【摘要】“軟權(quán)力”是與“硬權(quán)力”相對的權(quán)力形態(tài)。作為權(quán)力存在的一種形態(tài)，軟權(quán)力普遍存在于公私權(quán)力中，并對公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響。濫用軟權(quán)力將損害公權(quán)力的公信力、侵害當(dāng)事人合法權(quán)益、導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個社會盛行潛規(guī)則和特權(quán)。相對于硬權(quán)力，人們對軟權(quán)力的認(rèn)識和監(jiān)督還比較薄弱。要高度重視軟權(quán)力濫用現(xiàn)象和軟權(quán)力監(jiān)督等問題，將軟權(quán)力和硬權(quán)力都關(guān)進制度的籠子。

【關(guān)鍵詞】軟權(quán)力 濫用 監(jiān)督 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

軟與硬是一對相反相成的概念，廣泛存在于自然界和人類社會，例如軟實力與硬實力、軟科學(xué)與硬科學(xué)、軟法與硬法等。作為權(quán)力存在的一種形態(tài)，軟權(quán)力普遍存在于公私權(quán)力中，并對公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響。但是，相對于硬權(quán)力，人們對軟權(quán)力的認(rèn)識還比較薄弱，相應(yīng)地，對軟權(quán)力的監(jiān)督也比較薄弱。對此，要深化對軟權(quán)力的認(rèn)識和監(jiān)督，使軟權(quán)力的運用規(guī)范、有序、有效。

軟權(quán)力的概念與特征

理解和界定軟權(quán)力，其邏輯是從權(quán)力到軟權(quán)力。權(quán)力是社會的普遍現(xiàn)象。權(quán)力的主要特性有強制性、不對等性、影響力、利益性、相對性等。權(quán)力可以依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進行分類。

例如，以權(quán)力行使的領(lǐng)域為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可以分為私權(quán)力和公權(quán)力。私權(quán)力是指在私人領(lǐng)域行使的權(quán)力，如企業(yè)管理者對員工的權(quán)力、甲乙二人的命令服從關(guān)系等。公權(quán)力是指在公共領(lǐng)域行使的權(quán)力，公權(quán)力凌駕于社會之上，是公認(rèn)的、法定的權(quán)力，它以權(quán)力機關(guān)為載體，并以其特有的普遍性、強制性、權(quán)威性對全社會實施治理、管理。“凌駕于社會之上”是指公權(quán)力與社會的關(guān)系，公權(quán)力“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離”；“公認(rèn)”是指公權(quán)力與社會認(rèn)知的關(guān)系，社會成員普遍認(rèn)為公權(quán)力應(yīng)當(dāng)是公共利益的維護者和分配者；“法定”是指公權(quán)力和法律的關(guān)系，公權(quán)力的產(chǎn)生、運用、監(jiān)督等都要嚴(yán)格遵守法律的實體規(guī)定和程序規(guī)定；“普遍性”是指公權(quán)力和私權(quán)力的關(guān)系，每個社會成員都承認(rèn)某種范圍的權(quán)力，但是，沒有哪一種權(quán)力具備公權(quán)力的普遍性；“強制性”是指公權(quán)力行使方式的獨特之處，為維護公共利益，公權(quán)力必要時可以依法強制性推行政令，當(dāng)公權(quán)力強制性推行政令時，相對人應(yīng)當(dāng)服從。

再如，以權(quán)力行使是否與相對人形成命令—服從關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可以分為硬權(quán)力和軟權(quán)力。硬權(quán)力是指對相對人形成硬約束的權(quán)力，相對人應(yīng)當(dāng)遵守或者服從硬權(quán)力，否則可能受到強制；軟權(quán)力是一種與硬權(quán)力相對的、對相對人不形成硬約束的、以相對人自主選擇和知情同意為前提的權(quán)力形態(tài)，例如公共信息發(fā)布、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政調(diào)解、協(xié)商民主等。硬權(quán)力、軟權(quán)力可以在公共和私人兩大領(lǐng)域行使；其行使者可以是社會組織、公權(quán)力機關(guān)，也可以是社會組織、公權(quán)力機關(guān)的官員或者國家公職人員。

公權(quán)力中軟權(quán)力的作用機理與行使有何特點？這要通過與硬權(quán)力的比較和關(guān)聯(lián)加以認(rèn)識。這些特點主要有三：

第一，軟權(quán)力依托硬權(quán)力和公權(quán)力信賴發(fā)生作用。軟權(quán)力雖然不對相對人形成硬約束，但不能就此否認(rèn)軟權(quán)力的作用。軟權(quán)力的作用機理有二，一是硬權(quán)力的“勢”，二是公權(quán)力信賴。“勢”是中國先秦時期就存在的一個政治概念，用以形容統(tǒng)治者大權(quán)在握形成的威力威勢，“勢”足以對其掌管的人和事形成控制；公權(quán)力信賴是指人們認(rèn)為公權(quán)力應(yīng)當(dāng)是公共利益的維護者和分配者而對其信任依賴的心理，這種信賴使社會成員習(xí)慣于接受來自公權(quán)力的指導(dǎo)，或者樂意與公權(quán)力機關(guān)合作。

第二，軟硬權(quán)力的行使關(guān)聯(lián)密切。軟硬權(quán)力是權(quán)力的兩面，缺一不可。這種關(guān)聯(lián)不僅體現(xiàn)在公共治理中軟硬權(quán)力的綜合使用，也體現(xiàn)在具體事務(wù)處理中軟硬權(quán)力的銜接使用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監(jiān)督措施。為使約談工作規(guī)范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對于超期不落實處理意見和整改要求的，使用硬權(quán)力予以處理，包括通報、向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出處理建議、在有關(guān)目標(biāo)責(zé)任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

第三，軟權(quán)力行使比硬權(quán)力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權(quán)力的載體一般有三種，一是以公權(quán)力機關(guān)的名義發(fā)布的公共信息或者指導(dǎo)性文件；二是公權(quán)力機關(guān)與相對人經(jīng)協(xié)商同意簽訂的協(xié)議；三是公權(quán)力機關(guān)的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖、提出請求等。在實踐中，第三種載體的軟權(quán)力最普遍，很多情況下是“一對一”使用，不以“要式行為”出現(xiàn)，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能發(fā)生影響力，迫使下屬或者相對人妥協(xié)服從，這就導(dǎo)致此種載體的軟權(quán)力更容易發(fā)生隨機性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。由于頻繁使用，“一對一”使用，不是“要式行為”等，濫用此種軟權(quán)力的行為難以發(fā)現(xiàn)、難以取證、難以監(jiān)督。

濫用軟權(quán)力的具體情形與危害

硬權(quán)力、軟權(quán)力都有被濫用的可能與事實。濫用軟權(quán)力是指胡亂地、過度地使用軟權(quán)力，“度”是指各種法律限度。與公權(quán)力行使的其他違法情形相比，濫用軟硬權(quán)力都帶有主觀故意性，即用權(quán)的人明知如此用權(quán)是違法的但仍然如此用權(quán)。從公權(quán)力行使實際情況看，濫用軟權(quán)力的情形是普遍的。“普遍”有兩層含義，一是主體多樣，濫用軟權(quán)力包含各級各類公權(quán)力機關(guān)；二是領(lǐng)域?qū)挿海瑸E用軟權(quán)力存在于軟權(quán)力行使的各個領(lǐng)域。

濫用軟權(quán)力的具體情形。一是軟權(quán)力行使中的異化。軟權(quán)力在行使中會發(fā)生異化，最終走到了軟權(quán)力的反面，異化為強制性硬權(quán)力，例如行政指導(dǎo)的異化。行政指導(dǎo)是典型的軟權(quán)力行為，行政主體通過倡導(dǎo)、建議、指點、勸告等方式，引導(dǎo)或者調(diào)節(jié)相對人的社會行為，實現(xiàn)公共行政目標(biāo)。理論上，是否接受行政指導(dǎo)由相對人自主選擇，但實踐中，由于高權(quán)行政、管制行政的慣性，行政指導(dǎo)違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實上強制執(zhí)行的案例時常出現(xiàn)。

二是軟權(quán)力行使中的偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優(yōu)益權(quán)等。軟權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵循合法合理、公平公正、誠實守信、信賴?yán)姹Ｗo等原則，但實踐中，上述問題在軟權(quán)力行使中常常存在，例如行政協(xié)議編制、訂立、履行、變更、終止等環(huán)節(jié)的違法侵權(quán)。軟權(quán)力濫用會出現(xiàn)在訂立協(xié)議時隱瞞真相、違背相對方意愿脅迫其簽訂協(xié)議、違反有關(guān)承諾義務(wù)、濫用行政優(yōu)益權(quán)違法變更或者解除協(xié)議等問題。

三是軟權(quán)力行使中的違法說服、建議、請求、誘惑、交換、威脅等。公權(quán)力機關(guān)的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執(zhí)行明顯違法的命令；在司法審判、執(zhí)法處理、人員任用、項目審批、招標(biāo)投標(biāo)、資源分配等事情上打招呼；向相對人索要金錢物品、吃拿卡要等。

濫用軟權(quán)力的危害。由于軟權(quán)力的特點，濫用軟權(quán)力的危害性后果并不小于濫用硬權(quán)力。理解濫用軟權(quán)力的危害，邏輯上應(yīng)該以認(rèn)識軟權(quán)力的正面作用為起點，即軟權(quán)力有怎樣的正面作用，濫用軟權(quán)力就有怎樣的對其正面作用的瓦解和損害。軟權(quán)力的正面作用主要有三：

一是對公權(quán)力方法（工具）和相關(guān)制度的改進作用。公權(quán)力主體的公共治理或者公共事務(wù)處理活動需要憑借一定的方法。依據(jù)適用時形成的法律關(guān)系，這些方法可以分為單方性方法和雙方合意性方法。單方性方法的特點是剛性、拘束力和強制性，由治理主體根據(jù)個案單方?jīng)Q定，一般與硬權(quán)力關(guān)聯(lián)，相對人有遵守與服從的義務(wù)，例如行政許可、處罰、強制、征收等；雙方合意性方法的特點是柔性和非強制，由治理主體與相對人合意決定，一般與軟權(quán)力關(guān)聯(lián)，相對人有知情同意或者不同意的權(quán)利，例如行政協(xié)議、協(xié)商民主等。在治理民主化、建設(shè)服務(wù)型政府、打造共建共治共享的社會治理格局的歷史背景下，公權(quán)力主體要善于或者更多地使用軟權(quán)力方法，使軟權(quán)力方法愈來愈豐富多樣，這既可以促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，形成軟硬權(quán)力相結(jié)合的、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也可以促使軟權(quán)力行使更加規(guī)范有序。

二是對相對人自主意識、選擇權(quán)利的關(guān)照，對公私關(guān)系和社會氛圍的調(diào)節(jié)作用。首先，軟權(quán)力關(guān)照了相對人的自主選擇權(quán)，這與硬權(quán)力的剛性約束和強迫命令形成鮮明對照。硬權(quán)力的這種剛性拘束使社會處于高度可控狀態(tài)，但也容易造成公權(quán)力與社會關(guān)系的緊張對立，甚至直接沖突。軟權(quán)力在很大程度上調(diào)和了公權(quán)力行使者和相對人的關(guān)系，增加了相對人對公權(quán)力的好感，更有利于建立良好的政企關(guān)系和政社關(guān)系。其次，軟權(quán)力謀求公共政策執(zhí)行和公共事務(wù)處理的合作共治和相互作用，使越來越多的社會組織獲得了參與公共服務(wù)供給的機會，實現(xiàn)了治理主體和相對人的合作雙贏。治理主體通過與相對人的合作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高公共政策、公共服務(wù)和公共設(shè)施供給能力；相對人通過與治理主體的合作，提高參與公共治理的自主性、積極性和創(chuàng)造力，并在參與中實現(xiàn)自我治理，社會整體氛圍由此變得寬松與自由。

三是對下屬或者相對人行為的影響、引領(lǐng)作用。理論上，軟權(quán)力不具有硬約束力。例如，公權(quán)力機關(guān)的官員建議下屬做或者不做某事，這種建議不具有硬約束力，做或者不做某事，由下屬自主決定。但是，領(lǐng)導(dǎo)合法、合理、合情的建議，加之領(lǐng)導(dǎo)的影響力，都會對下屬的行為選擇產(chǎn)生積極影響，使其更樂于做領(lǐng)導(dǎo)建議的事情，并在做事中提高能力，積累經(jīng)驗。

濫用軟權(quán)力的危害是與軟權(quán)力的正面作用相對的，明確了軟權(quán)力的作用，也就理解了濫用軟權(quán)力的危害，其危害主要有三：第一，導(dǎo)致軟權(quán)力名不副實，失去軟權(quán)力的存在基礎(chǔ)和應(yīng)有價值，破壞軟硬權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)，損害公權(quán)力的公信力。第二，導(dǎo)致軟權(quán)力行為明顯不公平、不妥當(dāng)，破壞軟權(quán)力行使者和當(dāng)事人之間法律關(guān)系的合意基礎(chǔ)，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。第三，導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個社會盛行潛規(guī)則和特權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)對下屬濫用軟權(quán)力，會極大地扭曲下屬的價值觀念、法治信仰、職務(wù)行為等，使其喪失獨立人格，把公權(quán)力變成效忠領(lǐng)導(dǎo)的“私器”；國家公職人員對公民、法人和其他組織濫用軟權(quán)力，會破壞社會公平，使相對人合法權(quán)益遭受侵害，甚至激起民怨民憤。

對軟權(quán)力監(jiān)督的必要性和特殊性

無論對硬權(quán)力還是軟權(quán)力，防止其濫用的最有效方法就是加強監(jiān)督。監(jiān)督的一般原則包括依法監(jiān)督、公開監(jiān)督、公正監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督等。從我國監(jiān)督實際看，對硬權(quán)力的監(jiān)督比較重視，相關(guān)制度也比較健全，對軟權(quán)力的監(jiān)督則相對比較薄弱。因此，加強對軟權(quán)力的監(jiān)督極為必要。同時，軟硬兩種權(quán)力形態(tài)有共性也有差異，因此，對軟硬權(quán)力的監(jiān)督有共同的方法，也有不同的方法。軟權(quán)力有其自身特點，尤其是以公權(quán)力機關(guān)官員和國家公職人員透露信息、暗示意圖、提出請求等為載體的軟權(quán)力，監(jiān)督起來難度極大，除要求監(jiān)督主體高度重視和責(zé)任擔(dān)當(dāng)之外，還應(yīng)當(dāng)有不同于監(jiān)督硬權(quán)力的特殊方法和制度，這些方法和制度的特點有二，一是注重基礎(chǔ)教育與訓(xùn)練，二是軟硬約束相結(jié)合、內(nèi)外約束相結(jié)合。

首先要做好文化和行政倫理基礎(chǔ)教育。《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法律和黨內(nèi)法規(guī)都對國家公職人員或者黨政干部教育作出了規(guī)定。然而在現(xiàn)實中，對國家公職人員的教育比較注重政治理論、時事政策等，具體細(xì)致的文化和行政倫理基礎(chǔ)教育則相對薄弱。在這里，文化不僅是指書本知識，更主要的是指深藏于內(nèi)心的理性、格局、修養(yǎng)等。少數(shù)國家公職人員外在態(tài)度、語言、舉止、審美上表現(xiàn)出的傲慢、粗魯、庸俗和低級趣味，本質(zhì)上是內(nèi)在缺乏文化的表現(xiàn)。執(zhí)政倫理不僅是指清廉端正，還包括憐憫心、羞惡心、知恥心等。少數(shù)國家公職人員濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、吃拿卡要等是內(nèi)在缺乏憐憫心、不知羞恥的表現(xiàn)。因此，解決軟權(quán)力濫用的各種問題需要對國家公職人員進行持續(xù)的、具體細(xì)致的文化和行政倫理基礎(chǔ)教育，使其真正成為有文化的、知恥的、推己及人的、慎獨自省的人，使公權(quán)力的運用會更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

二是加強法治思維、法治能力、邏輯思維等基礎(chǔ)訓(xùn)練。法治思維的特點是信仰、敬畏、尊重法律，排斥蔑視法律、超越規(guī)則、個人獨斷專行的觀念和行為。有法治思維的黨政干部和國家公職人員善于從法律的角度思考和分析問題，將法律作為判斷是非的準(zhǔn)繩，遇到問題首先思考的是如何按法律規(guī)則做事。法治能力是一種以法治思維為基礎(chǔ)，通過法治方式實現(xiàn)目標(biāo)、完成任務(wù)的心理素質(zhì)，其特點是善于運用法律手段解決問題和推進工作。有法治能力的黨政干部和國家公職人員遇到問題時首先看有無現(xiàn)行的法律制度可以解決，有則嚴(yán)格執(zhí)行，依法辦事；無則制定規(guī)范性文件，使做事有法可依。邏輯思維是依據(jù)形式邏輯規(guī)則，借助分析、判斷、推理等方法思考問題并得出結(jié)論的思維方式。有邏輯思維能力的黨政干部和國家公職人員善于冷靜獨立思考，能夠在紛繁復(fù)雜的情勢中保持清醒。這種對職權(quán)行為的自我約束，可以有效地避免軟權(quán)力濫用。法治思維、法治能力、邏輯思維需要進行規(guī)范的、系統(tǒng)的基礎(chǔ)訓(xùn)練。

三是完善軟硬結(jié)合的軟權(quán)力監(jiān)督制度與執(zhí)行。對軟權(quán)力的監(jiān)督還要有具體制度，形成制度化監(jiān)督態(tài)勢。經(jīng)過多年探索，對軟權(quán)力的監(jiān)督已經(jīng)形成多項制度，并被法律和黨內(nèi)法規(guī)所確認(rèn)，這些制度包括下級報告和上級聽取報告制度、談話和誡勉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度、批評和自我批評制度、巡視巡察制度、干部考察考核制度、述責(zé)述廉制度、輿論監(jiān)督制度等。上述制度的特點是有軟有硬，軟硬結(jié)合，這既針對了軟權(quán)力的特點，也符合法律規(guī)定。同時，僅有制度是不夠的，更重要的是嚴(yán)格執(zhí)行制度。在這方面，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行提出了明確要求，要求把提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力擺在更加突出的位置。提高制度的執(zhí)行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執(zhí)行，另一方面要改進制度執(zhí)行的整體環(huán)境，使促進制度執(zhí)行的各種因素形成合力，共同作用于制度執(zhí)行。

四是鼓勵下屬和相對人對濫用軟權(quán)力的行為進行抵制。在法理上，對公權(quán)力機關(guān)、公權(quán)力機關(guān)官員、國家公職人員濫用軟權(quán)力的行為，當(dāng)事人可以拒絕。但是由于軟硬權(quán)力不可分割，硬權(quán)力的強制性、影響力、不對等性、利益性等會潛藏在軟權(quán)力中，同時出于官本位意識、人情世故、利益交換、“恩惠儲備”等多種考量，當(dāng)事人有時選擇了接受。在公權(quán)力機關(guān)，由于科層制組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)對下屬晉升以及其他利益的決定作用，下屬習(xí)慣按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖做事。推而廣之，領(lǐng)導(dǎo)的心理、觀念、習(xí)慣等軟的東西都會直接或者間接影響和控制下屬的行為。對于軟權(quán)力相對人來說，接受軟權(quán)力濫用行為在不少情況下是迫于權(quán)勢的影響力，即使當(dāng)事人內(nèi)心抗拒，行動上也可能選擇接受，以求自己眼前、長遠(yuǎn)或者更大范圍的利益不受影響。上述情形表明，軟權(quán)力濫用有著廣泛而深刻的社會基礎(chǔ)。因此，遏制濫用軟權(quán)力的各種行為，當(dāng)事人的抵制也是不可缺少的。這種抵制可以是下屬對上級領(lǐng)導(dǎo)濫用軟權(quán)力的行為提出意見；也可以是公民、法人和其他組織對公權(quán)力機關(guān)或者國家公職人員濫用軟權(quán)力行為的申訴、控告、檢舉等。

總的來說，從公權(quán)力監(jiān)督的歷史和現(xiàn)實看，相較于對硬權(quán)力的監(jiān)督，對軟權(quán)力的監(jiān)督未能引起足夠重視，而軟權(quán)力的濫用同樣會對相對人合法權(quán)益、公權(quán)力公信力和公共私人兩大領(lǐng)域風(fēng)氣造成損害。因此，有權(quán)機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和全社會應(yīng)當(dāng)高度重視軟權(quán)力濫用現(xiàn)象和軟權(quán)力監(jiān)督等問題，將軟權(quán)力和硬權(quán)力都關(guān)進制度的籠子。

（作者為中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）

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責(zé)編/于洪清 美編/王夢雅

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