香港自貿(mào)港自1841年建立以來(lái)，積極推行最大限度的自由貿(mào)易政策，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)歷了轉(zhuǎn)口貿(mào)易港、加工貿(mào)易港和綜合性貿(mào)易港三個(gè)歷史階段，逐步發(fā)展成為了國(guó)際金融及商業(yè)中心，是當(dāng)前世界上最開(kāi)放和最自由的綜合性自貿(mào)港之一。作為當(dāng)前我國(guó)唯一成熟、高度發(fā)達(dá)的自由貿(mào)易港，其發(fā)展得益于以下幾個(gè)方面。

一是由于特殊的歷史原因，使其發(fā)展環(huán)境高度開(kāi)放、基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，穩(wěn)定的長(zhǎng)期殖民統(tǒng)治下積累了充分的自由貿(mào)易發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為香港自貿(mào)港的成熟發(fā)展與壯大提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是香港基于得天獨(dú)厚的地理位置，一方面毗鄰廣東，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，自貿(mào)港建設(shè)初期與內(nèi)地和世界的貿(mào)易往來(lái)強(qiáng)化了香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易港的地位，改革開(kāi)放以后依賴內(nèi)地土地資源優(yōu)勢(shì)，形成了“前店后廠”生產(chǎn)、銷售相分離的模式，使得香港自貿(mào)港成功轉(zhuǎn)型為綜合型自由貿(mào)易港；另一方面其港口自然條件優(yōu)越，擁有寬廣的作業(yè)海域，有助于其承載外部貿(mào)易往來(lái)活動(dòng)。三是高度自由的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為香港自貿(mào)港穩(wěn)定發(fā)展注入了一劑“強(qiáng)心劑”，得益于自由經(jīng)濟(jì)主義的影響，香港長(zhǎng)期以來(lái)奉行高度的自由經(jīng)濟(jì)政策，1997年香港回歸后，商品、人員、資本自由進(jìn)出，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由、投資不設(shè)限制，政府極少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)?？偟膩?lái)看，雖然香港自貿(mào)港的發(fā)展在堅(jiān)持不干預(yù)的自由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，但也始終離不開(kāi)依賴內(nèi)地的發(fā)展路徑。

與香港自貿(mào)港類似，新加坡自貿(mào)港自1819年建立以來(lái)，也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)口貿(mào)易港、加工貿(mào)易港和綜合性自貿(mào)港的轉(zhuǎn)變過(guò)程，略有不同的是新加坡作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家具備更為完整的工業(yè)體系，這也決定了新加坡不能夠像香港那樣施行最大限度的自由經(jīng)濟(jì)政策。作為當(dāng)今世界具有高影響力的自貿(mào)港，新加坡得益于以下幾個(gè)方面。

一是新加坡具有優(yōu)越的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，馬六甲海峽不僅利于當(dāng)?shù)睾＿\(yùn)發(fā)展，而且為新加坡帶來(lái)了巨大的發(fā)展契機(jī)。二是新加坡歷來(lái)重視本國(guó)加工業(yè)發(fā)展，2020年新加坡實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值897.89億新加坡元，占GDP比重達(dá)19.14%，目前新加坡?lián)碛惺澜缫涣鞯闹圃鞓I(yè)體系，特別是從20世紀(jì)90年代以來(lái)，新加坡政府對(duì)制造業(yè)的大力支持已經(jīng)讓新加坡制造業(yè)由勞動(dòng)力密集型轉(zhuǎn)向資本和技術(shù)密集型。三是國(guó)有企業(yè)對(duì)新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，為了方便經(jīng)營(yíng)和管理眾多國(guó)有企業(yè)，新加坡形成了以統(tǒng)一管理、政企分離的淡馬錫經(jīng)營(yíng)模式。四是新加坡政府在推動(dòng)自由貿(mào)易的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用，大量的國(guó)有企業(yè)為新加坡國(guó)家戰(zhàn)略提供高效服務(wù)?？偟膩?lái)看，新加坡自貿(mào)港的發(fā)展離不開(kāi)卓越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也離不開(kāi)市場(chǎng)作用和政府作用的有機(jī)統(tǒng)一和相互促進(jìn)。

與香港和新加坡相比，迪拜自貿(mào)港雖然起步較晚，但在多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下，已成為世界自貿(mào)港中最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q(mào)港之一。與香港和新加坡不同，迪拜自貿(mào)港是以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的自貿(mào)港，由多個(gè)特色產(chǎn)業(yè)自由區(qū)共同組成，每個(gè)自貿(mào)區(qū)都有著自身明確的產(chǎn)業(yè)定位，例如主導(dǎo)航運(yùn)物流的迪拜機(jī)場(chǎng)自由區(qū)、主導(dǎo)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)等。迪拜自貿(mào)港的成功主要基于以下幾點(diǎn)。

一是當(dāng)?shù)卣畬⒂邢薜氖唾Y源轉(zhuǎn)化為高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施投入。自20世紀(jì)70年代以來(lái)當(dāng)?shù)卣冀K未減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，完備的高層次現(xiàn)代化設(shè)施供給不僅形成了巨額的國(guó)有固定資本，而且成為了吸引世界優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入迪拜的關(guān)鍵要素。二是不依賴于石油和天然氣的多元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，有效拓展了迪拜的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，塑造了一大批以資本密集型為主導(dǎo)的高附加值、高科技的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了包括石化工業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、旅游、制造業(yè)、房地產(chǎn)等多元產(chǎn)業(yè)集群的形成。三是為了吸引國(guó)外企業(yè)和人才的入駐，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)極為優(yōu)惠的政策措施，營(yíng)造極度寬松的營(yíng)商環(huán)境，從制度層面保障投資者的自由。四是當(dāng)?shù)卣L(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持為企業(yè)和投資者提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)。早在2000年迪拜就提出迪拜電子政府計(jì)劃，簡(jiǎn)化行政流程、消除重復(fù)工作，2016年當(dāng)?shù)卣滞瞥鰠^(qū)塊鏈戰(zhàn)略，進(jìn)一步降低交易成本，提升政務(wù)效率?？偟膩?lái)看，迪拜自貿(mào)港的發(fā)展離不開(kāi)政府的積極政策導(dǎo)向，一方面是不計(jì)成本提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面是以放棄大量稅收收入的形式吸引資源和創(chuàng)造優(yōu)惠政策環(huán)境。

中國(guó)香港自由貿(mào)易港的財(cái)政制度

香港從走上自由港道路開(kāi)始，一直以來(lái)極力主張政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路，把對(duì)經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)盡可能降到最低。根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第107條規(guī)定，香港特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。這也為香港實(shí)施保守的財(cái)政制度和政策，提供了最基本的法律遵循。

從香港的財(cái)政收入制度來(lái)看，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，香港財(cái)政收入的主要來(lái)源是依靠拍賣土地得到的土地收入，截至目前在香港財(cái)政收入中仍占據(jù)一定比重，在2010—2011到2019—2020財(cái)政年度內(nèi)，香港地價(jià)收入占財(cái)政收入總額的比重最低為13.53%，最高達(dá)到26.59%，年均達(dá)到19.32%。而目前香港財(cái)政收入主要來(lái)源于其稅收收入（見(jiàn)表1）。

從香港的稅收制度來(lái)看，其符合自貿(mào)港簡(jiǎn)稅制、低稅率、輕稅負(fù)等特征。以利得稅、薪俸稅、物業(yè)稅和個(gè)人入息課稅組成的直接稅與以遺產(chǎn)稅、印花稅、博彩稅和商業(yè)登記費(fèi)（具備稅收性質(zhì)）等組成的間接稅，共同組成了當(dāng)前香港的稅收體系。此外，香港為了更好地執(zhí)行自由貿(mào)易政策，除煙、酒、甲醇、碳?xì)溆偷壬贁?shù)商品外免征關(guān)稅。而不考慮此部分關(guān)稅，從直接稅和間接稅的結(jié)構(gòu)來(lái)看（見(jiàn)圖1），香港直接稅比重遠(yuǎn)高于間接稅比重，2010—2011至2019—2020財(cái)政年度直接稅比重平均高達(dá)70.64%。以直接稅為主的香港稅收制度在香港自貿(mào)港發(fā)展中，有效地減少了稅收對(duì)商品流通和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制約作用，有利于自由、開(kāi)放的自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和壯大。

從香港的財(cái)政支出制度來(lái)看，其充分體現(xiàn)了量入為出的基本財(cái)政原則。為最大程度減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，香港并沒(méi)有對(duì)于任何產(chǎn)品采取補(bǔ)貼和扶持的政策舉措。從其財(cái)政支出來(lái)看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利四個(gè)方面（簡(jiǎn)稱“四項(xiàng)支出”），其占香港財(cái)政經(jīng)常開(kāi)支比重平均高達(dá)64.05%，占香港財(cái)政經(jīng)營(yíng)開(kāi)支比重平均高達(dá)59.68%，占香港總財(cái)政開(kāi)支比重平均高達(dá)48.03%。

從香港財(cái)政結(jié)構(gòu)上來(lái)看，教育類開(kāi)支比重最高，基本穩(wěn)定在香港經(jīng)常開(kāi)支的33%左右；社會(huì)福利類開(kāi)支和衛(wèi)生開(kāi)支次之，二者占香港經(jīng)常開(kāi)支比重基本相當(dāng)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類開(kāi)支最低，基本穩(wěn)定在10%左右（見(jiàn)表2）。比較而言，相關(guān)自貿(mào)港在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施基本上實(shí)現(xiàn)了較為完備的供給，后期財(cái)政投入較低，而其余三者則分別對(duì)應(yīng)了香港的衛(wèi)生制度（政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔的二元醫(yī)療體系）、公屋制度（滿足中低收入市民住房需求的公共租屋和廉租房體系）和教育制度（2017年由12年免費(fèi)教育提升至15年免費(fèi)教育）。

從香港的財(cái)政儲(chǔ)備制度來(lái)看，基于力求收支平衡、避免赤字的基本原則，香港歷年財(cái)政收入大部分均高于其財(cái)政支出，很少通過(guò)赤字手段彌補(bǔ)財(cái)力，堅(jiān)持量入為出的審慎財(cái)政政策。由此形成了較為充足的政府財(cái)政儲(chǔ)備，進(jìn)而形成了香港的財(cái)政儲(chǔ)備制度，一方面在必要時(shí)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，保證財(cái)政平衡，另一方面為香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的財(cái)力保障。

新加坡自由貿(mào)易港的財(cái)政制度

不同于香港不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路，新加坡作為一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家，具備完整的工業(yè)體系，從國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，新加坡不能像香港那樣最大限度地實(shí)施自由經(jīng)濟(jì)政策。因此，新加坡除了強(qiáng)調(diào)積極發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，也十分強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府作用，即在堅(jiān)持預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上，通過(guò)稅收調(diào)控等方式實(shí)施積極財(cái)政政策。

從新加坡的財(cái)政收入制度來(lái)看，其財(cái)政收入主要源于政府經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面，新加坡政府經(jīng)營(yíng)收入主要由稅收收入和政府收費(fèi)兩部分組成，但以稅收為主、政府收費(fèi)為輔，2013年至2020年稅收占政府經(jīng)營(yíng)收入比重年均高達(dá)88.58%。

新加坡稅收具有兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，與香港相同，具備以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅為主導(dǎo)的特征；第二，與香港不同的是，由于定位和理念的不同，新加坡稅種較多，包含所得稅（含企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）、財(cái)產(chǎn)稅、關(guān)稅、商品和服務(wù)稅、機(jī)動(dòng)車稅、博彩稅、印花稅和其他稅種。從直接稅角度來(lái)看，新加坡稅收收入中所得稅和財(cái)產(chǎn)稅占整體稅收收入的一半以上、占政府經(jīng)營(yíng)收入的四成以上。而從其他稅種來(lái)看，其調(diào)控功能明顯大于其收入功能，即在財(cái)政收入層面發(fā)揮著稅收調(diào)控的相關(guān)作用。

在財(cái)政收入層面，新加坡主張對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有限的干預(yù)，充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。例如，出于對(duì)本國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量的有效調(diào)控，對(duì)除煙、酒、石油外商品征收高額海關(guān)關(guān)稅（稅率為45%，而一般貨物關(guān)稅稅率為5%），對(duì)機(jī)動(dòng)車輛征收機(jī)動(dòng)車稅（2013年至2020年機(jī)動(dòng)車稅占稅收收入比重年均達(dá)3.45%），此外還征收車輛溢價(jià)費(fèi)用（2013年至2020年車輛溢價(jià)費(fèi)用占政府收費(fèi)比重年均達(dá)54.03%）。

從新加坡的財(cái)政支出制度來(lái)看，新加坡財(cái)政支出中包含財(cái)政經(jīng)營(yíng)支出和政府發(fā)展支出兩大類，按支出用途分類，兩者均包括社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安全與對(duì)外關(guān)系和政府行政四部分。一方面，財(cái)政經(jīng)營(yíng)支出體量較大具有線性增長(zhǎng)趨勢(shì)，而政府發(fā)展支出體量較少具有明顯波動(dòng)特征。另一方面，財(cái)政經(jīng)營(yíng)支出中社會(huì)發(fā)展、安全與對(duì)外關(guān)系兩項(xiàng)占比較高，兩者占財(cái)政經(jīng)營(yíng)支出比重年均分別高達(dá)54.51%和34.50%，而政府發(fā)展支出中則以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，年均占比高達(dá)62.93%。

將財(cái)政經(jīng)營(yíng)支出和政府發(fā)展支出按支出用途合并來(lái)看，新加坡財(cái)政支出主要用于社會(huì)教育發(fā)展、社會(huì)健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)方面。雖然社會(huì)發(fā)展支出中教育支出的絕對(duì)量不斷增長(zhǎng)，但是其占財(cái)政總支出比重出現(xiàn)下滑趨勢(shì)；受新冠肺炎疫情影響，2020年社會(huì)發(fā)展支出中健康支出的比重有了較大提升；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出比重基本保持波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)，特別是2020年高達(dá)22.22%，首次超越安全與對(duì)外關(guān)系支出，成為支出占比最高的項(xiàng)目，同時(shí)也能夠直接反映出新加坡財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的積極程度（見(jiàn)圖2）。

從新加坡的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)制度來(lái)看，如前文所述，新加坡財(cái)政收入主要源于政府經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面，其中國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入作為新加坡最具特色的財(cái)政收入形式，為新加坡保持預(yù)算平衡起到了關(guān)鍵性作用。從歷年預(yù)算平衡來(lái)看，新加坡財(cái)政在大部分財(cái)政年度中均不同程度出現(xiàn)赤字。加上捐贈(zèng)與信托基金并扣除特殊轉(zhuǎn)移，在一定程度上拉大主要赤字規(guī)模或是侵蝕了主要盈余，形成基本赤字或基本盈余。而在基本赤字或基本盈余的基礎(chǔ)上，加上國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的凈投資回報(bào)（此處捐贈(zèng)與信托基金包含于凈投資回報(bào)，故扣除），實(shí)現(xiàn)了總的財(cái)政盈余。而2020年受新冠肺炎疫情影響，赤字規(guī)模較大，但不能忽視的是其國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的凈投資回報(bào)仍然保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

新加坡國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理具有一定特殊性，其模式普遍稱為淡馬錫經(jīng)營(yíng)模式。淡馬錫公司是由新加坡財(cái)政部全資擁有的大型國(guó)有控股公司。其董事會(huì)部分成員通常由財(cái)政部專員擔(dān)任，僅負(fù)責(zé)監(jiān)督，而大部分成員均為企業(yè)管理的專業(yè)人才，負(fù)責(zé)實(shí)際管理運(yùn)營(yíng)。淡馬錫嚴(yán)格將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，財(cái)政部門不參與其經(jīng)營(yíng)決策，但淡馬錫需要將每年盈利的50%上繳新加坡財(cái)政。一方面淡馬錫壟斷了全國(guó)范圍的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)業(yè)，直接參與經(jīng)濟(jì)合作，一定程度減少了財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)方面的巨額支出；另一方面將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，有效提高了國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，為國(guó)家財(cái)政提供有效的財(cái)力補(bǔ)充。

迪拜自由貿(mào)易港的財(cái)政制度

迪拜自貿(mào)港自建立以來(lái)，積極的財(cái)稅制度一直是推動(dòng)其自貿(mào)港發(fā)展的核心手段之一。在迪拜自貿(mào)港早期，石油資源尚未被發(fā)現(xiàn)，迪拜政府主動(dòng)放棄稅收收入，以免稅為手段吸引人才和資金；隨著石油的發(fā)現(xiàn)和開(kāi)采（1969年），迪拜自貿(mào)港進(jìn)入了高速發(fā)展階段，迪拜政府以有限的石油換取資金，開(kāi)始了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投入，同時(shí)在保證財(cái)稅政策優(yōu)惠基礎(chǔ)上，其財(cái)稅制度開(kāi)始逐步完善；進(jìn)入21世紀(jì)，在經(jīng)歷了迪拜世界集團(tuán)債務(wù)危機(jī)的沖擊后，其財(cái)稅制度改革也拉開(kāi)了大幕。

從迪拜的財(cái)政收入制度來(lái)看，不同于其他海灣國(guó)家，迪拜石油儲(chǔ)量較小，約占阿聯(lián)酋石油儲(chǔ)量的5%，這也就決定了迪拜財(cái)政收入并不是完全依賴于石油收入。為了實(shí)現(xiàn)政策的延續(xù)性以及穩(wěn)定投資主體預(yù)期，從某種程度上來(lái)說(shuō)迪拜在稅收建設(shè)上存在著一定的被動(dòng)性。這也就催生了迪拜政府收費(fèi)制度的形成和發(fā)展，可以說(shuō)除了集中開(kāi)采石油換取自貿(mào)港基礎(chǔ)設(shè)施投入的時(shí)期，迪拜財(cái)政收入在很長(zhǎng)一段時(shí)間里主要依靠于其收費(fèi)制度（見(jiàn)表3），2014年至2020年迪拜政府收費(fèi)占財(cái)政收入的比重年均高達(dá)69.40%。而近年來(lái)阿聯(lián)酋政府為了緩解財(cái)政壓力，開(kāi)啟力度較大的稅收制度改革，于2018年開(kāi)征增值稅、2020年開(kāi)征選擇稅，其中就迪拜酋長(zhǎng)國(guó)而言增值稅僅三年就從稅收占比6%上升至17%。

就迪拜財(cái)政收費(fèi)制度的形成和完善過(guò)程來(lái)看，一方面迪拜自貿(mào)港的建立基于大量高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)恰好為迪拜財(cái)政收費(fèi)提供了依據(jù)，據(jù)《迪拜收費(fèi)價(jià)格目錄》顯示，目前按費(fèi)用類型劃分包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府服務(wù)、健康安全、基礎(chǔ)設(shè)施、安保司法、社會(huì)發(fā)展共六大類，共計(jì)9029項(xiàng)政府收費(fèi)項(xiàng)目。另一方面迪拜政府收費(fèi)項(xiàng)目的每一項(xiàng)均嚴(yán)格對(duì)應(yīng)相應(yīng)法律條文，即形成具有法律支撐的政府收費(fèi)制度，并出臺(tái)明確的政府服務(wù)價(jià)格目錄指導(dǎo)政府收費(fèi)。

從作用上來(lái)看，一方面，迪拜政府收費(fèi)的依據(jù)來(lái)自于各個(gè)部門的公共服務(wù)提供，相應(yīng)的部門支出責(zé)任由政府收費(fèi)的主體部門所承擔(dān)，形成了明晰的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。另一方面，相較于稅收而言政府收費(fèi)具有一定的隱蔽性，而繳費(fèi)主體也具有一定的規(guī)避空間。

從迪拜的財(cái)政支出制度來(lái)看，迪拜的財(cái)政支出制度具有明顯的二元特征。一方面在財(cái)政支出內(nèi)部主要包括運(yùn)營(yíng)支出、工資薪金支出、項(xiàng)目支出和資本支出四項(xiàng)，由于龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投入和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給，在支出層面主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)支出和工資薪金支出之上，2014年至2020年年均占比分別高達(dá)47.17%和33.76%。另一方面，從廣義的財(cái)政支出來(lái)看，由于迪拜的特殊國(guó)情，迪拜王室掌握著迪拜大部分經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的商業(yè)集團(tuán)，其承載著迪拜大部分商業(yè)和非商業(yè)的投資，從性質(zhì)上來(lái)看也屬于財(cái)政性支出，因此由于這部分支出的存在，使得一般意義上的迪拜財(cái)政支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力很小，一定程度上化解了在自貿(mào)港發(fā)展期中巨額投入和收入不足的矛盾，這是與歷史上處于相同發(fā)展階段的香港和新加坡最大的不同。

從迪拜的保人制度來(lái)看，不同于香港和新加坡在社會(huì)保障方面的制度安排，迪拜為了維護(hù)本國(guó)人自身發(fā)展利益，實(shí)行保人制度。所謂保人制度，即非迪拜居民在迪拜海關(guān)關(guān)境內(nèi)長(zhǎng)期居住和從事商業(yè)活動(dòng)，需要迪拜居民進(jìn)行擔(dān)保，方可獲得在迪拜的居住和從事商業(yè)活動(dòng)的權(quán)力，一般而言擔(dān)保方可收取程度不等的擔(dān)保金。在海關(guān)關(guān)境內(nèi)成立公司等商業(yè)機(jī)構(gòu)必須要與迪拜居民合資開(kāi)設(shè)，且迪拜居民方持股比例最低為51%，雖然近年來(lái)在農(nóng)業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域該限制放開(kāi)，可以允許外資比重全額控股，但行業(yè)受限程度仍然較大。保人制度雖然長(zhǎng)期受到批評(píng)，但是不能否認(rèn)，這一制度為迪拜居民提供了巨額擔(dān)保金收入，減少了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)降低了迪拜政府對(duì)外國(guó)居民和外資企業(yè)的管理成本。

啟示與借鑒：自貿(mào)港財(cái)政應(yīng)具有較高自主性，并積極拓展財(cái)政收入，加強(qiáng)各項(xiàng)政策配套，堅(jiān)持保障民生

第一，自貿(mào)港財(cái)政應(yīng)具有較高程度的自主性。財(cái)政制度作為自貿(mào)港制度的重要組成部分，要與自貿(mào)港自身發(fā)展高度契合，必須保持較高程度的自主性，因地制宜才能使得財(cái)稅制度更好地服務(wù)于自貿(mào)港建設(shè)。根據(jù)《自貿(mào)港法》第一章第七條“支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)”和第四章第二十七條“結(jié)合國(guó)家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿(mào)易港稅制體系”的規(guī)定，我國(guó)海南自貿(mào)港具有很強(qiáng)的區(qū)域性，財(cái)稅制度在符合國(guó)家總體改革思路的前提下，應(yīng)將財(cái)政自主權(quán)限盡可能下放，形成獨(dú)具中國(guó)自貿(mào)港特色的地方財(cái)稅體系，是建立與自貿(mào)港相適應(yīng)的財(cái)稅體系的根本保障之一。從目前發(fā)展來(lái)看，雖然以簡(jiǎn)潔、方便為特質(zhì)的海南的財(cái)稅制度安排正在形成，但未來(lái)還有進(jìn)一步簡(jiǎn)化、合并的空間，封關(guān)初期只要能基本達(dá)到財(cái)政收支平衡，就會(huì)集聚進(jìn)一步發(fā)展的后勁。

第二，形成自貿(mào)港稅收制度具有直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。自貿(mào)港的突出特征在于高度貿(mào)易自由化，這就要求政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)盡可能少的干預(yù)，而提高直接稅比重降低間接稅比重，能夠有效減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)，同時(shí)累進(jìn)稅會(huì)降低投資回報(bào)率，抑制高收入者的投資意愿，增加高收入者當(dāng)期消費(fèi)，有助于繁榮市場(chǎng)消費(fèi)，是促進(jìn)自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。

第三，積極拓展財(cái)政收入形式，除中央財(cái)政支持以外，政府收費(fèi)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)也要作為財(cái)政收入的有效補(bǔ)充。從香港和新加坡來(lái)看，政府收費(fèi)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)能夠彌補(bǔ)因稅收優(yōu)惠造成的財(cái)政收入缺口，而迪拜政府收費(fèi)制度說(shuō)明，合理規(guī)范的政府收費(fèi)制度能夠替代稅收制度成為財(cái)政收入的主要形式。在海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中，有效規(guī)范政府收費(fèi)，對(duì)于政府財(cái)力補(bǔ)充具有一定的啟示意義。同時(shí)，還可以通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化方式運(yùn)作的建設(shè)投資基金以及適度的發(fā)債等多種形式拓寬籌措資金渠道。

第四，自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)特別要重視社會(huì)發(fā)展，堅(jiān)持保障和改善民生。從香港、新加坡、迪拜自貿(mào)港實(shí)踐來(lái)看，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，需要在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域強(qiáng)化財(cái)政支出作用，一方面是不斷完善自貿(mào)港民生基礎(chǔ)設(shè)施，吸引高端人才的入駐，另一方面也有利于本地區(qū)居民自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，減少貧富差距，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第五，自貿(mào)港的本質(zhì)特征是自由，應(yīng)盡可能減少各種行政約束，最大限度地利用自由的特征來(lái)集聚人氣。如迪拜是通過(guò)五十年不收稅的方法先聚人氣，進(jìn)而待大量資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入自貿(mào)港形成氣候以后，再通過(guò)保人制度、收費(fèi)制度增加財(cái)政收入，這一點(diǎn)給我們帶來(lái)重要啟示，沒(méi)有充分的自由度、沒(méi)有巨大的利益誘惑，短期內(nèi)要想造勢(shì)、成勢(shì)很難。筆者以為這是關(guān)鍵，如可否將港區(qū)內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)一步擴(kuò)大，諸如將上市公司的高管股權(quán)股息收入也納入稅收優(yōu)惠政策之中，這樣大量境外上市公司的高管就可能將其股權(quán)兌現(xiàn)后的收入移至自貿(mào)港內(nèi)納稅，等等。

第六、加強(qiáng)各項(xiàng)政策配套至關(guān)重要。財(cái)稅政策只是自貿(mào)港各項(xiàng)政策的一部分，其他重要的政策配套必須要跟上，如人才吸引制度、金融管制水平和開(kāi)放程度也尤為重要，外匯管制措施直接關(guān)乎資本項(xiàng)目的開(kāi)放程度，進(jìn)而涉及匯率、利率的自由度水平，自由度越高、管制越少越合理，對(duì)于進(jìn)入者的利益誘惑性就越大，人才不斷涌入，就會(huì)形成正面的馬太效應(yīng)，從而加速形成獨(dú)特的海南自貿(mào)港的特色。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員；中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院碩士研究生楊鐘健對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①蔡昌、閆肅寧：《國(guó)際自由港對(duì)海南自貿(mào)港稅收制度安排的啟示》，《新理財(cái)》，2020年第8期。

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③李旭紅：《構(gòu)建高水平開(kāi)放的自貿(mào)港稅收政策體系》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2020年6月30日。

④胡方：《國(guó)際典型自由貿(mào)易港的建設(shè)與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)梳理——以香港、新加坡、迪拜為例》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2019年第22期。

責(zé)編/賈娜    美編/宋揚(yáng)

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