【摘要】從第七次人口普查數(shù)據可以看出中國人口發(fā)展的基本趨勢大體已定，主要表現(xiàn)在生育水平提升乏力，將長期在低位徘徊；人口增長減速，即將進入人口負增長時代；老齡化快速發(fā)展，即將進入中度老齡化社會；勞動力供給下降，人口紅利接近尾聲。我們要認清形勢，積極作為，在確定性中爭取最好可能性。對此，建議進一步放開生育限制，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境；積極推動經濟轉型升級，強化創(chuàng)新驅動，提高增長質量；盡快漸進式延遲退休年齡，提高勞動參與率，減緩勞動力供給下降趨勢；繼續(xù)推進養(yǎng)老金改革和養(yǎng)老服務體系建設，出臺長期護理保險制度，完善基本養(yǎng)老保障。

【關鍵詞】生育水平  人口負增長  人口老齡化  人口紅利    

【中圖分類號】C91    【文獻標識碼】A

2021年5月11日，國新辦舉行第七次全國人口普查主要數(shù)據結果發(fā)布會，公布了普查主要數(shù)據結果。這次普查是在世界不確定性日益增加的情況下開展的，對于準確了解我國當前人口狀況和未來發(fā)展形勢具有十分重要的意義。從普查數(shù)據來看，中國人口發(fā)展已經表現(xiàn)出一些明顯的趨勢，且短期內難以改變，具有相對較強的確定性。

中國人口發(fā)展的基本趨勢

一是生育水平提升乏力，將長期在低位徘徊。雖然中國近年來生育政策已經大為放松，但是生育水平提升卻十分有限，甚至已經出現(xiàn)了再次下滑的勢頭。盡管近年來對中國生育率的具體水平存在一些爭議，但幾乎一致認為中國生育率已經降低到較低水平。實際上，中國生育水平在20世紀90年代初期已經下降至更替水平以下。有研究發(fā)現(xiàn)在全面放開二孩政策前中國的總和生育率在1.5左右，全面二孩政策在一定程度上釋放了部分前期累積的生育意愿，生育水平在2016、2017年有所回升，但近兩年又轉而下降，根據普查結果，2020年我國出生人口約1200萬，總和生育率下降至1.3，進入極低生育水平。

普查數(shù)據顯示全面二孩政策有一定的效果，但無法長期有效提升生育水平。生育水平遠遠低于政策允許生育的孩子數(shù)，反映出生育的主要影響因素已經不再是人口政策的約束，而是背后的生育意愿轉變和社會經濟條件制約。近年來，中國生育意愿已經下降到較低水平。2017年全國生育狀況抽樣調查數(shù)據顯示，育齡婦女平均理想子女數(shù)和打算生育子女數(shù)分別為1.96 和1.75 個。在生育意愿下降的基礎上，由于生育成本過高等因素的影響，還導致部分育齡夫婦未能按照意愿生育，即出現(xiàn)了“想生而不敢生”的狀態(tài)。這些因素包括：高結婚成本嚴重透支家庭收入，對生育決策和家庭生命周期產生嚴重影響；女性就業(yè)壓力和托幼資源嚴重不足加大了家庭生育成本；教育資源配置不均增加了孩子的教育成本；養(yǎng)老負擔加重要求家庭加大養(yǎng)老資源分配份額等等。顯然，無論是生育意愿的改變，還是生育障礙的消除，都非短期能夠奏效，低生育水平態(tài)勢將在較長時期內延續(xù)。

二是人口增速減緩，即將進入人口負增長時代。普查數(shù)據顯示，2020年全國人口與2010年第六次人口普查數(shù)據相比，年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率0.57%下降0.04個百分點，表明中國人口雖然保持增長，但正處于減速通道之中。實際上這從近幾十年人口自然增長率不斷下降中已現(xiàn)端倪。我國人口自然增長率已經從20世紀80年代末期的15‰以上一路下滑至2019年3.34‰，已經預示著總人口向負增長邁進的基本趨勢。根據預測，在總和生育率為1.3的條件下，中國總人口規(guī)模將在2024年左右開始負增長，并且在可預見的將來，中國人口負增長趨勢難以逆轉。

人口負增長是中國人口發(fā)展的一個新階段。雖然人口負增長不是洪水猛獸，但毫無疑問，將帶來一系列變化，甚至潛藏一系列風險。學者陸杰華認為，人口負增長不僅會對社會經濟產生影響，也會對文化、科技、地緣政治等方面產生影響，可能會對人口發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全與社會穩(wěn)定、社會保障體系等產生沖擊。由于生育率難以在短期內實現(xiàn)大幅度提升，人口負增長的慣性將長期延續(xù)。

三是老齡化快速發(fā)展，中國即將進入中度老齡化社會，并將快速向重度老齡化社會和極度老齡化社會邁進。人口老齡化是中國人口發(fā)展的顯著特征。根據普查結果，2020年我國60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，其中，65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%。人口老齡化速度明顯加快，2010年—2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44個百分點，65歲及以上人口上升了4.63個百分點。與上個十年相比，上升幅度分別提高了2.51和2.72個百分點。根據預測，在總和生育率保持1.3的情況下，中國最晚將在2022年進入中度老齡化（65歲及以上人口比例大于14%），2033年左右進入重度老齡化（65歲及以上人口比例大于21%），2045年以前進入極度老齡化（65歲及以上人口比例大于28%）。

人口老齡化將對中國經濟社會發(fā)展產生深遠的影響，對經濟增長、社會治理、社會保障和社會服務等多方面帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是會直接導致社會保障支出和養(yǎng)老服務需求快速增長，需要特別加以關注。

四是勞動力供給下降，人口紅利接近尾聲。七普數(shù)據顯示，與2010年相比，16至59歲勞動年齡人口減少4000多萬人。勞動年齡人口減少將引起勞動力供給下降，人口紅利由盛轉衰。實際上，我國從2017年開始勞動力已經下降，影響已經開始顯現(xiàn)。根據預測，在可預見的未來，勞動年齡人口下降態(tài)勢將不可逆轉，勞動年齡人口規(guī)模將持續(xù)萎縮。根據預測，到2035年，15-59歲勞動年齡人口將下降至8億以下，15-64歲勞動年齡人口將下降至9億以下。

人口紅利被認為是中國經濟騰飛的重要原因，有研究認為20世紀70年代末以來中國通過改革開放達到的高速增長成就，得益于人口紅利。近年來，隨著勞動力年齡人口負增長和勞動力負增長相繼到來，人口紅利正處于下降通道，并將在大約10年后退出人口紅利期。顯然，隨著人口紅利期即將終結，中國原有勞動力低成本優(yōu)勢不再，依賴于充足的勞動力而形成的比較優(yōu)勢也將慢慢喪失，實現(xiàn)經濟結構轉型升級，尋找新的增長源成為重要任務。

綜合來看，在可預見的未來，中國人口發(fā)展的基本趨勢已經確定，將長期保持低生育水平、人口老齡化快速發(fā)展趨勢和勞動力供給下降趨勢，并即將進入中度老齡化社會，在2025年以前進入人口負增長階段，在2035年以前退出人口紅利期并進入重度老齡化社會。中國人口發(fā)展的這些基本趨勢預示著，中國未來將面臨著經濟結構轉型的艱巨任務，同時將迎來養(yǎng)老負擔和養(yǎng)老需求的快速增長。

適應人口形勢變化的相關政策建議

需要指出的是，確定性是相對的，不確定性是絕對的。在中國人口發(fā)展基本趨勢已經確定的條件下，我們并非毫無作為，相反要認清形勢，積極作為，在確定性中爭取最好可能性。爭取最好可能性有兩重含義：一是對有可能改善的趨勢，積極作為，爭取更好方向；二是認清基本趨勢，適應形勢變化，建設與之相適應的社會經濟政策體系。從這個思路出發(fā)，未來可以考慮的主要政策選擇包括：

第一，放開生育限制，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境。中國近年來不斷調整完善生育政策，取得了一定的效果，但從普查所反映的出生人口大幅下降可以看出，全面二孩政策不能實現(xiàn)生育水平有效提升，出生人口繼續(xù)下降已成定局，進一步放開生育限制的時機已經來臨。進一步放開生育限制并不會從根本上改變中國低生育水平的現(xiàn)實，人口發(fā)展的基本形勢不會因此發(fā)生根本轉變，人口負增長仍然會到來，人口老齡化將繼續(xù)，但總體上有利于延緩人口負增長進程，緩解人口老齡化趨勢，并增加群眾選擇權，降低政策實施和社會管理成本。

為此，必須盡快樹立促進生育政策導向。目前的全面二孩政策從根本上仍然是限制生育的思路，力圖鼓勵人們在一定約束條件下多生育，同時存在“限制”和“促進”兩種政策導向，有政策內在的矛盾性，容易讓人們分不清政策到底是限制生育還是促進生育。因此，進一步放開生育限制，給民眾一個明確的促進生育的政策導向，是當前應對生育率持續(xù)下滑的必要選擇。與此同時，與進一步放開生育限制相適應，應系統(tǒng)清理當前法律法規(guī)和政策措施中不符合促進生育政策導向的規(guī)定，避免向民眾傳遞錯誤的政策信號。

在此基礎上，還需要繼續(xù)完善相關社會經濟政策，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境。政策應該從全生命周期的視角，抓住婚戀、生育、幼兒撫育、兒童教育等重點環(huán)節(jié)，從稅收、社會保障、勞動權益保護、公共服務支持、社會服務發(fā)展等多方著手，消除影響家庭成長和生育的痛點，切實減小生育養(yǎng)育成本。

如在婚戀環(huán)節(jié)，要將青年婚戀問題作為青年工作的一項重要內容，加強青年婚介服務，促進適齡青年的婚姻匹配；要完善住房保障制度，多途徑滿足青年及新家庭的住房需求，進一步完善住房保障體系，要重點保障青年及新成長家庭的住房需求。在生育環(huán)節(jié)，要完善婚育相關假期制度，推動家庭工作平衡，適當延長產假，設立育兒假，保障育兒假期間享受最低工資標準和社會保險待遇；要依法保障婦女就業(yè)權益，改善婦女就業(yè)環(huán)境。在養(yǎng)育環(huán)節(jié)，要合理配置社會服務資源，大力發(fā)展社會服務業(yè)，改善兒童照料服務供給；要加強醫(yī)療衛(wèi)生、托幼等方面的公共資源配置。在教育環(huán)節(jié)，要進一步深化教育制度改革，切實減輕家庭教育負擔。要讓3-6歲兒童獲得公共教育服務；大力促進教育公平，推動義務教育均等化發(fā)展，減少家庭因各類變相擇校而產生的高昂教育成本，等等。

第二，積極推動經濟轉型升級，強化創(chuàng)新驅動，提高增長質量。中國自進入經濟新常態(tài)以來，已經加快了推進經濟轉型升級的步伐。黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和中國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。要適應人口負增長和人口紅利逐漸消失的人口發(fā)展形勢，適應勞動力供給形勢的變化，中國經濟的增長方式必須發(fā)生深刻變革，應從要素積累的增長模式轉向以改善經濟效率為主的經濟增長方式，提高經濟增長質量。

為此，一方面必須以創(chuàng)新為驅動力，推動經濟轉型升級。“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。要盡快掃清制約創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力發(fā)展的障礙，形成有利于推動創(chuàng)新和增強創(chuàng)新能力的環(huán)境，向創(chuàng)新要生產力，用創(chuàng)新尋找新的增長源泉。要在科研管理、稅收政策、經濟激勵等多方面向有利于發(fā)揮人才創(chuàng)新作用的方向改革，推動創(chuàng)新發(fā)展。要大力發(fā)展以人工智能、量子通信等為代表的新一代高新技術發(fā)展，以新技術、新業(yè)態(tài)推動新經濟的發(fā)展。另一方面，必須以提高勞動者素質為核心，提高勞動生產率。經濟增長要從依賴勞動力數(shù)量投入轉向更多依賴于勞動者素質提高。適應經濟結構轉變和產業(yè)升級需要，要加大對教育和培訓的投入力度，不斷提高勞動者素質。要通過改善教育公平、提高教育質量、增強培訓的針對性等措施，提高勞動者教育水平和勞動技能，以質量替代數(shù)量，以人才紅利替代人口紅利，為經濟增長提供長久支撐。當然，在經濟轉型升級過程中，勞動力市場的波動將更為頻繁，必須通過加強勞動力市場建設和社會保障制度建設等措施應對結構轉型的就業(yè)沖擊。

第三，盡快漸進式延遲退休年齡，提高勞動參與率，減緩勞動力供給下降趨勢。盡管當前關于延遲退休年齡還有爭議，但實際上延遲退休年齡必要性正在增加，黨的十九屆五中全會已經明確提出，實施漸進式延遲法定退休年齡。當前，應盡快出臺方案，向全社會公布，尋求最大共識。漸進式延遲退休年齡是一項影響面廣、涉及人群較多的改革，同時也是一項歷時較長的改革，如果出臺方案和開始延遲之間有較長的緩沖期，影響會在更遠的時期到來，有利于減小改革阻力。由于延遲退休方案至今沒有出臺，改革需要加快節(jié)奏。同時，改革中還應該引入彈性機制，以幫助人們趨利避害，減小改革阻力。同時，考慮到中國的具體國情，可以在退休年齡彈性空間設計上，適當向女性傾斜，即女性的提前退休年齡可以略微寬松。比較理想的做法是兼顧目前的退休年齡規(guī)定，將法定退休年齡提高到65歲后，讓女性可在55-70歲、男性可在60-70歲的范圍內彈性退休。這樣，部分不愿延遲退休的職工仍然可以在目前退休年齡上選擇退休，而有勞動意愿和勞動能力的職工則實現(xiàn)延遲退休。

第四，繼續(xù)推進養(yǎng)老金改革和養(yǎng)老服務體系建設，出臺長期護理保險制度，完善基本養(yǎng)老保障。黨的十八屆三中全會以來，中國養(yǎng)老保險制度改革和社會養(yǎng)老服務體系建設的速度明顯加快，老年收入保障體系日益完善，養(yǎng)老服務供給明顯改善，但是從應對人口老齡化的長遠目標和人民群眾的現(xiàn)實需要來看，仍然有較大差距，需要加快建設進程，完善制度體系。

首先，需要繼續(xù)完善養(yǎng)老金制度，改善制度公平性和可持續(xù)性。一是引入公民養(yǎng)老金，建立普惠性、兜底性的第一層次養(yǎng)老金。中國目前已經實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，實際上具備了引入公民養(yǎng)老金的條件。建議將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分改革為公民養(yǎng)老金，形成覆蓋全民的第一層次養(yǎng)老金，適當提高標準。二是拓展養(yǎng)老金收入來源，改善養(yǎng)老金收入狀況?？煽紤]適當提高養(yǎng)老金繳費基數(shù)上限、規(guī)范養(yǎng)老保險繳費行為、加大劃撥國有資產補充養(yǎng)老保險基金力度。三是盡快推進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?；诟鞯貐^(qū)前期繳費率不同，為保障公平，必須將繳費率納入統(tǒng)籌后的基礎養(yǎng)老金待遇計算方式，實現(xiàn)了橫向公平和縱向公平的統(tǒng)一。四是通過設立養(yǎng)老金的最高和最低標準控制養(yǎng)老金水平差距。五是在待遇確定和調整機制中納入人口老齡化因素。

其次，深化養(yǎng)老服務供給側改革，加快養(yǎng)老服務體系建設。對照供給側結構性改革的“三去一降一補”五大重點任務，養(yǎng)老服務供給側改革的主要任務是促增長、去空置、降成本和補短板。要優(yōu)化存量、引導增量，切實提高養(yǎng)老服務供給質量和供給效率，擴大有效供給，更好地滿足老年人的養(yǎng)老服務需求。通過充分調動社會各方積極性，實現(xiàn)供給主體多元化；充分發(fā)揮市場作用，實現(xiàn)供給機制市場化；大力發(fā)展社區(qū)服務，實現(xiàn)供給方式便利化；創(chuàng)新養(yǎng)老服務技術，實現(xiàn)供給手段多樣化；調整養(yǎng)老機構功能，實現(xiàn)供給內容專業(yè)化；整合各項政策措施，實現(xiàn)供給政策系統(tǒng)化。

最后，建立統(tǒng)一的長期護理保險制度，為國民提供基本護理保障。長期護理保險試點目前已經超過四年，應該總結經驗，盡快出臺統(tǒng)一制度。當前的試點涉及城市較少、覆蓋范圍有限，大部分地區(qū)沒有覆蓋農村居民，不能滿足更多地區(qū)、更多群眾的長期護理需求，而且一旦試點期過長會導致各地的制度定型，將來統(tǒng)一制度難度會加大。經過四年多的試點，目前各地已經有了一些探索和經驗，可以為建立統(tǒng)一制度提供一些參考，可以在此基礎上，充分研究、系統(tǒng)設計，出臺統(tǒng)一的福利性、普惠性和強制性長期護理保險制度，為國民提供標準化的基本護理保障。

（作者為中國社會科學院人口與勞動力經濟研究所、中國社會科學院應對人口老齡化研究中心研究員）

【參考文獻】

①陸杰華：《人口負增長時代: 特征、風險及其應對策略》，《社會發(fā)展研究》，2019年第1期。

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③林寶：《應對人口老齡化并非朝夕之功》，《群言》，2019年第12期。

④林寶：《養(yǎng)老服務供給側改革:重點任務與改革思路》，《北京工業(yè)大學學報(社會科學版)》，2017年第6期。

⑤林寶：《積極探索適合中國國情的養(yǎng)老模式》，《金融博覽》，2020年第6期。

責編/李一丹    美編/陳媛媛

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