摘 要:“全域數(shù)治”是借助數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)新治理機(jī)制、再造治理流程，并推動(dòng)治理主體、治理要素、治理領(lǐng)域之間的有效協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和智慧化的治理。杭州市三墩鎮(zhèn)較早開(kāi)始“全域數(shù)治”的探索，已經(jīng)走出了一條創(chuàng)新基層社會(huì)治理、建構(gòu)數(shù)字政府的新路子，應(yīng)充分總結(jié)其做法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)基層數(shù)字化改革實(shí)踐以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用為導(dǎo)向，打破壁壘，整合資源，不斷拓展應(yīng)用場(chǎng)景，以數(shù)字化撬動(dòng)政府服務(wù)模式創(chuàng)新和服務(wù)流程再造。

關(guān)鍵詞:全域數(shù)治 基層治理 數(shù)字化改革 數(shù)字政府

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層政府是數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵單元，也是向全社會(huì)展現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)成果的窗口。為破解治理主體彼此獨(dú)立、治理機(jī)制難以聯(lián)動(dòng)、治理過(guò)程銜接不暢等問(wèn)題，杭州市三墩鎮(zhèn)以數(shù)字政府建設(shè)為切入點(diǎn)，在重構(gòu)基層社會(huì)治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了整體性、系統(tǒng)性和智慧化的治理體系，為街鎮(zhèn)層面數(shù)字政府改革貢獻(xiàn)了新方案。

相關(guān)理論與實(shí)踐評(píng)述

數(shù)字治理理論（Digital Governance Theory）濫觴于新公共管理運(yùn)動(dòng)式微和數(shù)字時(shí)代治理興起之際（韓兆柱、馬文娟，2016）。Patrick（2006）將數(shù)字時(shí)代的治理內(nèi)容概括為：重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義、數(shù)字化過(guò)程這三個(gè)重要部分。 “數(shù)字政府”（Digital Government）這一概念與數(shù)字治理理論大致發(fā)軔于同一時(shí)期，作為一種新型國(guó)家治理形式，數(shù)字政府建設(shè)意味著政府需要通過(guò)運(yùn)用數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則，提供更好更具回應(yīng)性的服務(wù)（戴長(zhǎng)征、鮑靜，2017）。數(shù)字治理因其具有公開(kāi)性、透明性、權(quán)力問(wèn)責(zé)制、公眾參與和社會(huì)融合等特征，有助于提升社區(qū)整合能力，幫助治理者在理論指導(dǎo)、民主活動(dòng)、決策過(guò)程和公民參與等方面作出更好的決策，被認(rèn)為是通向善治的最佳途徑（Shampa，2007；Krassimira，2009；Roberto & Sebastian，2016）。顯然，相較于傳統(tǒng)的治理模式，數(shù)字政府與數(shù)字治理具有明顯的優(yōu)勢(shì)，政府治理由部分走向整體，從破碎走向整合（竺乾威，2008）。

“全域治理”是一個(gè)新概念，張丙宣（2019）作了一個(gè)全面解析，認(rèn)為“全域治理”就是在更高層級(jí)的推動(dòng)和統(tǒng)籌下，全面深化多領(lǐng)域協(xié)同治理的體制機(jī)制改革，打破壁壘，強(qiáng)化跨邊界的合作治理，從而提升綜合治理能力。更多的學(xué)者用“整體性治理”（Holistic Governance）這一概念來(lái)解釋社會(huì)治理中這種全方位綜合性的治理體系。由此可見(jiàn)，學(xué)界對(duì)全域治理的認(rèn)知尚未趨同，綜合現(xiàn)存文獻(xiàn)，本文認(rèn)為全域治理至少包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是跨部門(mén)跨層級(jí)跨地區(qū)的全要素治理，強(qiáng)調(diào)建立跨層級(jí)部門(mén)的綜合協(xié)同體系和常規(guī)性合作治理機(jī)制，破除協(xié)同治理的障礙；二是全領(lǐng)域治理，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌謀劃綜合性治理體系，縱深協(xié)同推進(jìn)基層政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各方面能力建設(shè)；三是全過(guò)程治理，借助平等開(kāi)放包容的合作平臺(tái)和載體，實(shí)現(xiàn)所有治理要素在整個(gè)治理過(guò)程中的及時(shí)有效流轉(zhuǎn)。

全域治理在實(shí)踐方面的探索非常豐富。深圳市福田區(qū)以“1+N”的方式全面推進(jìn)全域治理，其整體思路可概括為全領(lǐng)域治理、全周期管理、全要素參與；浙江省德清縣率先提出建設(shè)“全域數(shù)字化治理試驗(yàn)區(qū)”，以數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)治理全域覆蓋，全面提升縣域治理現(xiàn)代化水平；杭州市余杭區(qū)于2019年開(kāi)始全面深化“三個(gè)全域”建設(shè)，致力于打造全域創(chuàng)新策源地、建設(shè)全域美麗大花園、實(shí)現(xiàn)全域治理現(xiàn)代化。

綜上，“全域數(shù)治”“數(shù)字治理”“整體性治理”之間有著一定的理論淵源。正如“整體智治”不是“整體性治理”與“智慧治理”的簡(jiǎn)單疊加，而是兩者的有機(jī)結(jié)合（郁建興、黃飚，2020），“全域數(shù)治”也是“全域治理”與“數(shù)字治理”的有機(jī)結(jié)合。本文把“全域數(shù)治”理解為，通過(guò)數(shù)字化為“全域治理”提供技術(shù)手段支持，助力不同主體在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。換言之，“全域數(shù)治”就是借助數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)新治理機(jī)制、再造治理流程，并推動(dòng)治理主體、治理要素、治理領(lǐng)域之間的有效協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和智慧化的治理。杭州市三墩鎮(zhèn)較早開(kāi)始“全域數(shù)治”的探索，已經(jīng)走出了一條創(chuàng)新基層社會(huì)治理、建構(gòu)數(shù)字政府的新路子。

杭州市三墩鎮(zhèn)的全域數(shù)治實(shí)踐

為了進(jìn)一步提升基層治理能力，探索基層社會(huì)治理現(xiàn)代化之路，杭州市西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)以基層治理四平臺(tái)和全科網(wǎng)格為基礎(chǔ)，依托城市大腦功能應(yīng)用，不斷探索基層治理整體性、系統(tǒng)性和智慧化之路，努力實(shí)現(xiàn)“全領(lǐng)域、全過(guò)程、全要素”的數(shù)字賦能，積極構(gòu)建“全域數(shù)治”的三墩模式。

數(shù)字賦能全領(lǐng)域治理，提升多主體精準(zhǔn)服務(wù)能力

三墩鎮(zhèn)的全領(lǐng)域治理堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，以“一中心四平臺(tái)一網(wǎng)格”為基礎(chǔ)，重點(diǎn)推進(jìn)地址庫(kù)建設(shè)和數(shù)據(jù)歸集，人、房、企等數(shù)據(jù)入格上圖，推動(dòng)多層級(jí)、多部門(mén)、多效能的數(shù)據(jù)落地，夯實(shí)了基層治理基礎(chǔ)。三墩鎮(zhèn)借助數(shù)字化手段創(chuàng)設(shè)六大模塊的綜合應(yīng)用系統(tǒng)，不斷健全綜合治理體系，提升全領(lǐng)域服務(wù)能力。這六個(gè)應(yīng)用模塊和功能如下：“智慧黨建”模塊，包括組織直達(dá)等5個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，以黨建引領(lǐng)治理全局；“智慧平安”模塊，包括“平安碼”等3個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，全面推進(jìn)數(shù)字政府綜合應(yīng)用，其中最具特色的就是平安碼應(yīng)用場(chǎng)景，通過(guò)“一企一所一碼”的方式對(duì)全鎮(zhèn)1.1萬(wàn)家企業(yè)、100多處工地進(jìn)行賦碼檢查，再經(jīng)由GIS地理信息系統(tǒng)生成區(qū)域平安風(fēng)險(xiǎn)“五色圖”，動(dòng)態(tài)調(diào)整網(wǎng)格執(zhí)法力量，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┚珳?zhǔn)管控；“智慧防控”模塊，包括非接觸性執(zhí)法等3個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，豐富了數(shù)字政府的綜合應(yīng)用；“智慧經(jīng)濟(jì)”模塊，包括樓宇經(jīng)濟(jì)等3個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的綜合應(yīng)用；“智慧民生”模塊，包括民生直達(dá)等2個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，拓展了數(shù)字社會(huì)的綜合應(yīng)用；“智慧執(zhí)法”模塊，包括執(zhí)法事件快速處置6個(gè)場(chǎng)景，有效推進(jìn)了數(shù)字法治的綜合應(yīng)用。

數(shù)字賦能全要素治理，提升多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力

一是打破部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘，提升信息整合能力。夯實(shí)“網(wǎng)格+平臺(tái)”的數(shù)字化治理模式，整合執(zhí)法力量。由公安、交警、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、鎮(zhèn)應(yīng)急管理等部門(mén)聯(lián)合組建綜合治理大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間指揮資源的互聯(lián)互通、信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)控和綜合監(jiān)測(cè)，并保證“一支隊(duì)伍管巡查、一個(gè)系統(tǒng)管指揮、一個(gè)終端管數(shù)據(jù)、一個(gè)流程管處置”，重構(gòu)了基層網(wǎng)格治理的力量部署，完善了行政事件和執(zhí)法事件的處置機(jī)制。此外，三墩鎮(zhèn)還建立每日會(huì)商制度，中心作戰(zhàn)指揮室由各執(zhí)法部門(mén)業(yè)務(wù)骨干長(zhǎng)期派駐，區(qū)域指揮長(zhǎng)則由各部門(mén)正職或副職領(lǐng)導(dǎo)輪流擔(dān)任，每日早晨在分析室召開(kāi)數(shù)據(jù)會(huì)商，形成當(dāng)日“平安六指數(shù)”，區(qū)域指揮長(zhǎng)可跨部門(mén)發(fā)布命令，形成了線上線下一體化、多層級(jí)多部門(mén)協(xié)同化、全域化的基層治理體系。

二是建立群防群治體系，數(shù)字賦能協(xié)同治理。三墩鎮(zhèn)設(shè)置了“1個(gè)核心指揮圈、6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防控圈、12個(gè)應(yīng)急管理圈、30個(gè)聯(lián)合執(zhí)法圈、125個(gè)基層網(wǎng)格圈”的“寶塔形”防控處突架構(gòu)，每一個(gè)區(qū)域設(shè)置區(qū)域長(zhǎng)，區(qū)域長(zhǎng)由不同部門(mén)正職或副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，指揮對(duì)應(yīng)區(qū)域的應(yīng)急管理站，聯(lián)動(dòng)對(duì)應(yīng)區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法小組，互動(dòng)對(duì)應(yīng)區(qū)域的網(wǎng)格長(zhǎng)和網(wǎng)格員，做到中心采集分析數(shù)據(jù)、區(qū)域指揮直達(dá)網(wǎng)格，200名網(wǎng)格員和300名執(zhí)法隊(duì)員有效聯(lián)動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)。同時(shí)對(duì)標(biāo)杭州城市大腦，開(kāi)發(fā)建設(shè)智慧執(zhí)法、智慧安監(jiān)、智慧報(bào)警、視頻分析、無(wú)人機(jī)巡航、高空抓拍、視頻通話、同圈呼叫等20多項(xiàng)應(yīng)用場(chǎng)景，初步實(shí)現(xiàn)了數(shù)字防控全覆蓋。

數(shù)字賦能全過(guò)程治理，提升多數(shù)據(jù)整合應(yīng)用能力

一是實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程再造，匯集整合數(shù)據(jù)資源。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源整合、信息聯(lián)合、流程聚合，三墩鎮(zhèn)嚴(yán)格按照“四統(tǒng)一”要求，建成集“事件協(xié)同、視頻監(jiān)控、分析研判、指揮調(diào)度”于一體的基層治理綜合信息指揮中心，專(zhuān)線專(zhuān)網(wǎng)接入交警、公安專(zhuān)網(wǎng)，區(qū)級(jí)值班平臺(tái)，110聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，119報(bào)警信息平臺(tái)，數(shù)字城管等，最大程度整合基層治理資源。同時(shí)對(duì)接市區(qū)兩級(jí)城市大腦數(shù)據(jù)中樞，基本實(shí)現(xiàn)全域視頻、物聯(lián)感知、人房企事信息等一網(wǎng)共享。構(gòu)建信息收集快速分析、部門(mén)線下聯(lián)合處置、公共服務(wù)協(xié)同審核、數(shù)據(jù)線上建模會(huì)商的新流程，踐行“數(shù)據(jù)多跑，人員少跑”的數(shù)字治理理念。

二是加強(qiáng)數(shù)字閉環(huán)管理，完善全過(guò)程響應(yīng)機(jī)制。三墩鎮(zhèn)積極構(gòu)建系統(tǒng)化、扁平化、實(shí)戰(zhàn)化、閉環(huán)化的指揮機(jī)制，建立健全指揮中心組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，設(shè)定坐席員和指揮長(zhǎng)制度，指揮室成員由各部門(mén)業(yè)務(wù)骨干組成，線上協(xié)同四平臺(tái)和多渠道信息來(lái)源，線下整合執(zhí)法隊(duì)員和網(wǎng)格員近500人，分區(qū)域構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法組和網(wǎng)格員小組，8名指揮長(zhǎng)由各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人定期在中心輪值，實(shí)現(xiàn)了對(duì)三墩鎮(zhèn)各類(lèi)事件的系統(tǒng)化分析，對(duì)急難險(xiǎn)重事件的扁平化指揮，對(duì)各部門(mén)力量的實(shí)戰(zhàn)化聯(lián)動(dòng)，對(duì)所有反饋事件的閉環(huán)化驗(yàn)收，構(gòu)建了“事件采集、快速響應(yīng)、聯(lián)合處置、科學(xué)分析”的全周期、全流程響應(yīng)機(jī)制。

啟示與思考

三墩鎮(zhèn)將大數(shù)據(jù)與全域治理深度融合，打破部門(mén)壁壘、區(qū)域壁壘和行業(yè)壁壘，通過(guò)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)治理區(qū)域、治理領(lǐng)域、治理機(jī)制的互聯(lián)互通，最大程度實(shí)現(xiàn)了全要素、全過(guò)程、全領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)治理，讓數(shù)字化、智慧化、精細(xì)化貫穿基層社會(huì)治理的全過(guò)程，為基層社會(huì)治理提供了新的思路，為數(shù)字政府建設(shè)貢獻(xiàn)了新的方案。其啟示在于：

打破壁壘，探索跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨事權(quán)的“三跨”運(yùn)行模式，有效實(shí)現(xiàn)全域治理。通過(guò)數(shù)字化改革打破各種壁壘，讓數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化貫穿基層社會(huì)治理全過(guò)程。具體而言：通過(guò)跨層級(jí)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，打破科層概念，實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜事件的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)處理；通過(guò)跨部門(mén)信息協(xié)同，在扎實(shí)推進(jìn)“警源、訴源、訪源”工作機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展事件線索來(lái)源；通過(guò)跨事權(quán)矛盾聯(lián)調(diào)，建立矛盾糾紛分流交辦機(jī)制，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)單糾紛當(dāng)場(chǎng)解決、復(fù)雜糾紛跟進(jìn)處置，形成跨部門(mén)、跨事權(quán)、多方參與、多元融合的治理協(xié)同機(jī)制。

整合信息資源，提高研判能力，提升“智治”水平。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析研判，做到“預(yù)警+預(yù)判”是政府?dāng)?shù)字化改革的重要內(nèi)容。在大量匯集全域數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型，將大數(shù)據(jù)分析、追蹤、預(yù)測(cè)的結(jié)果轉(zhuǎn)化為基層治理決策的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的超前治理。例如利用數(shù)字化技術(shù)手段，對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)實(shí)行全生命周期管理和實(shí)時(shí)監(jiān)控，并突破信息傳遞的空間限制，促使治理主體在不進(jìn)入實(shí)際治理場(chǎng)域的情況下了解治理活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決治理問(wèn)題，滿足治理需求。

以數(shù)字化撬動(dòng)政府服務(wù)模式創(chuàng)新和服務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型?；鶎诱畱?yīng)不斷拓展大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用功能，實(shí)現(xiàn)從“數(shù)字”到“數(shù)智”再到“數(shù)治”的轉(zhuǎn)變，尤其是優(yōu)化民生服務(wù)場(chǎng)景的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和社會(huì)多元主體共同參與有機(jī)結(jié)合，真正“讓數(shù)據(jù)活起來(lái)”。進(jìn)一步地，基層政府要通過(guò)傳遞模式、執(zhí)行模式、服務(wù)模式、協(xié)同模式的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)流程再造。具體而言：首先，摒棄傳統(tǒng)科層制中信息逐級(jí)傳遞的方式，形成信息分析、扁平指揮、數(shù)據(jù)閉環(huán)的傳遞模式；其次，針對(duì)傳統(tǒng)單一部門(mén)線下履職難以處置性質(zhì)復(fù)雜、定性模糊、權(quán)責(zé)不清的綜合類(lèi)事件以及缺乏橫向信息共享機(jī)制的弊端，形成多部門(mén)信息共享聯(lián)合處置的執(zhí)行模式；第三，破解公共部門(mén)各自為政、條線分割、效率低下的困境，形成以數(shù)字公共服務(wù)為中心的服務(wù)模式，減少尋租空間；第四，改變以線下會(huì)議協(xié)同會(huì)商為主的傳統(tǒng)模式，形成以線上數(shù)據(jù)會(huì)商、數(shù)字建模為主的協(xié)同模式。

未來(lái)，實(shí)踐層面一方面要更強(qiáng)調(diào)以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用為導(dǎo)向，整合資源，不斷拓展應(yīng)用場(chǎng)景，同時(shí)加快建設(shè)各類(lèi)分析模型，把握社會(huì)基本運(yùn)行態(tài)勢(shì)，提高預(yù)警預(yù)判能力，提升基層政府整體運(yùn)行效能；另一方面要不斷加強(qiáng)“智治”安全防護(hù)體系建設(shè)，保障數(shù)據(jù)信息安全可控，提高各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。這意味著不僅要有完善的監(jiān)管流程、高素質(zhì)的操作人員，還要有分級(jí)加密、輸出限制、數(shù)據(jù)追蹤、保密協(xié)議等措施，才可讓數(shù)據(jù)用得放心、用得安心。在理論層面，重點(diǎn)在于理論體系建構(gòu)和制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性向制度理性、理論自覺(jué)的跨越，推動(dòng)公共管理理論的發(fā)展與創(chuàng)新。

【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)公共政策研究院首席專(zhuān)家】

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責(zé)編：羅 婷

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