【摘要】近年來，一些地方出臺異地回鄉(xiāng)政策，吸引在外本籍公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理人員）、國有企事業(yè)單位人員（主要是管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類）等回鄉(xiāng)發(fā)展。從更深層次的視角來看，這是城市間“人才大戰(zhàn)”和“能人回鄉(xiāng)”的接續(xù)反應(yīng)，體現(xiàn)了各地對人才的重度渴求。異地回鄉(xiāng)政策既可能帶來正面效應(yīng)，也存在潛在問題，對于異地回鄉(xiāng)政策要審慎看待。異地回鄉(xiāng)政策反映的是公職人員交流問題，要多措并舉，推動公職人員合理、有序流動。

【關(guān)鍵詞】異地回鄉(xiāng)  人才流動  交流    【中圖分類號】D63    【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，異地回鄉(xiāng)政策在各地頻頻出臺。該政策主要吸引在外本籍公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理人員）、國有企事業(yè)單位人員（主要是管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類）等回鄉(xiāng)發(fā)展，即通過地方政策，吸引這些人員向家鄉(xiāng)回流。異地回鄉(xiāng)政策是城市間人才大戰(zhàn)和“能人回鄉(xiāng)”的接續(xù)反應(yīng)，是欠發(fā)達地區(qū)及三四線城市對人才爭奪的一次“反擊”。從2017年起，一些城市出臺人才新政，吸納高校畢業(yè)生及其他高端和亟需人才，結(jié)果自然是“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)凸顯。長期面臨人才短缺、缺乏競爭優(yōu)勢地方的人才劣勢進一步擴大，正是這種對本籍人才和在外人才的雙向被動、弱勢地位，催生了一些縣市的異地回鄉(xiāng)政策。同時，近幾年一些地方實施“能人回鄉(xiāng)”“市民下鄉(xiāng)”工程，通過引導(dǎo)對家鄉(xiāng)感情深、有經(jīng)濟實力的鄉(xiāng)村賢能返鄉(xiāng)，以及其他具有能力、實力的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，盤活農(nóng)村資源，異地回鄉(xiāng)政策所指向的公職人員也是對“能人回鄉(xiāng)”“市民下鄉(xiāng)”目標(biāo)人群的擴大。

從更深層的視角來看，異地回鄉(xiāng)政策體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的重度渴求。我國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型等的背景下，人才需求與供給之間的矛盾、錯位加大，同時人口紅利逐漸消退、人口老齡化加劇，在人口增量上漲空間持續(xù)縮小、人才供需不匹配較為明顯的大環(huán)境下，人才更成為地方提振經(jīng)濟、創(chuàng)新發(fā)展并互相爭奪的稀缺資源。

異地回鄉(xiāng)政策的期待與指向

梳理各地異地回鄉(xiāng)政策可以發(fā)現(xiàn)，雖然名稱不一，如“人才回引計劃”“人才回調(diào)計劃”“歸雁工程”“人才回原籍”等，內(nèi)容也互有差異，但基本大同小異：其一，目的在于暢通在外本籍公職人員回調(diào)渠道。其二，目標(biāo)人群主要是在外黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位在編在崗的本籍公職人員，一些地方還放寬至上述人員的配偶、子女或子女配偶，以及非本籍但在本地區(qū)工作人員的配偶、子女或子女配偶。其三，對回引人才的基本條件加以限制，主要集中于思想品行、身體條件、年齡、學(xué)歷、考核成績等。其四，回調(diào)都按程序和流程，堅持對等對口、就近相近、人崗相適等安置。可見，異地回鄉(xiāng)政策的內(nèi)核是向在外本籍公職人員拋出“橄欖枝”，引其返鄉(xiāng)工作，異地回鄉(xiāng)政策具有如下特點：

一是特定的回引對象。近幾年各城市“人才大戰(zhàn)”中，引才政策針對的目標(biāo)人群主要是高校畢業(yè)生、高端技術(shù)人才和亟需緊缺專業(yè)人才三大目標(biāo)群體。而出臺異地回鄉(xiāng)政策的地方，除個別所在地市參與城市“人才大戰(zhàn)”或有一定收獲外，多數(shù)難以吸引上述三大目標(biāo)群體，故而錯開人才爭奪焦點，吸引在外本籍公職人員回流。

二是差異化的引才措施。各城市“人才大戰(zhàn)”往往是通過放寬落戶限制、購房優(yōu)惠、現(xiàn)金獎勵、研發(fā)支持、創(chuàng)業(yè)支持等吸引人才；而異地回鄉(xiāng)政策主要采取通過體制內(nèi)的回調(diào)，并輔以一定的現(xiàn)金獎勵、家屬隨遷隨調(diào)等措施，回引人才。實施該政策的地方，落戶政策沒有吸引力，現(xiàn)金獎勵等激勵手段也不突出，區(qū)域內(nèi)民營企業(yè)發(fā)展弱、民營私營組織對人才吸引力小、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境缺乏競爭力。

三是利用中國人重親情鄉(xiāng)情的心理。異地回鄉(xiāng)政策同城市“人才大戰(zhàn)”相比，還有其特殊之處，即從中國人重親情鄉(xiāng)情的心理出發(fā)，注重從在外本籍人才的返鄉(xiāng)意愿、家庭團聚等情感需求入手，將親情牌、鄉(xiāng)情牌與物質(zhì)牌、創(chuàng)業(yè)牌相融合，通過觸動人們內(nèi)心深處之情與愁，以引進人才。

異地回鄉(xiāng)政策可能帶來的正面作用

一是利于優(yōu)化公職人員的流動或配置。公職人員的交流在我國的黨規(guī)國法中有規(guī)定，如《中華人民共和國公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理條例》等都對人員交流作出了規(guī)定。但現(xiàn)實中公職人員交流還存在一定困難，特別是對于公務(wù)員的異地轉(zhuǎn)任、國有企事業(yè)單位管理人員的異地交流、公務(wù)員與國有企事業(yè)單位從事公務(wù)人員的異地交流較困難。而異地回鄉(xiāng)政策提供了公職人員交流的新的具體方案，有利于公務(wù)員的流動或配置。

二是益于推進當(dāng)?shù)厝瞬抨犖榻ㄔO(shè)和公共管理服務(wù)等。異地回鄉(xiāng)政策的直接目的是引進人才，可以使人才流入地在短時間內(nèi)獲得一批相對穩(wěn)定、質(zhì)量較高的人才，有益于提升流入地公共部門人才質(zhì)量。而且人才的到來，會對當(dāng)?shù)氐墓补芾矸?wù)、企業(yè)經(jīng)營管理、事業(yè)單位內(nèi)部管理以及企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)發(fā)展等起到相應(yīng)的推動作用，并最終有益于當(dāng)?shù)鼗鶎又卫砗徒?jīng)濟社會發(fā)展。

三是有助于親情滿足和才能發(fā)揮。一些地方發(fā)布異地回鄉(xiāng)政策之后，引起了社會的關(guān)注。一些公職人員，或夫妻異地分居，或遠離桑梓，不少人希望能投身家鄉(xiāng)建設(shè)。但在異地回鄉(xiāng)政策出臺之前，想返鄉(xiāng)工作，大多需要放棄已有的編制、崗位和工作積累，重新考回家鄉(xiāng)機關(guān)事業(yè)單位或者尋找其它工作機會，異地回鄉(xiāng)政策為他們返鄉(xiāng)工作創(chuàng)造了條件。

異地回鄉(xiāng)政策的潛在問題與反思

一是加劇地域本位至上的非市場化行為。異地回鄉(xiāng)政策是人才吸納和爭奪的產(chǎn)物，政府以公權(quán)力展開人才爭奪，是政府基于自身利益而采取的非市場化的人才配置方式。隨著參與縣市的增多，這種干預(yù)會加劇地域本位至上的非市場化行為，擾亂人才流動的正常秩序。

二是“洼地效應(yīng)”衰減導(dǎo)致政策效果難以持續(xù)。從一般意義上講，異地回鄉(xiāng)政策實施初期效果較為明顯，但隨著跟進地方的增多，特別是相鄰縣市的加入，政策工具又趨同嚴(yán)重，“洼地效應(yīng)”就難以持續(xù)，而且“洼地效應(yīng)”的減退會反過來加重人才流失的風(fēng)險。

三是不利于人才的規(guī)劃、培養(yǎng)使用和教育培訓(xùn)投資的連續(xù)性。人才的成長有一個過程，每個單位也都有相應(yīng)的人才規(guī)劃、培養(yǎng)使用計劃與教育培訓(xùn)支出，而吸引區(qū)域外本籍人才回鄉(xiāng)，會打亂人才規(guī)劃、培養(yǎng)使用計劃。同時，雖然流入地吸納在外本籍人才，節(jié)省了公職人員在職教育、培訓(xùn)、鍛煉的支出，但反過來，這卻是人才流出地的損失。因此，異地回鄉(xiāng)政策可能會助長人才流入地的短視行為，且對人才流出地有失公允，兩地人才培養(yǎng)積極性和培訓(xùn)投資可能都會下降。

四是影響流入地公職人員的積極性。公共部門的編制、職務(wù)、職稱等都是稀缺資源，在外本籍公職人員回鄉(xiāng)，自然會加劇這些資源的爭奪，流入地現(xiàn)有公職人員的利益會受到損害，他們可能會感到自己被忽視，產(chǎn)生不公平感，其工作的積極性等都會受到負面影響。

對異地回鄉(xiāng)政策可能引發(fā)的潛在問題，需要進行理性反思。一是運動式搶才要預(yù)防。引進人才是組織、地方的發(fā)展之道，但人才引進一旦變?yōu)槿瞬艩帄Z，性質(zhì)就會發(fā)生變化，要防止人才引進演變?yōu)檫\動式搶才的惡性競爭，維護好人才的流動秩序。要防止一些地方的人才短視行為，避免地方政府無視人才市場運行規(guī)律，過度干預(yù)并搶奪人才。二是政府引才與市場選才應(yīng)兼顧。政府應(yīng)注意發(fā)揮本區(qū)域內(nèi)單位的主導(dǎo)作用，根據(jù)各自事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，注重市場選才，兼顧政府引才與市場選才。三是人才增量和存量之間需平衡。引進的在外本籍人才作為人才增量要與單位內(nèi)現(xiàn)有人才存量之間做好平衡，要照顧好現(xiàn)有人員及引進人員的發(fā)展；否則，忽視該平衡，不僅會挫傷現(xiàn)有人員的積極性，也會對引進人才帶來消極影響。實際上，使現(xiàn)有人員得到培養(yǎng)并充分發(fā)揮出積極性，對將要引進的人才也會提升吸引力和認(rèn)同度，否則，引進的人才過來后也可能會隨后流失和出走。

推進公職人員合理有序流動的對策建議

人才是發(fā)展之本，對人才的科學(xué)管理也是發(fā)展之本，二者同等重要，有時后者更為重要。異地回鄉(xiāng)政策反映了公職人員異地流動的問題，因此，需要中央和地方同向發(fā)力，在避免城市間“人才大戰(zhàn)”弊端的同時，重點做好如下工作：

一方面，中央要從人才治理體系角度完善黨規(guī)國法與統(tǒng)籌規(guī)劃。對公職人員的流動，現(xiàn)有黨規(guī)國法主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》等，這些規(guī)范原則性規(guī)定多、針對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)多，涉及企事業(yè)單位人員少。為此，應(yīng)從中央層面，立足人才治理體系建設(shè)，完善公職人員交流制度體系。

一是在梳理現(xiàn)有黨規(guī)國法的基礎(chǔ)上，按照《中華人民共和國立法法》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，總結(jié)各地經(jīng)驗，進一步細化優(yōu)化《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》等，完善國有企業(yè)人員、事業(yè)單位非參公管理的從事公務(wù)人員的異地交流規(guī)定。二是統(tǒng)籌規(guī)劃人才的培養(yǎng)、配置和使用，引導(dǎo)地方針對自身實際和未來發(fā)展規(guī)劃制定實施人才培養(yǎng)和吸納計劃，推動地區(qū)之間建立人才合作關(guān)系，建立人才流入地對人才流出地的“反哺”機制，形成“人才共有、紅利共享”的合作機制，避免人才的無序爭奪。三是具體落實《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的意見》等，破除人才流動障礙，暢通黨政機關(guān)、企事業(yè)單位人才流動渠道，提高艱苦邊遠地區(qū)和基層一線人才保障水平，并注重發(fā)揮市場在人才配置和使用的作用，鼓勵和引導(dǎo)人才向基層一線流動。

另一方面，地方要向欠發(fā)達縣（市、區(qū)）基層傾斜與夯實自身引才條件。各級地方政府，應(yīng)結(jié)合干部管理權(quán)限，根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和人才現(xiàn)狀，在對人才需求及其標(biāo)準(zhǔn)進行詳細分類、分級、分專業(yè)的基礎(chǔ)上，分別制定公務(wù)員、企事業(yè)單位管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人才規(guī)劃、培養(yǎng)計劃和引進計劃，自己培養(yǎng)和引進相結(jié)合，政府和市場雙向用力，有序、持久推進人才的培養(yǎng)和引進。

為此，一是細化人才的分類、分級、分專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和體系。這是保證精準(zhǔn)培養(yǎng)、精準(zhǔn)引才的基礎(chǔ)，既避免低層次、同質(zhì)化等人才閑置和錯配問題，也避免編制、名額等公共資源的浪費。二是立足自己培養(yǎng)、結(jié)合人才引進。自己培養(yǎng)的人才和引進的人才各有長短，渴望引進人才應(yīng)肯定，但人才引進只能是輔助。同時，要完善人才保障機制，用好現(xiàn)有人才，唯此才有可能引來人才、留住人才。三是針對公務(wù)員招錄和企事業(yè)單位人員招聘、公職人員流動，要有計劃、有針對性地在編制、名額、條件、待遇等方面向欠發(fā)達縣（市、區(qū)）傾斜。同時，縣（市、區(qū)）不能過分依賴異地回鄉(xiāng)政策，特別是一些在人才引進上長期處于劣勢的欠發(fā)達縣市，應(yīng)采取多種既符合本地實際情況、又能相互配合的“一攬子”引才計劃，以吸引不同類型、層次的人才，避免人才的無序流動。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，山東大學(xué)人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生李瑞對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①吳賓、楊彩寧、唐薇：《“人才新政”的政策創(chuàng)新擴散及風(fēng)險識別》，《蘭州學(xué)刊》，2020年第6期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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