摘 要:中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)人民在國(guó)家治理現(xiàn)代化的道路上不斷求索，形成了一系列國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案、中國(guó)智慧和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)導(dǎo)向的高效能治理，以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基礎(chǔ)，以強(qiáng)大的國(guó)家（治理）能力為保障，必然會(huì)在“十四五”時(shí)期引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得更突出的成就，為“中國(guó)之治”奠定更有力的支撐。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 現(xiàn)代化 高效能治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年來(lái)，尤其是新中國(guó)成立七十多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在國(guó)家治理現(xiàn)代化的道路上不斷求索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了重大成果，開(kāi)創(chuàng)了“中國(guó)之治”，實(shí)現(xiàn)了政通人和、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)，并形成了一系列國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案、中國(guó)智慧和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，這與世界上一些國(guó)家和地區(qū)不斷出現(xiàn)亂局對(duì)照鮮明。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)導(dǎo)向，高效能治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，彰顯了國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案、中國(guó)智慧和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的鮮明特征與顯著優(yōu)勢(shì)。

理論溯源：治理的效能標(biāo)準(zhǔn)為何重要

如何衡量國(guó)家或政府的好壞與治理質(zhì)量的高低？這是公共治理領(lǐng)域的一個(gè)重大理論與實(shí)踐課題，也是一個(gè)自古以來(lái)爭(zhēng)論不休且尚未真正解決的難題。歷史上有各種描述“良好治理”或“善治”的術(shù)語(yǔ)，從古代柏拉圖的“理想國(guó)”、孔子的“大同”“小康”以及后來(lái)的“治世”“盛世”，到近代托馬斯·莫爾的“烏托邦”和弗朗西斯·培根的“新大西島”，再到現(xiàn)當(dāng)代的“好國(guó)家”“好政府”“善治”等。

效率、效能（有效性）、績(jī)效是管理或治理的一個(gè)基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，貫穿于公共管理或公共治理理論與實(shí)踐發(fā)展的始終。傳統(tǒng)公共行政學(xué)主張以效率原則作為行政管理的最高標(biāo)準(zhǔn)。在公共行政學(xué)的倡導(dǎo)者們看來(lái)，行政管理追求的目標(biāo)就是行政效率，通過(guò)對(duì)行政現(xiàn)象的研究，可以推出行政管理的若干基本原則，如統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)控制、功能部門(mén)化等，這些原則為有效的行政管理提供準(zhǔn)則，而其中最重要的就是效率標(biāo)準(zhǔn)，即以最小的投入獲得最大的效果，所有的管理原則都可以概括或歸結(jié)為“效率標(biāo)準(zhǔn)”。傳統(tǒng)公共行政學(xué)因過(guò)分推崇效率標(biāo)準(zhǔn)、忽視公平等標(biāo)準(zhǔn)而受到后起學(xué)派包括“新公共行政學(xué)派”在內(nèi)的學(xué)者們的廣泛批評(píng)。但西方以“新公共管理”定向的政府改革被人們描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即節(jié)約、效率和效益）的管理主義運(yùn)動(dòng)，它又在某種程度上回歸到公共行政學(xué)注重效率的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了研究焦點(diǎn)由機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序向項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效的轉(zhuǎn)移，促使績(jī)效評(píng)估或績(jī)效管理成為當(dāng)代公共管理學(xué)的一個(gè)核心主題，而“改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和提高公共部門(mén)績(jī)效成為當(dāng)代公共管理改革的一項(xiàng)根本任務(wù)”（馬克·霍哲）。

在當(dāng)代，效能或有效性成為衡量全球公共治理尤其是國(guó)家或政府治理質(zhì)量與水平的一個(gè)基本尺度，這與人們對(duì)國(guó)家或政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用的反思密切相關(guān)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，西方新自由主義推崇市場(chǎng)機(jī)制而貶低甚至否認(rèn)政府或國(guó)家作用，這在美國(guó)里根總統(tǒng)和英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期表現(xiàn)得淋漓盡致，里根甚至在首次總統(tǒng)就職演說(shuō)中宣稱(chēng)“政府不是解決問(wèn)題的辦法而是問(wèn)題本身”。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》開(kāi)篇指出，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，政府的作用越來(lái)越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。該報(bào)告還提出了“高效的政府”概念——指的是具有較高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力的政府，并提出高效的政府對(duì)于物品和服務(wù)的供給以及規(guī)則和制度的制定實(shí)施至關(guān)重要，市場(chǎng)的繁榮、人們的健康和幸福也依賴(lài)于這種政府。[1]《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)》以及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》也號(hào)召各國(guó)政府通過(guò)自身職能的履行，特別是通過(guò)治理改革，提升機(jī)構(gòu)能力，有效制定和實(shí)施公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

國(guó)家或政府能力、治理有效性以及善治成為當(dāng)代社會(huì)科學(xué)尤其是政治學(xué)和公共管理學(xué)的流行話語(yǔ)。例如，在政治學(xué)領(lǐng)域，塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中指出：“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有的國(guó)家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國(guó)家在政治上則缺乏這些素質(zhì)；這兩類(lèi)國(guó)家之間差異比民主國(guó)家和獨(dú)裁國(guó)家的差異更大。”[2]顯然，亨廷頓試圖超越國(guó)家或政府分類(lèi)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，提出政府有效性概念并強(qiáng)調(diào)了有效政府與無(wú)效政府劃分的重要意義。

亨廷頓的學(xué)生弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在許多著作中也論及治理有效性、善治標(biāo)準(zhǔn)以及政治秩序和國(guó)家能力問(wèn)題。例如，他在《什么是治理》一文中專(zhuān)門(mén)討論了如何衡量治理有效性或“善治”（良好的治理）的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，提出了四個(gè)方面的評(píng)價(jià)尺度：程序衡量（procedural measures）——官員的行為符合既定的規(guī)則；能力衡量（capacity measures）——國(guó)家汲取社會(huì)資源的能力；產(chǎn)出衡量（output measures）——國(guó)家治理所顯現(xiàn)的效果；官僚機(jī)構(gòu)自主性衡量（measures of bureaucratic autonomy）——政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立、自主、靈活執(zhí)行政策的程度。[3]在他看來(lái)，政治秩序發(fā)展有三大結(jié)構(gòu)要素：有效統(tǒng)治（國(guó)家能力）、法治和問(wèn)責(zé)制（《政治秩序的起源》）。新冠肺炎疫情發(fā)生后，他分析了各國(guó)尤其是中美應(yīng)對(duì)疫情的不同做法與結(jié)果，認(rèn)為應(yīng)對(duì)疫情表現(xiàn)好壞的關(guān)鍵不在于政體類(lèi)型，而在于國(guó)家能力、社會(huì)信任和領(lǐng)導(dǎo)能力，而這正是中國(guó)成功而美國(guó)失敗的原因所在（《大流行病與政治秩序：國(guó)家不可或缺》）。

近二三十年來(lái)，“治理質(zhì)量”（“政府質(zhì)量”）或“善治”的研究與評(píng)價(jià)成為全球性的熱門(mén)話題。哈佛大學(xué)內(nèi)部沖突項(xiàng)目原主任羅伯特·羅特伯格（Robert Rotberg）認(rèn)為，善治已經(jīng)成為除教育、醫(yī)療、就業(yè)之外公眾最關(guān)心的問(wèn)題，我們需要一個(gè)有效的方法來(lái)衡量善治的結(jié)果。哥本哈根氣候共識(shí)中心主任比約恩·隆伯格（Bjorn Lomborg）認(rèn)為，善治是民眾所希望看到的結(jié)果，但是如何達(dá)到真正的善治是所有國(guó)家都需要面對(duì)的問(wèn)題，現(xiàn)在評(píng)估一個(gè)國(guó)家的治理成效比幫助其解決問(wèn)題更關(guān)鍵。[4]不同的機(jī)構(gòu)及學(xué)者開(kāi)發(fā)出形形色色的衡量國(guó)家或政府好壞與治理質(zhì)量高低的指數(shù)或指標(biāo)體系，如世界銀行的全球治理指數(shù)、世界銀行的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)、哈佛大學(xué)的政府質(zhì)量指標(biāo)、世界正義工程的法治指數(shù)、西蒙-安霍爾特研究團(tuán)隊(duì)的“好國(guó)家指數(shù)”、美國(guó)《外交政策》雙月刊和美國(guó)和平基金會(huì)共同編制的“失敗國(guó)家指數(shù)”等。在我國(guó)，也有各種各樣的政府治理指數(shù)或政府績(jī)效評(píng)估以及國(guó)家治理指標(biāo)體系的建構(gòu)及其應(yīng)用，公共部門(mén)或政府績(jī)效管理已成長(zhǎng)為公共管理學(xué)科中一個(gè)重要的主題或分支領(lǐng)域。

高效能治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的獨(dú)特規(guī)定性

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。2020年5月22日，習(xí)近平總書(shū)記在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)提出了“高效能治理”的命題，彰顯了在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中以高效能治理推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要性?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則將“國(guó)家治理效能得到新提升”確定為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。

如何理解“高效能治理”？一般來(lái)說(shuō)，“高效能”可以被界定為獲得好的結(jié)果或取得成功，因而實(shí)現(xiàn)高效能治理的國(guó)家或政府可以被稱(chēng)為“成功國(guó)家”或“有效政府”，也可以說(shuō)是達(dá)成了“善治”。 換句話說(shuō)，“高效能治理”應(yīng)該是一個(gè)以結(jié)果為導(dǎo)向的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既包括效率、節(jié)約、效益等價(jià)值尺度，也包括民主、公平、正義和回應(yīng)性等價(jià)值尺度，超越了公共管理學(xué)上所謂的“管理主義”和“民主主義”之爭(zhēng)。燕繼榮認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)高效能治理，就是要看治理的有效性，看制度完善不完善，是否能夠切實(shí)解決治理中遇到的問(wèn)題和麻煩；就是要在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，切實(shí)發(fā)揮好中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，讓治理既能適應(yīng)國(guó)家長(zhǎng)治久安的需要，又能滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。[5]

作為國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)指向的高效能治理具有一系列獨(dú)特規(guī)定性。首先，高效能治理具有深厚的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。把高效能治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)定位之一，是扎根中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，吸取古今中外治亂興衰的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適應(yīng)中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展、治理現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)需要以及全球趨勢(shì)的合理選擇；并經(jīng)歷了實(shí)踐檢驗(yàn)，具有顯著優(yōu)勢(shì)，充滿生機(jī)活力。

其次，高效能治理凸顯“以人民為中心”的公共價(jià)值取向。以人民為中心，始終把人民群眾的利益擺在至高無(wú)上的地位，謀民生之利、解民生之憂，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為政府改革的“試金石”，把人民群眾的支持與擁護(hù)作為政府辦實(shí)事、解難題的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，不斷增進(jìn)人民福祉，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央的鮮明執(zhí)政品格，也是高效能治理的必然要求和價(jià)值選擇。

第三，高效能治理以中國(guó)特色社會(huì)主義制度作為基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“我們治國(guó)理政的本根，就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度”。作為黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)開(kāi)展的依據(jù)，要實(shí)現(xiàn)高效能治理，必須不斷堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度。

最后，高效能治理以強(qiáng)大的國(guó)家（治理）能力為保障。制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于治理能力尤其是制度和政策執(zhí)行力。新中國(guó)成立七十多年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在抓落實(shí)、促成效方面取得了巨大成就，強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力、高效的政策執(zhí)行力以及能夠最大限度整合資源、集聚最大公約數(shù)、形成最大同心圓的凝聚力、戰(zhàn)斗力和行動(dòng)力，已經(jīng)成為“中國(guó)之治”的顯著優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”時(shí)期要提升國(guó)家治理的整體效能

面對(duì)“國(guó)家治理效能得到新提升”的新發(fā)展階段目標(biāo)任務(wù)，必須下大力氣加快國(guó)家治理現(xiàn)代化步伐，提升國(guó)家治理的整體效能。

一是夯實(shí)國(guó)家治理的制度基礎(chǔ)。加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的同時(shí)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，夯實(shí)國(guó)家治理及公共治理的制度基礎(chǔ)，這是把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件。例如，在政府管理領(lǐng)域，要深化行政體制改革以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等管理領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，完善國(guó)家行政體系，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)體系，創(chuàng)新行政管理方式，擴(kuò)大人民有序政治參與，保障人民的監(jiān)督權(quán)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二是強(qiáng)化制度和政策執(zhí)行力。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，“一分部署，九分落實(shí)”，“狠抓落實(shí)”等等。對(duì)此，必須以解決制度和政策執(zhí)行中的問(wèn)題為導(dǎo)向，從執(zhí)行主體能力強(qiáng)化、執(zhí)行體制機(jī)制改革、執(zhí)行過(guò)程環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、執(zhí)行工具或技術(shù)改進(jìn)等方面入手，消除影響制度和政策有效執(zhí)行的體制性、機(jī)制性障礙，打通制度和政策執(zhí)行的“最后一公里”。與此同時(shí)，優(yōu)化制度和政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，加大制度和政策執(zhí)行的檢查力度，切實(shí)督促領(lǐng)導(dǎo)干部提升制度和政策執(zhí)行力。

三是著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。新冠肺炎疫情防控彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的強(qiáng)大優(yōu)越性；但同時(shí)也暴露出國(guó)家治理體系和治理能力的一些短板、漏洞、弱項(xiàng)，以及體制機(jī)制方面存在的不足。必須認(rèn)真分析和總結(jié)這次 “大考”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，加快補(bǔ)齊治理體系的短板弱項(xiàng)，提升國(guó)家治理能力和治理效能。

四是改進(jìn)治理方式。以“五治”（政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強(qiáng)基、智治支撐）推進(jìn)國(guó)家治理方式現(xiàn)代化[6]；加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

我國(guó)已開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，我們必須積極響應(yīng)習(xí)近平總書(shū)記的號(hào)召，既要立足當(dāng)前，又要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，讓制度體系更加成熟更加定型，治理能力和治理效能顯著提升，并有針對(duì)性部署對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策，以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，為“中國(guó)之治”奠定更有力的支撐。

【本文作者為廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“強(qiáng)化制度執(zhí)行力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA108）的階段性成果】

注釋

[1]世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第1頁(yè)。

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1989年版，第1頁(yè)。

[3]邵梓捷：《福山的新聲音：什么是治理？》，《中國(guó)青年報(bào)》，2013年12月23日，第2版。

[4]趙琪：《為避免國(guó)家治理落入盲目的陷阱各國(guó)治理改革要力求切實(shí)可行》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，http://www.cssn.cn/bk/bkpd_qklm/bkpd_bkwz/201507/t20150731_2102981.shtml， 2015年7月6日更新。

[5]《以高效能治理推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展》，中國(guó)政府法制信息網(wǎng)，http://www.chinalaw.gov.cn/news/content/2020-06/10/438_3250448.html ，2020年6月10日更新 。

[6]陳一新：《“五治”是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式》，《求是》，2020年第3 期，第25—32頁(yè)。

責(zé)編：羅 婷

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