摘 要:“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”是黨的十九屆四中全會關(guān)于堅持和完善共建共治共享的社會治理制度作出的戰(zhàn)略部署，具有鮮明的問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向。從這三個導(dǎo)向的內(nèi)在邏輯出發(fā)解析市域社會治理，有助于深入理解市域社會治理與基層社會治理的區(qū)別和聯(lián)系，深刻把握市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、重心與路徑，更好地推進市域社會治理各項工作。

關(guān)鍵詞:市域社會治理 城市化 制度建設(shè) 治理效能

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理已經(jīng)成為各級黨委和政府的中心工作。在社會治理領(lǐng)域中，一項重要議題就是市域社會治理。黨的十九屆四中全會明確提出，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。這是“市域社會治理”這一概念首次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)性文件中，市域社會治理現(xiàn)代化成為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理”，將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險體制機制不斷健全”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)。這些重要論述都為推進市域社會治理現(xiàn)代化指明了方向。

市域社會治理是社會治理體系和治理能力在市域范圍內(nèi)的落實和體現(xiàn)。與縣域社會治理不同，市域社會治理把社會治理的重點從縣一級向設(shè)區(qū)市一級提升，強調(diào)了市級黨委政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。但與基層社會治理相比，市域社會治理不僅體現(xiàn)在統(tǒng)籌級別的提升，而且具有更加鮮明的問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向。從這三個導(dǎo)向的內(nèi)在邏輯出發(fā)解析市域社會治理，有助于深入理解市域社會治理與基層社會治理的區(qū)別和聯(lián)系，防止在理論研究和實際工作中用“市域社會治理”的“新瓶”裝“基層社會治理”的“舊酒”，從而更好推進市域社會治理各項工作。

市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是構(gòu)建與城市化相適應(yīng)的社會治理方式

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。從1978年到2020年，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到超過9億人，城市數(shù)量由193個增加到684個，全國80%以上的經(jīng)濟總量產(chǎn)生于城市，60%以上的人口生活在城市，這意味著中國已經(jīng)由一個農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為城市型社會。隨著城市化的快速發(fā)展和人口在城市的大量集聚，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式以及社會利益格局都發(fā)生了深刻變化，市域成為經(jīng)濟活躍、社會繁榮的熱土，也是利益博弈、矛盾糾紛發(fā)生的主要場域，是社會治理的主陣地。

大量研究表明，隨著城市化的發(fā)展和人口在城市的大量集聚，傳統(tǒng)的社會關(guān)系逐漸瓦解，社會凝聚力下降，社會失范、社會分散化、社會復(fù)雜化等挑戰(zhàn)不可避免。同時，城市化快速發(fā)展中產(chǎn)生的“半城市化”現(xiàn)象會導(dǎo)致社會治安風(fēng)險顯著上升。特別在我國的社會治理中，由于市域面積廣、治理水平差異大，在流動人口管理等方面容易形成社會治理的真空期、斷裂帶、空白點，市域社會治理面臨著社會整合和風(fēng)險防范的重大挑戰(zhàn)。

更加值得注意的是，市域社會風(fēng)險具有高度的傳導(dǎo)性、外溢性特征。例如，在此次新冠肺炎疫情中，一些國際大都市，如米蘭、紐約、倫敦，因為人口密集、交通便捷而成為疫情的重災(zāi)區(qū)和擴散的關(guān)鍵節(jié)點。而我國以雷霆之勢開展疫情防控工作，正是從武漢“封城”開始。我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，武漢作出了巨大犧牲。從這個角度來說，市域是防止風(fēng)險外溢、擴散、上行的重要關(guān)口，將重大矛盾風(fēng)險化解在市域，可以防止單個風(fēng)險演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險、局部風(fēng)險演變?yōu)槿诛L(fēng)險。

因此，市域社會治理具有鮮明的問題導(dǎo)向。市域社會治理現(xiàn)代化就是要管理和回應(yīng)市域社會的集聚性、異質(zhì)性、流動性，以及社會風(fēng)險的外溢性等特征，探索與城市產(chǎn)業(yè)、城市人口、城市生活方式、城市先進文化相適應(yīng)的社會治理方式。為此，一方面市域社會治理迫切需要加強對市域人口流動、市域社會矛盾、市域社會心理變遷和重大突發(fā)公共安全事件的研究，同時也要加強對城市共同體、社區(qū)社會資本與公民參與，以及社會組織的發(fā)展研究，在市域社會治理中做好秩序和活力的“辯證法”，以活力建設(shè)支撐社會秩序，在社會分化中實現(xiàn)新的社會整合，形成社會的有機團結(jié)。

市域社會治理現(xiàn)代化的重心是構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的社會治理體制機制

社會治理具有兩層含義，即社會治理制度建設(shè)和具體社會事務(wù)治理。一般來說，治理層級越高，越側(cè)重于體制機制與制度體系建設(shè)，治理層級越低，越側(cè)重于具體社會事務(wù)的治理。我國市級政府的主要職責(zé)是承上啟下、統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對《中華人民共和國立法法》作出修改，規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市均具有立法權(quán)，進一步強化了設(shè)區(qū)的市在轄區(qū)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌兼顧的能力。因此，從職責(zé)權(quán)限出發(fā)，市級黨委政府在市域社會治理中的職責(zé)重心是制度建設(shè)，是在國家治理的制度框架下，構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機制。

當(dāng)前，在社會治理中，市級統(tǒng)籌能力普遍不強。在我國縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，各地推行的“強縣擴權(quán)”“省直管縣”管理體制改革推動了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也相對弱化了中心城市的集聚輻射作用。在區(qū)域發(fā)展格局中，中心城市往往是重要的增長極，發(fā)揮著集聚高端創(chuàng)新要素、統(tǒng)籌共享公共資源等作用。然而，以縣域行政區(qū)劃為主，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進行分塊管理，將對區(qū)域中心城市發(fā)展產(chǎn)生消極影響，使得中心城市對周邊縣域的統(tǒng)籌、引領(lǐng)和帶動作用大為減弱。

同時，在社會事務(wù)治理中，還普遍存在不同部門、不同條線“九龍治水”、各自為政的情況，部門間橫向協(xié)調(diào)困難，降低了社會治理的效率和效果。以社會矛盾糾紛調(diào)解處置為例，社會矛盾糾紛調(diào)解處置涉及信訪、公安、檢察、法院、司法，以及環(huán)保、住建、衛(wèi)健、民政等10余個部門，在基層社會治理中，更會涉及相關(guān)部門30余個。不可否認(rèn)，條線力量在社會治理的各自分管領(lǐng)域發(fā)揮了突出作用，但與此同時，強大的條線力量也帶來了治理資源、政策、服務(wù)的碎片化，加大了基層工作的負(fù)擔(dān)，為此，在市域?qū)用娴纳鐣聞?wù)治理中必須構(gòu)建橫向協(xié)作的整體性政府。例如，近年來浙江的“最多跑一次”“最多跑一地”改革、成都市委設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會、嘉興市成立社會工作委員會等舉措都是加強部門間協(xié)調(diào)配合、構(gòu)建整體性政府的改革探索。

因此，無論是從設(shè)區(qū)市的職責(zé)定位還是當(dāng)前社會治理體制機制改革的現(xiàn)實問題來看，市域社會治理都具有鮮明的制度導(dǎo)向。市域社會治理的核心是制度建設(shè)。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，就是要形成市—區(qū)（縣、市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的治理體系，整合各層級、各部門力量形成社會治理合力，在體制機制上解決困擾基層社會治理的“痛點”和“堵點”，賦能基層社會治理，提高基層社會治理成效。

市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是充分發(fā)揮市域優(yōu)勢，實現(xiàn)更高的社會治理效能

數(shù)字化是市域社會治理的重要手段，也是市域社會治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。市域具有縣域?qū)蛹夒y以比擬的科技人才優(yōu)勢，這為推動現(xiàn)代科技與市域社會治理深度融合提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。同時，市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應(yīng)，是社會矛盾風(fēng)險排查化解最直接、最有效的治理層級。近年來，基于數(shù)字技術(shù)的巨大進步和市域人才優(yōu)勢，一些地方在市域社會治理現(xiàn)代化中積極探索數(shù)字化社會治理，為社會有序運行提供了堅實保障。例如，杭州市利用阿里巴巴等科技企業(yè)的人才優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢建設(shè)“城市大腦”，構(gòu)建市域社會治理“六和塔”工作體系，在社會治理中建設(shè)全市統(tǒng)一地址庫，在重點事件風(fēng)險防范評估、實有人口管理、關(guān)愛獨居老人、群租房管理等領(lǐng)域取得了初步成效；寧波市運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，推動部門數(shù)據(jù)信息線上共享，基于“基層治理四平臺”信息系統(tǒng)，于2020年實現(xiàn)903萬人口、110萬法人和438萬地址數(shù)據(jù)動態(tài)更新，開發(fā)出多種分類應(yīng)用，對一些社會矛盾風(fēng)險統(tǒng)籌資源力量，實現(xiàn)第一時間預(yù)警、第一時間研判、第一時間處置，為常態(tài)化社會治理提供了有力支撐。同時，數(shù)字化社會治理不僅可以解決社會治理碎片化、低效化的問題，還為健全完善政府與社會其他主體的溝通和互動機制提供了可能。以嘉興市“微嘉園”平臺為例，基于這一社區(qū)小程序和配套的積分兌換系統(tǒng)，嘉興市探索構(gòu)建“網(wǎng)上熟人社會”，有效激發(fā)了居民參與市域社會治理的積極性，在社區(qū)志愿服務(wù)、垃圾分類、反電信詐騙等領(lǐng)域都取得了顯著成效。

此外，2015年《中華人民共和國立法法》的修改賦予了設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域的地方立法權(quán)，為市域社會治理先行先試、自主創(chuàng)新提供了制度供給，為提升市域社會治理效能提供了法治保障。因地制宜的市級立法有助于將社會治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗及時總結(jié)并上升為法律，也有助于規(guī)范社會治理中各主體的行為，將社會治理各環(huán)節(jié)納入法治軌道。同樣以嘉興市為例，為推進市域社會治理現(xiàn)代化，嘉興市出臺《嘉興市文明行為促進條例》《嘉興市犬類管理條例》等，從噪音擾民、文明養(yǎng)犬等社會治理細(xì)微處入手，制定適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)、規(guī)章，以法治思維校準(zhǔn)社會治理實踐、規(guī)范社會行為、引領(lǐng)社會風(fēng)尚。

由是觀之，市域社會治理具有鮮明的效能導(dǎo)向。市域是人流、物流、資金流和信息流的重要匯聚節(jié)點，政治經(jīng)濟資源相對集中，對基層有著直接且較強的輻射力和影響力，市域社會治理現(xiàn)代化就是要發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障。

問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向構(gòu)成了市域社會治理現(xiàn)代化“三位一體”的內(nèi)在邏輯。市域社會治理現(xiàn)代化旨在應(yīng)對城市化進程中的社會風(fēng)險和挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵是探索與城市化相適應(yīng)的社會治理方式，在實踐中構(gòu)建秩序與活力良性互動的市域社會治理新格局；市域社會治理現(xiàn)代化的重心是制度建設(shè)，要從市域的權(quán)限、職責(zé)、優(yōu)勢和實踐需要出發(fā)，在國家治理的制度框架下，構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機制，為基層社會治理提供制度供給；市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域社會治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為更高的社會治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

【本文作者為 郁建興，浙江工商大學(xué)校長，浙江大學(xué)社會治理研究院院長；吳結(jié)兵，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、城市治理研究所所長。本文系國家社科基金重大項目“政府培育發(fā)展社會組織的效應(yīng)研究”（18ZDA116）、社會科學(xué)基金重大項目“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化研究”（20ZDA082）階段性成果】

參考文獻

[1]陳一新：《新時代市域社會治理理念體系能力現(xiàn)代化》，《社會治理》，2018年第8期。

[2]郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報》，2019年8月30日。

責(zé)編：臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。