋、可持續(xù)、多樣化的自我保障與互助養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。此外，農(nóng)村的社區(qū)社會組織、志愿服務(wù)等力量為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供了重要支持。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，“互聯(lián)網(wǎng)＋養(yǎng)老服務(wù)”新模式，如“無圍墻敬老院”“虛擬養(yǎng)老院”等，也開始向農(nóng)村地區(qū)輻射。一些地區(qū)借鑒市場化程度較高的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)綜合體，集中三類養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)村老年人“垂暮不離親，養(yǎng)老不離家”。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨結(jié)構(gòu)性矛盾。2000年，我國65歲及以上老年人口占比達(dá)到7％，標(biāo)志我國進(jìn)入老齡化社會。截至2019年底，我國大陸65歲及以上老年人口達(dá)1.76億，占總?cè)丝诘?2.6％。此外，還有1544萬失能老人和2938萬半失能老人，80歲以上高齡老年人2900萬，高齡老人增長迅速。與此同時，家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重的小型化、少子化、空巢化趨勢家庭養(yǎng)老功能弱化。農(nóng)村空巢獨居老人規(guī)模迅速增加。預(yù)測2030年農(nóng)村老年撫養(yǎng)比為79.9％，城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比36.9％，農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更為沉重。

根據(jù)民政部政策研究中心2018“托底性民生保障政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項目調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長。農(nóng)村地區(qū)存在數(shù)量龐大的高齡、失能老年人，有相當(dāng)一部分老人由于年老體弱，或傷病在身，部分甚至完全喪失了勞動和生活自理能力，亟需得到照料。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)排在前三位的需求分別是“上門看病”（45.03％）、“健康教育服務(wù)”（40.37％）、“就醫(yī)陪同、陪護(hù)”（32.93％）。

農(nóng)村老年機(jī)構(gòu)入住意愿、養(yǎng)老支付意愿較低，老年人群體偏愛“就近就便”的養(yǎng)老方式，絕大多數(shù)農(nóng)村老年人對遠(yuǎn)離家庭的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有所排斥。在普通家庭樣本中，農(nóng)村老年人愿意入住社區(qū)內(nèi)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例僅為8.77％。從支付意愿來看，農(nóng)村老年人愿意支付費用為1000-2000元/月的比例為18％，比城市（30.38％）低12.38％。“未富先老”制約養(yǎng)老服務(wù)有效需求增長，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨嚴(yán)重的“需求”和“供給”的結(jié)構(gòu)性矛盾。

努力開創(chuàng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新局面。新發(fā)展階段，要貫徹落實中央有關(guān)決策部署，把握人口形勢，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，努力讓農(nóng)村老年人安享幸福晚年。

整合政府、市場、社會資源優(yōu)勢。健全輻射農(nóng)村社區(qū)和家庭的，以縣級失能照護(hù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為中心，村級互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相銜接的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步建立健全失能照護(hù)服務(wù)體系，統(tǒng)籌農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源布局，為農(nóng)村老年人提供綜合性服務(wù)。充分發(fā)揮市場機(jī)制積極作用，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動公建民營，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)老年消費市場的繁榮與發(fā)展。強(qiáng)化農(nóng)村老年人社會支持體系，健全農(nóng)村基層治理體系，充分發(fā)揮黨員、“新鄉(xiāng)賢”、鄉(xiāng)村能人等先進(jìn)分子在整合調(diào)動資源上的積極作用，引導(dǎo)和鼓勵社會組織、慈善和志愿服務(wù)力量支持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

夯實農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作基礎(chǔ)。夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，堅持在發(fā)展中保障和改善養(yǎng)老服務(wù)，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力，繼續(xù)用好高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼、服務(wù)補(bǔ)貼制度，探索多層次長期照護(hù)保障制度。夯實硬件基礎(chǔ)，加大財政資金和福彩公益金對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的支持，優(yōu)化農(nóng)村存量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位結(jié)構(gòu)，鼓勵村集體建設(shè)用地和農(nóng)村有關(guān)設(shè)施優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。夯實服務(wù)基礎(chǔ)，做好失能失智和高齡老年人家庭成員照護(hù)培訓(xùn)，推動經(jīng)濟(jì)困難高齡老年人家庭適老化改造，提高低齡老年人及其子女日常照料和應(yīng)急處理能力，建立居家和社區(qū)探訪制度，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化建設(shè)。夯實道德基礎(chǔ)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村道德建設(shè)，厚植養(yǎng)老、孝老、敬老的文化傳統(tǒng)，引導(dǎo)成年子女履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任。

完善養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管。積極構(gòu)建“政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，形成“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補(bǔ)充、以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。建立完善養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)急救援體系，推動養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政務(wù)公開和機(jī)構(gòu)服務(wù)信息公開。推動建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定，探索居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管措施，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒。（作者單位：民政部政策研究中心）