□ 土地是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問(wèn)題。

□ “以往知來(lái)，以見(jiàn)知隱”。中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國(guó)革命和建設(shè)具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)化的生動(dòng)體現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，解決好土地問(wèn)題仍然是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重要議題。

土地是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)革命，包括新民主主義革命和社會(huì)主義革命及建設(shè)，必須依靠廣大農(nóng)民、把廣大農(nóng)民作為革命的推動(dòng)力量。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨從一開(kāi)始就把解決土地問(wèn)題作為中國(guó)革命的中心問(wèn)題，成功解決農(nóng)民的土地問(wèn)題。正如毛澤東同志1936年在延安回答美國(guó)記者埃德加·斯諾提問(wèn)時(shí)所說(shuō)，“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)”“誰(shuí)能解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”。“以往知來(lái)，以見(jiàn)知隱”，進(jìn)入新時(shí)代，解決好土地問(wèn)題仍然是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重要議題。

革命時(shí)期的土地制度變革：

贏得農(nóng)民并取得了政權(quán)

不同社會(huì)制度的歷史差異和演進(jìn)特征，很大程度上受土地制度的特點(diǎn)所影響。中國(guó)封建社會(huì)與西歐封建社會(huì)盡管都是封建地主階級(jí)統(tǒng)治，通過(guò)壟斷土地資源，形成封建地主階級(jí)與農(nóng)民的對(duì)立。但在土地所有制形式上又存在許多不同，突出表現(xiàn)在：一方面，中國(guó)封建社會(huì)不存在西歐封建社會(huì)的大量封土封臣關(guān)系，而是封建地主土地私有制，相對(duì)而言產(chǎn)權(quán)排他性更清晰，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)；另一方面，中國(guó)封建社會(huì)的地主土地所有權(quán)不同于西歐中世紀(jì)土地所有權(quán)與政治統(tǒng)治權(quán)合一的特點(diǎn)，地主在其土地上只有經(jīng)濟(jì)權(quán)力而無(wú)司法行政權(quán)力，因而土地的流動(dòng)可以更多地接受經(jīng)濟(jì)規(guī)則約束，超經(jīng)濟(jì)性質(zhì)相對(duì)淡化。這一土地制度的特征不僅使中國(guó)封建社會(huì)發(fā)展具有不同于西歐中世紀(jì)演變的特點(diǎn)，而且深刻影響了近代以來(lái)中國(guó)逐漸變成半殖民地半封建社會(huì)的進(jìn)程，進(jìn)而深刻影響了中國(guó)社會(huì)性質(zhì)的特點(diǎn)并對(duì)民主主義革命提出了深刻的歷史要求。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)必須正確把握這種土地制度及其對(duì)中國(guó)社會(huì)性質(zhì)和演變特征的影響，順應(yīng)其歷史要求才可能成功。回望歷史，中國(guó)共產(chǎn)黨始終把解決農(nóng)民土地問(wèn)題作為中國(guó)革命的中心問(wèn)題。中共二大便提出“中國(guó)三萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民，乃是革命運(yùn)動(dòng)中的最大要素”；國(guó)民革命時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)在廣東、湖南等省開(kāi)展限租、減租、鏟除高利貸和苛捐雜稅的斗爭(zhēng)；土地革命時(shí)期在各根據(jù)地開(kāi)展以消滅封建地主土地所有制為主要內(nèi)容的土地革命運(yùn)動(dòng)，在實(shí)踐中逐步形成了一套比較適合中國(guó)實(shí)際的土地革命路線、政策和方法，如依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級(jí)，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期發(fā)出《中央關(guān)于土地政策的指示》，沒(méi)收一切漢奸賣(mài)國(guó)賊的土地財(cái)產(chǎn)等，沒(méi)收地主階級(jí)的土地、糧食、房屋、財(cái)產(chǎn)，對(duì)于小商人和手工業(yè)者等小業(yè)主、獻(xiàn)身于抗日事業(yè)者的土地和富農(nóng)的土地及其多余的生產(chǎn)工具均不予沒(méi)收；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期發(fā)布“五四指示”滿足農(nóng)民的土地要求，1947年發(fā)布的《中國(guó)土地法大綱》明確要求，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度，分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證。

在這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)解決土地問(wèn)題贏得了農(nóng)民，進(jìn)而形成了最廣泛和充分的革命力量。土地革命時(shí)期各根據(jù)地通過(guò)“耕者有其田”使廣大根據(jù)地農(nóng)民掌握了土地權(quán)利；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期通過(guò)減租減息，在最廣泛地團(tuán)結(jié)和調(diào)動(dòng)一切抗日力量的同時(shí)，減少了地主的地租和利息收入，農(nóng)民用增加的收入購(gòu)置墾荒地及農(nóng)具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕細(xì)作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地要求，為分得土地的農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，由土地所有者存執(zhí)，極大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

建設(shè)時(shí)期的土地制度變革：

聯(lián)合農(nóng)民并有力推進(jìn)了工業(yè)化

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨始終把土地問(wèn)題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置。國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及《中華人民共和國(guó)土地改革法》，要求廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)工業(yè)化開(kāi)辟道路；社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期，經(jīng)由互助組—初級(jí)社—高級(jí)社的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，基本完成了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變；探索中國(guó)社會(huì)主義道路時(shí)期，在經(jīng)歷大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動(dòng)等集體化運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。與此同時(shí)，中國(guó)展開(kāi)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大力推進(jìn)工業(yè)化，同時(shí)頒布《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，對(duì)國(guó)家建設(shè)征用土地問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。

社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期以土地制度為重點(diǎn)的一系列制度變革奠定了相關(guān)制度基礎(chǔ)。首先是從土地私有制向公有制的變革聯(lián)合了農(nóng)民，將億萬(wàn)松散的農(nóng)民組織到社會(huì)主義建設(shè)中。土地改革使3億多無(wú)地、少地的農(nóng)民獲得了7億多畝土地和其他生產(chǎn)資料，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力水平與農(nóng)民生活水平明顯提高。進(jìn)而是合作化運(yùn)動(dòng)將農(nóng)民土地私有制變?yōu)樯鐣?huì)主義公有制，農(nóng)村土地歸勞動(dòng)人民集體所有，從土地所有制層面保障了農(nóng)民不至于因?yàn)橥恋丶娌⒍飘a(chǎn)和流離失所。尤其是集體化運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”以及恢復(fù)社員自留地制度，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)的同時(shí)對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重視。

改革時(shí)期的土地制度變革：

激勵(lì)農(nóng)民并支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)農(nóng)村改革大幕，農(nóng)村土地制度進(jìn)行變革調(diào)整，通過(guò)“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”形成國(guó)家、集體與農(nóng)戶之間的承包合約，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主要形式，農(nóng)民對(duì)承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等逐漸清晰并不斷完善。改革初期允許農(nóng)民利用集體土地辦企業(yè)等，促進(jìn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。1982年憲法規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。這就建立了城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有的土地制度。后來(lái)頒布施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)，對(duì)所有權(quán)歸屬、土地登記、登記發(fā)證、登記保護(hù)等方面都有明確規(guī)定。總的來(lái)看，改革之后的土地制度安排保障了國(guó)家糧食安全，在堅(jiān)持集體所有制、保證國(guó)家和集體利益的前提下，實(shí)現(xiàn)了集體成員土地權(quán)利和家庭經(jīng)營(yíng)的回歸，帶來(lái)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出和供給的增長(zhǎng)。同時(shí)，通過(guò)配置工業(yè)用地，創(chuàng)辦園區(qū)，提供良好的政策環(huán)境，促進(jìn)了快速的工業(yè)化和城市化，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的奇跡。

新時(shí)代的土地制度改革：

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，是深化農(nóng)村改革的主線。黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步深化土地制度改革成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。以習(xí)近平同志為核心的黨中央推行了一系列土地制度改革，從所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，在保留農(nóng)戶承包權(quán)的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建；積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；完善征地程序和征地補(bǔ)償安置，建立對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制；加大土地要素市場(chǎng)化改革，提高土地配置效率，促進(jìn)土地高效利用；等等。這些新時(shí)代的土地制度改革，都有利于切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，更好用活鄉(xiāng)村土地資源。

一方面，新時(shí)代的土地制度改革為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供了土地制度保障。土地要素市場(chǎng)化配置有利于改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革有利于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；深化農(nóng)村宅基地制度改革有利于盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，對(duì)于激活農(nóng)村土地資源要素、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化；探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和拓寬發(fā)展空間，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障；審慎穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，為鄉(xiāng)村穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益筑牢底線。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這一系列改革都為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供了土地制度保障。

另一方面，新時(shí)代的土地制度改革重要目的是通過(guò)向農(nóng)民更充分地賦權(quán)實(shí)現(xiàn)富裕農(nóng)民和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障、預(yù)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，新型經(jīng)營(yíng)主體有動(dòng)力和條件提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，建立公平合理的增值收益分配機(jī)制，有利于農(nóng)民分享更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和增值收益；征地制度改革縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、采取多元化保障機(jī)制，有利于更公平合理地保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；農(nóng)村宅基地制度改革通過(guò)放活宅基地和農(nóng)宅使用權(quán)，特別是探索賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能，有利于農(nóng)民提高財(cái)產(chǎn)性收入，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

總之，中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國(guó)革命和建設(shè)具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)化的生動(dòng)體現(xiàn)。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)）