摘 要:“信息壁壘”是智慧城市建設與治理過程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數(shù)據(jù)難共用、信息交換難共通、信息運用難共享、信息處理難協(xié)同的信息屏障和隔閡現(xiàn)象。要以打破各部門間的信息壁壘為重點，推進信息平臺的整合，加強各類系統(tǒng)的對接融合，促進信息資源的共享，強化具體業(yè)務協(xié)同。完善信息的采集、分類、整合、分析、發(fā)布、共用與共享的制度和標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，促進部門合作與協(xié)同治理。

關鍵詞:信息壁壘 智慧城市 城市治理

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

“信息壁壘”（Information Barrier）是智慧城市建設與治理過程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數(shù)據(jù)難共用、信息交換難共通、信息運用難共享、信息處理難協(xié)同的信息屏障和隔閡現(xiàn)象。信息系統(tǒng)建設各自為政，信息管理和運行標準不統(tǒng)一，部門信息共享與業(yè)務協(xié)同機制欠缺，信息的采集、發(fā)布、公開和共享制度不健全等，是產(chǎn)生信息壁壘的現(xiàn)實因素。

產(chǎn)生信息壁壘的原因

在目前的智慧城市建設實踐中，由于城市整體性信息數(shù)據(jù)共享平臺不完善或未實現(xiàn)有效互聯(lián)互通，各職能部門缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，導致部門之間難以實現(xiàn)智慧化共治。政府部門各個業(yè)務系統(tǒng)客觀存在信息孤島現(xiàn)象，信息系統(tǒng)重復建設的問題比較突出，諸多信息往往不能共享。

數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設各自為政

由于職能部門太過分散的橫向條塊式設置，縱向采取“市—區(qū)—街道辦—社區(qū)”的層級式任務分派方式，導致信息系統(tǒng)建設各自為政、標準不一、重復交叉的問題比較突出。各個職能部門常常都有各自的職能設置、任務要求和規(guī)則標準，有的職能部門出于對利益的考量，還會開發(fā)建設不同的信息系統(tǒng)，造成數(shù)據(jù)壁壘、信息屏障和資源浪費的問題。由于在信息平臺建設時就缺乏統(tǒng)一標準、管理規(guī)范的制度規(guī)定，一些信息系統(tǒng)平臺之間難以實現(xiàn)有效的銜接，從而導致諸多部門數(shù)據(jù)庫、微信公眾號、網(wǎng)站和微博的利用率不高，數(shù)據(jù)信息的更新速度慢，形成“僵尸版面”和“僵尸信息”。

城市治理信息數(shù)據(jù)難以共通共融

由于一些業(yè)務部門之間缺乏協(xié)同聯(lián)動機制，暫時沒建立起統(tǒng)一的信息交換和共享平臺，各個部門的信息系統(tǒng)存在壁壘，難以確保共享信息的準確性和及時性。出于對信息安全、公民隱私和規(guī)避責任的考慮，一些職能部門選擇把豐富的數(shù)據(jù)信息封存起來，不愿或不敢與其他部門共享數(shù)據(jù)。即使開放共享了一些數(shù)據(jù)信息，也往往不能做到及時更新和實時共用，甚至出現(xiàn)一些滯后數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)、無用數(shù)據(jù)等，無法直接用于為公眾服務。

信息系統(tǒng)的管理方式不統(tǒng)一、兼容性差

各個信息系統(tǒng)分屬于不同職能部門主管，導致信息數(shù)據(jù)庫缺乏清晰、明確和統(tǒng)一的建設、管理和運行標準及網(wǎng)絡技術協(xié)議，系統(tǒng)之間的兼容性差，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)信息的即時和共享優(yōu)勢。在實踐中，一些基層政務服務大廳及街道社區(qū)的電腦上甚至安裝了幾十個業(yè)務系統(tǒng)程序和登錄界面，缺乏統(tǒng)一的信息共享查詢平臺和業(yè)務辦理入口，而且各個信息系統(tǒng)的管理要求和運行標準也不一致，辦事員在辦理不同業(yè)務時需要在不同的系統(tǒng)之間反復切換，增加了基層負擔，降低了辦事效率。

信息的采集、分類、歸檔、處理等標準欠缺

各垂直業(yè)務系統(tǒng)和部門采集的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，缺乏明確的收集、分類、歸檔和處理標準，導致目前共享的數(shù)據(jù)可利用率低，數(shù)據(jù)重復采集、重復報送的問題仍未能有效解決，重收集輕分類、重報送輕使用的頑疾仍然存在。

信息整合與共享處理機制不完善

由于信息整合與共享處理的相關制度和程序不夠完善，導致數(shù)據(jù)信息的共享查詢和協(xié)同處理難以實現(xiàn)，大量城市治理的數(shù)據(jù)信息不能被有效利用。雖然共享了一些數(shù)據(jù)，但因為其準確度和時效性不夠，從而無法直接很好地用于城市治理實踐。加之缺少對信息共享以及數(shù)據(jù)公開的權限、要求和標準的合理規(guī)定，實踐中往往對哪些數(shù)據(jù)應該公開、可以共享，哪些數(shù)據(jù)不應公開、不可共享并未在制度層面做出清晰的規(guī)定，使相關部門在如何共享數(shù)據(jù)信息時無所適從，只能消極被動地選擇不公開、不共享。

信息壁壘的矯治路徑

強化部門協(xié)同，促進城市治理的信息整合與數(shù)據(jù)共享

一方面，要以打破各部門間的信息壁壘為重點，完善信息的采集、分類、整合、分析、發(fā)布、共用與共享的制度、標準和程序。加強各職能部門的對接，建立事件信息統(tǒng)一分撥平臺，加強城市公共信息數(shù)據(jù)庫建設。完善數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設和管理制度，以解決信息系統(tǒng)建設各自為政、標準不一、重復交叉等問題為突破口，整合網(wǎng)絡平臺、統(tǒng)一登錄入口、完善標準體系、規(guī)范內(nèi)部管理。如深圳市福田區(qū)從大數(shù)據(jù)中心入手，以破除信息孤島為關鍵，在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應用三方面開展研究和實踐創(chuàng)新，建立了全員人口、法人（機構）和房屋（城市部件）公共基礎信息三大資源庫，通過社會自主申報和綜管員對比核查相結合的方式采集居住人和法人信息。以業(yè)務關聯(lián)性、數(shù)據(jù)同類型為重點，全面梳理各業(yè)務部門之間的業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息的融合共享，打通不同部門因地址標準不統(tǒng)一而形成的壁壘，逐步實現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)推送和結果互認。

另一方面，要加強城市治理數(shù)據(jù)信息的融合使用，打破部門界限、政務藩籬和信息孤島。在城市網(wǎng)格綜合管理信息系統(tǒng)基礎上，整合利用出租屋管理、人口管理、計生管理和安全管理等信息相關性高、變動頻度高的信息資源。通過業(yè)務協(xié)同、流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享等形成工作合力，促進各部門、各層級、各業(yè)務信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)市—區(qū)—街道的三級聯(lián)動。依據(jù)社區(qū)的窗口業(yè)務、信息采集、事件上報和服務群眾等職能，建立統(tǒng)一的城市治理信息平臺，集中提供政務服務、企業(yè)服務、公益服務和生產(chǎn)生活服務等功能。根據(jù)市、區(qū)、街道各部門的需求，在各取所需的基礎上實現(xiàn)信息共享，避免不同部門的工作人員重復上門登記，減少重復采集、重復錄入和交叉比對，運用大數(shù)據(jù)技術對數(shù)據(jù)庫信息進行深入分析和深度挖掘，提高數(shù)據(jù)信息的利用率。

再之，要通過打造“城市大腦”，助推城市治理的協(xié)同化、精細化和智慧化。在整合城市中各類信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺的基礎上，充分運用大數(shù)據(jù)和AI技術全面深入分析城市治理各類場景，深入挖掘和聚合人、事、地、物等海量數(shù)據(jù)，構建數(shù)據(jù)信息高度融合、深度交互的城市大腦中樞系統(tǒng)，提高城市治理精準感知、精準管控、精細服務的能力，切實消除部門推諉、條塊分割、互不統(tǒng)屬的治理困境，實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)互通、治理協(xié)同、服務優(yōu)化。如杭州“城市大腦”建設提出了“531”的邏輯體系架構。“5”即“五個一”：打通“一張網(wǎng)”，一張確保數(shù)據(jù)無障礙流動的網(wǎng)，通過統(tǒng)一標準，支撐“城市大腦”的數(shù)據(jù)資源需求；做大“一朵云”，一朵將各類云資源連接在一起的“邏輯云”；匯聚“一個庫”，形成城市級數(shù)據(jù)倉庫，同時做好數(shù)據(jù)治理，確保數(shù)據(jù)鮮活、在線；建設“一個中樞”，作為數(shù)據(jù)、各系統(tǒng)互通互聯(lián)的核心層，實施系統(tǒng)接入、數(shù)據(jù)融合、反饋執(zhí)行；建強“一個大腦”，在全市實施統(tǒng)一架構、一體化實施，徹底打破各自為政的傳統(tǒng)建設模式，實現(xiàn)市、區(qū)兩級協(xié)同聯(lián)動，防止重復建設。“3”即“三個通”：第一個“通”是市、區(qū)、部門間互聯(lián)互通。第二個“通”是中樞、系統(tǒng)、平臺、場景互聯(lián)互通。第三個“通”是政府與市場的互聯(lián)互通。“1”即“一個新的城市基礎設施”。“城市大腦”通過全面打通各類數(shù)據(jù)，接入各業(yè)務系統(tǒng)，實施融合計算，將為城市建設一個會思考、能迭代進化的數(shù)字化基礎設施。

完善標準體系，提升智慧城市建設的規(guī)范化程度

第一，建立健全信息數(shù)據(jù)庫的技術路徑、協(xié)議模板、標準體系、制度規(guī)范等，完善信息數(shù)據(jù)的錄入、編碼、分類、處理、交換、共享、共用等標準，統(tǒng)一文字、表格、視頻、圖片的格式，從技術層面確保數(shù)據(jù)聯(lián)通無障礙、信息共享無壁壘。制定和完善信息的安全標準體系，加強智慧城市建設信息化支撐的安全保障。

第二，完善電子證照庫建設體系，健全電子證照關鍵技術標準和跨地區(qū)互認共享標準，統(tǒng)一電子證照數(shù)據(jù)格式、跨區(qū)域互通技術規(guī)范，推動跨部門證件、證照、證明的互認共享。完善網(wǎng)上辦事、咨詢服務流程和標準，簡化群眾辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化服務流程、提升辦事效率，普遍實現(xiàn)基于公民身份證的“一證辦、一號辦”服務。

第三，合理規(guī)定信息共享和數(shù)據(jù)公開的權限、要求和標準，明確數(shù)據(jù)公開的權限和等級，明細各行業(yè)部門數(shù)據(jù)可否公開的范圍和標準，在制度層面規(guī)范哪些數(shù)據(jù)應該公開、可以共享，哪些數(shù)據(jù)不應公開、不可共享。

第四，完善政務居務信息的發(fā)布標準，規(guī)范信息發(fā)布的主體責任、程序標準、時限要求和更新頻率等，確保政務居務信息及時、準確、規(guī)范地發(fā)布和更新。健全居民網(wǎng)上參與和評價制度，在不違反法律法規(guī)的情況下，逐步完善網(wǎng)上服務評論功能，通過線上線下的互動參與提高辦事效率、改善服務質量。如“美麗深圳”城管公眾互動服務平臺較具特色的功能之一就是可以一鍵爆料城市管理問題，問題類型包括市容環(huán)境、街面秩序、園林綠化、市政設施四大類，基本覆蓋了市民最為關心的城市管理問題。通過“美麗深圳”微信公眾號、APP 爆料，市民可以實時查看案件處理進度、當前責任部門、處理過程是否超時等。案件處理完成后，市民還會實時收到案件的處理結果回復，通過查看案件現(xiàn)場處理照片，直觀掌握案件處理結果。

推進數(shù)據(jù)整合，提高現(xiàn)代城市的“智治”能力

一是建設跨部門協(xié)同平臺，實現(xiàn)信息共享。按照“統(tǒng)一平臺、系統(tǒng)整合、資源共享、業(yè)務協(xié)同”的要求，打造跨部門協(xié)同的信息共享平臺，統(tǒng)籌整合智慧城市建設的各項具體工作，完善信息共融、共用、共享的制度和機制，促進部門間的業(yè)務協(xié)辦、工作協(xié)同。如深圳市推出了統(tǒng)一政務服務的“i深圳”，以“市民用一個APP暢享全市政務服務”為目標，匯聚政務服務、公共服務和便民服務資源，實現(xiàn)移動端指尖辦事，全市95%以上個人事項和70%以上法人事項已實現(xiàn)掌上辦理。深圳市城管局基于“服務至上 精益求精”的理念，整合建立了“美麗深圳”微信公眾號、“美麗深圳”APP、城市管理官網(wǎng)、12319熱線電話五位一體的“美麗深圳”公眾互動服務平臺，成為城市管理“共建、共治、共享”的重要抓手。

二是推進城市治理數(shù)據(jù)的模型化和模塊化。運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術，打通部門之間的數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，加強城市治理機制、方式、流程的模型化和模塊化建設，建立健全數(shù)據(jù)豐富、信息共享、業(yè)務協(xié)同的城市治理模型。建立統(tǒng)一、完整的電子證照庫，促進跨部門證件、證照、證明的互認共享，全面取消各類紙質證明材料，切實提高零材料、零距離、零時限的智慧化服務水平。

三是推進城市社會治理云平臺建設。加強統(tǒng)一的城市社會治理云平臺建設，強化與基層現(xiàn)行相關信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接及兼容，全面接入“塊數(shù)據(jù)”智能底板、“雪亮工程”、數(shù)字化城管、信訪云安訪、12345政務咨詢投訴舉報平臺等各項涉及社會治理的信息系統(tǒng)。在政務信息之間建立橋梁，應用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術，加強信息采集、整合綜合治理的信息。依據(jù)建設要求相近、保密程度相似、數(shù)據(jù)內(nèi)容相通等標準，規(guī)范多種平臺信息互通管理，保障信息準確性和時效性，智能化分撥事項，智能化分析研判，提高社會治理智能化水平。

四是加強城市治理信息系統(tǒng)整合。推進綜治信息系統(tǒng)與“織網(wǎng)工程”社區(qū)綜合信息采集系統(tǒng)的數(shù)據(jù)連接，解決基層網(wǎng)格員在信息收集時的重復錄入、程序繁雜等問題，提高系統(tǒng)的運行效率；以綜治信息系統(tǒng)為基礎，探索編織統(tǒng)一的城市社會治理信息網(wǎng)。規(guī)范剛性應用模塊，推動社會治理數(shù)據(jù)資源互通共享，確保綜治信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)完整、準確、更新及時。推進基層政務信息的互聯(lián)互通和資源共享，破除信息系統(tǒng)“條塊管理，條強塊弱”的格局，減輕基層負擔，提升服務效率，推進智慧治理。

五是重視各類數(shù)據(jù)信息的挖掘與使用。改變重建設輕使用、重采集輕處理的現(xiàn)象，以智能化應用為導向，充分利用綜治信息系統(tǒng)以及“雪亮工程”、數(shù)字化城管、信訪云安訪、12345政務咨詢投訴舉報平臺等掌握的信息資源，深入開展數(shù)據(jù)挖掘和優(yōu)化利用，對各部門的智慧化治理效能進行評估，并將其作為考核獎懲的重要依據(jù)，全面促進城市治理效能的提升。

【本文作者為深圳大學城市治理研究院執(zhí)行院長、教授；本文系教育部人文社科規(guī)劃基金一般項目“城市社會治理‘碎片化現(xiàn)象’的生成機理與消解路徑研究”（19YJA810002）；廣東省教育廳重點平臺及創(chuàng)新團隊科研項目“大都市治理困境與創(chuàng)新路徑研究”（2017WZDXM03）；深圳市哲學社科規(guī)劃重點課題“社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化深圳實踐研究”（SZ2020A004）階段性成果】

參考文獻

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責編：蔡圣楠

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