摘要：在我國(guó)完善共建共治共享社會(huì)治理制度的改革進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)已成為推動(dòng)多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排。以上海城市社會(huì)治理創(chuàng)新的歷史進(jìn)程為例，揭示黨建引領(lǐng)的整體制度內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含了跨組織協(xié)調(diào)、為流動(dòng)社會(huì)搭建治理網(wǎng)絡(luò)、推動(dòng)治理共同體成長(zhǎng)三個(gè)維度的制度要素。這些制度要素借助于黨建的政治引領(lǐng)、激勵(lì)驅(qū)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制有效應(yīng)對(duì)了治理轉(zhuǎn)型中諸多深層挑戰(zhàn)。立足于治理轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，黨建引領(lǐng)對(duì)于推動(dòng)服務(wù)型政府改革、引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋具有重要戰(zhàn)略意義，其中蘊(yùn)含著中國(guó)特色社會(huì)學(xué)理論創(chuàng)新的新路徑。
一、問(wèn)題的提出
堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度是近年來(lái)我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的基本目標(biāo)和主要方向。其重心在于推動(dòng)多元治理主體和諧有序參與治理，進(jìn)而構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在政府體系分工日益精細(xì)、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日趨多樣和社會(huì)流動(dòng)性日增的時(shí)代背景下，這項(xiàng)旨在高水平凝聚各方力量并推動(dòng)治理創(chuàng)新的改革難免會(huì)遇到一系列復(fù)雜挑戰(zhàn)，如：以何種方式提升政府體系的多維整合能力；如何推動(dòng)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；如何推動(dòng)中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展。這些挑戰(zhàn)雖指向各異，但共同之處在于都暗含了相似的兩難抉擇問(wèn)題，因而不是單純技術(shù)層次改革能應(yīng)對(duì)的。
具體來(lái)看，政府體系內(nèi)的跨部門(mén)“條塊”合作問(wèn)題，本質(zhì)上涉及強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)治理的“條條”部門(mén)與強(qiáng)調(diào)屬地整體管理的“塊塊”政府間的職責(zé)權(quán)利“收放”兩難抉擇問(wèn)題。在傳統(tǒng)改革模式下，要構(gòu)建“條塊”高效協(xié)同的治理體系，就必須清晰定義“條條”和“塊塊”間的權(quán)力歸屬。若改革過(guò)于注重向“塊塊”賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)“塊塊”整合“條條”，就容易影響“條條”專(zhuān)業(yè)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而若過(guò)于強(qiáng)調(diào)“條條”向上收權(quán)，“塊塊”就難以更好履行屬地責(zé)任。由于這些職責(zé)權(quán)利的“收放”難以找到恰當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)，因此“條塊”關(guān)系長(zhǎng)期處于“收—放”兩極間徘徊的鐘擺運(yùn)動(dòng)之中。與此相似的是，政社互動(dòng)和公共性有序生長(zhǎng)涉及的核心難題也與公共權(quán)力轉(zhuǎn)移中的“收放”兩難抉擇有關(guān)：在漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型背景下，若國(guó)家為了激發(fā)活力而過(guò)快向社會(huì)領(lǐng)域放權(quán)就可能引發(fā)不確定治理風(fēng)險(xiǎn)；但若一切以強(qiáng)調(diào)秩序?yàn)橹c(diǎn)而不向社會(huì)領(lǐng)域放權(quán)又難以激發(fā)社會(huì)主體參與治理的活力，也難以推動(dòng)中國(guó)社會(huì)公共性的發(fā)展。由于這一公共權(quán)力“收放”的尺度難以精準(zhǔn)把握，因此社會(huì)領(lǐng)域的政策也常鐘擺式波動(dòng)。
質(zhì)言之，這種兩難抉擇既是一種普遍性的治理挑戰(zhàn)，又因中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展目標(biāo)而變得更為復(fù)雜。就普遍性挑戰(zhàn)而言，政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體遵循的核心制度邏輯間都存在難以消解的潛在矛盾。建立在專(zhuān)業(yè)分工基礎(chǔ)上的科層部門(mén)間、行政部門(mén)與社會(huì)力量間都存在著目標(biāo)、指向、運(yùn)行機(jī)制層次的組織張力。因此不同治理主體在共治時(shí)常發(fā)生權(quán)力關(guān)系層次的碰撞，治理體系也必然遇到權(quán)力的“收放”與轉(zhuǎn)移問(wèn)題。若僅限于此，這些挑戰(zhàn)還可以在一定制度框架下處理。尤其是當(dāng)治理體系主要強(qiáng)調(diào)程式主義信仰時(shí)，其對(duì)不同治理主體間的矛盾有一定容忍空間，也允許各主體在遵守整體秩序的條件下呈現(xiàn)對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。但這些普遍性挑戰(zhàn)一旦與中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，就變得難以應(yīng)對(duì)。我國(guó)的治理體系不僅強(qiáng)調(diào)程序與規(guī)則，且對(duì)治理績(jī)效也極為關(guān)注，國(guó)家始終把人民群眾幸福感放在首要位置，尤其是從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)秩序與活力的有機(jī)結(jié)合。這就需要治理體系在充分發(fā)揮不同主體優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還要盡可能控制其間的矛盾與沖突——這無(wú)疑對(duì)國(guó)家調(diào)節(jié)能力提出了更高要求。當(dāng)國(guó)家以調(diào)節(jié)不同主體間權(quán)力關(guān)系的方式來(lái)促成不同治理機(jī)制合作時(shí)，就需面對(duì)更復(fù)雜的權(quán)力“收放”兩難抉擇問(wèn)題。
近年來(lái)，黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理領(lǐng)域逐漸成為化解上述兩難抉擇的重要方法。有研究發(fā)現(xiàn)：基層黨組織通過(guò)構(gòu)建跨組織網(wǎng)絡(luò)可以在不改變“條條”“塊塊”現(xiàn)有隸屬關(guān)系和職能邊界的條件下推動(dòng)“條塊”協(xié)同；黨建制度一方面為社會(huì)組織發(fā)展提供了新空間，另一方面也實(shí)現(xiàn)了政黨統(tǒng)合，以柔性機(jī)制化解了社會(huì)力量發(fā)展中的秩序與活力兼容問(wèn)題；在基層社區(qū)自治領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)的制度還為基層公共性有序生長(zhǎng)提供了重要支持。事實(shí)上，各地在創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)踐中，普遍挖掘中國(guó)特有的執(zhí)政黨組織優(yōu)勢(shì)，以黨建引領(lǐng)的方式推動(dòng)社會(huì)治理共同體建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)”?？梢哉f(shuō)，將基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能已成為我國(guó)社會(huì)治理共同體構(gòu)建的重要制度保障。與傳統(tǒng)的“放權(quán)—收權(quán)”式權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制相比，黨建引領(lǐng)在整合多方治理主體關(guān)系上表現(xiàn)出了獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。
然而，面對(duì)豐富的實(shí)踐，理論界對(duì)黨建引領(lǐng)這一制度形態(tài)的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)機(jī)制，尤其是其對(duì)于共建共治共享社會(huì)治理制度的深遠(yuǎn)影響卻缺乏整體性理論把握?，F(xiàn)有研究雖對(duì)黨建引領(lǐng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象有所關(guān)注，并提出了“政治統(tǒng)合制”、“高位推動(dòng)”、 “小組政治”等分析概念，但總體仍存在一定不足：首先，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)黨建引領(lǐng)的清晰定義和整體觀(guān)察，多以列舉法聚焦基層治理中黨建引領(lǐng)的具體領(lǐng)域——但鮮有對(duì)這一制度形態(tài)的整體特征和演變過(guò)程進(jìn)行細(xì)致梳理。其次，已有研究對(duì)黨建引領(lǐng)發(fā)揮作用的機(jī)理與條件疏于分析，相應(yīng)理論解釋總體停留于宏觀(guān)抽象層次，難以對(duì)不同地區(qū)運(yùn)用這一制度的成效差異提供令人信服的解釋?zhuān)矡o(wú)法深入討論制度創(chuàng)新的具體方向。最后，現(xiàn)有研究對(duì)于黨建引領(lǐng)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新改革脈絡(luò)中的獨(dú)特角色缺乏深入討論。
基于上述研究現(xiàn)狀，本文試圖從歷史溯源角度對(duì)黨建引領(lǐng)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)展的過(guò)程進(jìn)行深描，從而對(duì)這一制度的豐富內(nèi)涵與深層特征進(jìn)行系統(tǒng)勾勒。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)黨建引領(lǐng)在我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行細(xì)致探討。這種立足于制度實(shí)踐的整體梳理將有助于理論界圍繞黨建引領(lǐng)這一獨(dú)特制度要素形成中國(guó)特色的社會(huì)治理理論框架。
二、黨建引領(lǐng)的制度內(nèi)涵：一個(gè)歷史溯源視角
作為在社會(huì)治理領(lǐng)域廣為應(yīng)用的制度形式，黨建引領(lǐng)并非單純自上而下制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是基層在長(zhǎng)期摸索和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)形成的一系列做法。這些做法近年來(lái)得到宏觀(guān)政策的確認(rèn)，并在國(guó)家推動(dòng)下進(jìn)一步在基層探索與創(chuàng)新。就此而言，黨建引領(lǐng)并非有著清晰定義和明確邊界的制度安排，其更接近于開(kāi)放性的制度創(chuàng)新要求。此外，由于基層社會(huì)治理部門(mén)都面臨著相似的任務(wù)和挑戰(zhàn)，其在發(fā)揮黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢(shì)時(shí)實(shí)際上共享著許多相近的觀(guān)念和制度知識(shí)。本文的首要任務(wù)就是將基層實(shí)踐中治理部門(mén)理解的黨建引領(lǐng)制度內(nèi)涵整體呈現(xiàn)出來(lái)。
作為國(guó)際化超大城市，上海一直面臨著艱巨的社會(huì)治理壓力，為更好凝聚各方力量推動(dòng)治理創(chuàng)新，上海在黨建引領(lǐng)制度領(lǐng)域有著長(zhǎng)久而持續(xù)的改革投入。這里既是“社區(qū)黨建”“區(qū)域化黨建”等傳統(tǒng)黨建引領(lǐng)制度的重要發(fā)源地，也是“樓宇黨建”等新型社會(huì)空間黨建模式的首發(fā)地——以上海的實(shí)踐為著力點(diǎn)，可以系統(tǒng)呈現(xiàn)黨建引領(lǐng)在社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新與拓展進(jìn)程。本文的案例呈現(xiàn)總體以一種歷史視角展開(kāi)，這是因?yàn)辄h建引領(lǐng)的探索大多與城市轉(zhuǎn)型的時(shí)代脈絡(luò)緊密相連，離開(kāi)了歷史溯源的情境再現(xiàn)，很難理解這些制度創(chuàng)新背后的復(fù)雜社會(huì)基礎(chǔ)。作者所在團(tuán)隊(duì)在過(guò)去20年間持續(xù)跟蹤觀(guān)察上海社會(huì)治理中黨建引領(lǐng)制度的發(fā)展過(guò)程，收集了大量一手資料和檔案。這構(gòu)成了本文經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)。
為使討論聚焦，后文的分析將略過(guò)對(duì)傳統(tǒng)黨務(wù)工作的介紹，重點(diǎn)觀(guān)察基層黨建“跳出”黨務(wù)工作范疇推動(dòng)治理創(chuàng)新的過(guò)程與機(jī)制。另一方面，黨建引領(lǐng)是一項(xiàng)全局性工作，其既作用于日常工作，也作用于治理創(chuàng)新中的瓶頸領(lǐng)域，本文的分析主要聚焦于后一環(huán)節(jié)，從而凸顯黨建引領(lǐng)的制度創(chuàng)新內(nèi)涵。
（一）制度創(chuàng)新緣起：推動(dòng)跨組織協(xié)同
上海自20世紀(jì)90年代初就開(kāi)始面臨城市基層社會(huì)治理的較大壓力。據(jù)多位改革親歷者回憶，當(dāng)時(shí)的治理壓力來(lái)自多個(gè)領(lǐng)域：首先，大量“單位人”回到社區(qū)，對(duì)基層治理提出更高要求。為推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以紡織業(yè)為主的一批國(guó)有大中型企業(yè)開(kāi)始實(shí)施減員增效改革，一批國(guó)有企業(yè)從業(yè)者下崗后回到社區(qū)，需要基層治理體系承擔(dān)繁重的“托底”和再就業(yè)服務(wù)。其次，城市快速發(fā)展加大了基層治理壓力。上海從90年代初開(kāi)始了大規(guī)模城市建設(shè)，由此產(chǎn)生了大量的動(dòng)遷和城市管理任務(wù)，這些最終也落到了基層社區(qū)。最后，上海的外來(lái)人口流入速度日漸增長(zhǎng)，這進(jìn)一步加大了城市治理的難度。
面對(duì)新情況，上海于1996年召開(kāi)了第一屆城區(qū)工作會(huì)議，市委、市政府聯(lián)合下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的系列政策意見(jiàn)，要求完善市、區(qū)、街道、居委會(huì)多層次治理網(wǎng)絡(luò)，為城市經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。上海的街道辦事處作為城市三級(jí)管理的主體承擔(dān)起了公共服務(wù)、公共管理的主要職能。為了讓街道辦事處更好履行職能，上海市還通過(guò)立法和上級(jí)發(fā)文等多種形式明確了其可以協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)其他“條條”派駐部門(mén)以更好服務(wù)群眾。
然而，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，當(dāng)時(shí)的街道辦事處雖面臨艱巨的治理壓力，卻很難真正發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)“條條”部門(mén)的作用。作為區(qū)政府的“派出機(jī)關(guān)”，街道辦事處對(duì)其他“條條”部門(mén)派駐社區(qū)的機(jī)構(gòu)既難以行使人事權(quán)，也無(wú)法影響后者的預(yù)算，因此這種制度文本上的“協(xié)調(diào)”權(quán)實(shí)際上難以落實(shí)。為化解協(xié)同難題，一些街道開(kāi)始在上級(jí)黨委的支持下通過(guò)黨建組織網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制來(lái)推動(dòng)“條塊”協(xié)同。
上海市委在1996年下發(fā)的系列文件中明確提出“街道黨的工作委員會(huì)作為區(qū)委派出機(jī)關(guān)，在地區(qū)工作中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。許多街道據(jù)此依托黨建網(wǎng)絡(luò)搭建了“黨建聯(lián)席會(huì)議”或“社區(qū)黨建議事會(huì)”等橫向議事機(jī)制來(lái)推動(dòng)“條塊”合作。研究團(tuán)隊(duì)的參與觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，這類(lèi)黨建協(xié)調(diào)機(jī)制比起同一時(shí)期街道辦事處發(fā)起的“主任辦公會(huì)”等行政協(xié)調(diào)機(jī)制具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)引領(lǐng)能力。一位曾在街道先后擔(dān)任過(guò)主任與書(shū)記職務(wù)的受訪(fǎng)者對(duì)此談道：
黨建聯(lián)席會(huì)背后有一個(gè)中國(guó)特色的制度保障，這就是“條條”和“塊塊”上都建有黨組織，且原本就有很多黨建上的要求。因此用黨建聯(lián)席會(huì)的方式把各方都聚在一起，符合大家在組織建設(shè)上的共同要求。這個(gè)（形式）比主任辦公會(huì)效果更好，因?yàn)槟汩_(kāi)主任辦公會(huì)，人家派出所、工商所不一定每次都來(lái)，但你開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)，說(shuō)共同推進(jìn)地區(qū)的黨組織建設(shè)，一般都會(huì)來(lái)。大家定期聚在一起開(kāi)會(huì)，相對(duì)來(lái)說(shuō)就更容易達(dá)成共識(shí)……（訪(fǎng)談資料20150521）
作為一種依托黨組織的協(xié)調(diào)機(jī)制，黨建聯(lián)席會(huì)在推動(dòng)各方達(dá)成共識(shí)方面還有一些獨(dú)特的作用機(jī)制。曾擔(dān)任區(qū)委組織部副部長(zhǎng)的一位受訪(fǎng)者對(duì)此頗有心得：
黨建聯(lián)席會(huì)和行政部門(mén)牽頭開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議相比有個(gè)比較大的區(qū)別，它在議題、話(huà)風(fēng)等方面都明顯具有黨的政治話(huà)語(yǔ)特征。在這個(gè)語(yǔ)境下，很多在行政工作場(chǎng)合能拿來(lái)討價(jià)還價(jià)的理由都不太好拿出來(lái)講，這個(gè)時(shí)候大家討論的都是怎么主動(dòng)“向前一步”、怎么體現(xiàn)“先進(jìn)性”，很多時(shí)候街道黨工委借著這個(gè)就可以請(qǐng)“條條”部門(mén)多為“塊塊”考慮一下……（訪(fǎng)談資料20160712）
隨著黨建聯(lián)席會(huì)等制度成效不斷顯現(xiàn)，基層進(jìn)一步強(qiáng)化了依托黨的組織體系推動(dòng)“條塊”協(xié)同的改革勢(shì)頭。大約從1999年開(kāi)始，上海多個(gè)區(qū)都開(kāi)始探索將基層社區(qū)“條條”部門(mén)負(fù)責(zé)人納入街道黨工委兼職委員的做法，這種通過(guò)黨內(nèi)兼職的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“塊塊”對(duì)“條條”整合的做法在基層治理中作用顯著。例如：一位派出所所長(zhǎng)在兼任街道黨工委副書(shū)記后，顯然更能理解街道面對(duì)的治理壓力，并傾向于積極配合街道主導(dǎo)的各項(xiàng)工作。
2004年，上海將街道黨工委改為“社區(qū)（街道）黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過(guò)去街道辦事處內(nèi)部人構(gòu)成調(diào)整為區(qū)域性的構(gòu)成，新增4—6個(gè)兼職委員，主要由區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、社區(qū)單位黨員負(fù)責(zé)人代表?yè)?dān)任。社區(qū)（街道）黨工委下設(shè)“行政黨組”，以此運(yùn)用黨建制度化機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)引領(lǐng)其他“條條”部門(mén)，以便更好實(shí)現(xiàn)“塊塊”對(duì)“條條”的雙重管理。2014年，上海在總結(jié)前一階段黨建引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予街道黨工委對(duì)轄區(qū)內(nèi)“條條”派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)。這些改革顯著提升了黨建機(jī)制推動(dòng)“條塊”協(xié)同的能力，增強(qiáng)了基層治理體系的整體治理能力。
隨著黨建推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，相似的做法開(kāi)始向居民區(qū)層次延伸。早在2000年左右，上海城市社區(qū)就形成了居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司“三駕馬車(chē)”共治的格局，但由于三者遵循的邏輯各不相同，常會(huì)出現(xiàn)工作矛盾。于是，居民區(qū)黨組織開(kāi)始承擔(dān)起協(xié)調(diào)三駕馬車(chē)關(guān)系的責(zé)任。但由于居民區(qū)黨組織在開(kāi)展跨組織協(xié)調(diào)時(shí)可利用的制度資源不足，早期發(fā)揮作用的空間也較為有限。隨著黨建制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不斷積累，有關(guān)部門(mén)開(kāi)始將這些經(jīng)驗(yàn)在居民區(qū)治理體系中推廣，如：加大了居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)、議事會(huì)制度建設(shè)力度；探索在業(yè)委會(huì)組建中，居民區(qū)黨組織成員依法兼任業(yè)委會(huì)成員的機(jī)制等。這些做法有效提升了居民區(qū)黨組織推動(dòng)“三駕馬車(chē)”協(xié)同共治的水平。
近年來(lái)，運(yùn)用黨建制度推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同的改革在上海社會(huì)治理不同領(lǐng)域得到了進(jìn)一步實(shí)踐與創(chuàng)新。如：上海虹橋機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)涉及數(shù)百個(gè)單位間的協(xié)同，這些單位有些屬于部級(jí)國(guó)資企業(yè)，有些屬于市管局級(jí)單位，還有一些是外地駐滬單位，如何在不同單位間建立起緊密合作的機(jī)制一度成為機(jī)場(chǎng)管理的難題。隨著城市基層黨建引領(lǐng)跨部門(mén)合作經(jīng)驗(yàn)不斷擴(kuò)散，2014年上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、民航華東地區(qū)管理局、上海市建設(shè)交通工作黨委等部門(mén)開(kāi)始探索以黨建聯(lián)建方式推動(dòng)跨地域、跨行業(yè)、跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)，這一做法有效提高了機(jī)場(chǎng)管理水平。類(lèi)似的經(jīng)驗(yàn)在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、軌道交通樞紐建設(shè)等領(lǐng)域也快速推廣?？梢哉f(shuō)，以黨建推動(dòng)跨組織、跨體系協(xié)同已成為當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域黨建引領(lǐng)的重要制度內(nèi)涵。
（二）新增長(zhǎng)點(diǎn)：向流動(dòng)社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)
20世紀(jì)90年代末始，上海的樓宇經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展期。樓宇社會(huì)匯聚了大量年輕職業(yè)群體，其業(yè)態(tài)變遷快、人口流動(dòng)速度也快，可以說(shuō)每幢樓就是一座立起來(lái)的流動(dòng)社區(qū)。在創(chuàng)造大量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的同時(shí)，樓宇社會(huì)也存在風(fēng)險(xiǎn)防范、秩序維護(hù)、公共服務(wù)等眾多治理需求，但傳統(tǒng)的“街—居”治理網(wǎng)絡(luò)卻無(wú)法覆蓋這一新型社會(huì)空間。于是上海一些樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始探索樓宇社會(huì)中的治理問(wèn)題。
浦東新區(qū)濰坊新村街道嘉興大廈是最早探索以樓宇黨建的方式向樓宇社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)的地區(qū)之一。嘉興大廈最初成立樓宇黨支部主要是為了解決流動(dòng)黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)難問(wèn)題。但黨建部門(mén)很快就發(fā)現(xiàn)，面對(duì)樓宇社會(huì)中的體制外企業(yè)和零散分布的白領(lǐng)黨員，單純以傳統(tǒng)黨建模式開(kāi)展工作難以得到其充分支持。于是樓宇黨支部依托街道黨組織逐步把各類(lèi)公共服務(wù)和公共管理功能加載至黨建平臺(tái)。如：當(dāng)企業(yè)職工子女入學(xué)、入托難時(shí)，樓宇黨支部就和街道有關(guān)部門(mén)對(duì)接為其化解難題；一些企業(yè)在辦理各類(lèi)事項(xiàng)時(shí)不清楚政策，樓宇黨支部就通過(guò)街道黨組織把轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人請(qǐng)進(jìn)來(lái)進(jìn)行政策宣講。由于樓宇黨支部在開(kāi)展黨組織活動(dòng)的同時(shí)也發(fā)揮了重要的服務(wù)功能，所以越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始支持樓宇黨組織推動(dòng)的各類(lèi)治理活動(dòng)。2002年12月，新華社內(nèi)參報(bào)道了上海樓宇黨建的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并獲時(shí)任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示。至此，樓宇黨建工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)，并成為樓宇流動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要依托。
在長(zhǎng)期實(shí)踐中，基層治理部門(mén)日益發(fā)現(xiàn)在樓宇社會(huì)中開(kāi)展黨建引領(lǐng)工作比在體制內(nèi)更復(fù)雜。以盈利為核心目標(biāo)的企業(yè)很難像體制內(nèi)單位那樣無(wú)條件支持黨建工作，而企業(yè)中的黨員在參與黨組織活動(dòng)時(shí)也面臨著更復(fù)雜的情形。基于此，基層黨建部門(mén)在開(kāi)展黨建引領(lǐng)活動(dòng)時(shí)普遍探索了許多新方式。如：基層黨組織在開(kāi)展樓宇黨建工作時(shí)積極創(chuàng)新工作形式，努力將黨建活動(dòng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)、日常工作緊密結(jié)合，有效提升了企業(yè)的配合度。
此外，基層黨組織還發(fā)現(xiàn)運(yùn)用社會(huì)化方式和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)思路可以更好地把握企業(yè)需求并提升樓宇黨建工作質(zhì)量。上海許多區(qū)在推動(dòng)樓宇黨建時(shí)都注重發(fā)揮社會(huì)組織作用。如：基層黨組織與社會(huì)組織合作開(kāi)展各類(lèi)樓宇文化營(yíng)造活動(dòng)，同時(shí)嵌入黨建元素并推動(dòng)企業(yè)和黨員支持樓宇治理活動(dòng)。據(jù)觀(guān)察，此類(lèi)活動(dòng)由于形式新穎、更貼近企業(yè)需求因而普遍更受歡迎，一批與黨建部門(mén)密切合作的社會(huì)組織也應(yīng)運(yùn)而生。研究團(tuán)隊(duì)曾多次采訪(fǎng)一位黨建類(lèi)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，她回顧多年的工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)談道：
與街道黨建部門(mén)相比，我們是社會(huì)組織。我們的思路更活，更了解體制外這些企業(yè)的想法。在策劃活動(dòng)時(shí)，我們更強(qiáng)調(diào)社會(huì)創(chuàng)新，更注重企業(yè)和黨員的體驗(yàn)，也更愿意在活動(dòng)細(xì)節(jié)、形式上花大力氣。這一點(diǎn)基層黨建部門(mén)有時(shí)候很難做到，因?yàn)樗麄円艿奶?、顧不過(guò)來(lái)，而且配備的專(zhuān)業(yè)力量也不足。這時(shí)候社會(huì)組織和他們合作就可以更好推動(dòng)樓宇黨建。（訪(fǎng)談資料20150512）
近年來(lái)，上海進(jìn)一步探索了樓宇黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的工作。首先，樓宇黨建的覆蓋面不斷擴(kuò)大，從最初主要服務(wù)黨員和黨員所在單位開(kāi)始向樓宇社會(huì)的所有群體拓展。其次，樓宇黨建從主要幫助企業(yè)對(duì)接政府職能部門(mén)向推動(dòng)樓宇業(yè)主參與共治轉(zhuǎn)變。最后，樓宇黨建更注重構(gòu)建企業(yè)間互聯(lián)互通的組織網(wǎng)絡(luò)，從而提升資源、信息在不同企業(yè)間的流動(dòng)效率。這些做法進(jìn)一步提升了企業(yè)支持樓宇黨建的內(nèi)生動(dòng)力。
總體來(lái)看，樓宇黨建的做法已成為上海在高流動(dòng)性社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)的重要經(jīng)驗(yàn)。以此為基礎(chǔ)，上海還在流動(dòng)人口集聚的城郊接合部農(nóng)村地區(qū)探索了農(nóng)村流動(dòng)人口黨建模式。這些做法的共通之處在于充分發(fā)揮了我國(guó)黨員覆蓋面廣、黨建制度靈活的重要組織優(yōu)勢(shì)。在此意義上，黨建引領(lǐng)的組織機(jī)制正不斷越出傳統(tǒng)體制的邊界，開(kāi)始在更復(fù)雜的社會(huì)空間中發(fā)揮治理功能。
（三）集成性創(chuàng)新：推動(dòng)區(qū)域社會(huì)治理共同體成長(zhǎng)
在上海社會(huì)治理創(chuàng)新的歷史進(jìn)程中，舉辦世博會(huì)是一個(gè)推動(dòng)制度建設(shè)的重要事件。在籌備階段，上海有關(guān)方面就預(yù)計(jì)辦博期間將迎來(lái)龐大人流。在此背景下，如何辦好世博會(huì)以提升城市影響力就成為上海社會(huì)治理面臨的一個(gè)艱巨挑戰(zhàn)。
隨著籌備工作的推進(jìn)，有關(guān)部門(mén)意識(shí)到如何團(tuán)結(jié)、凝聚好各方力量共同為世博會(huì)建設(shè)提供支持是辦好世博會(huì)的關(guān)鍵。而其中的協(xié)調(diào)和組織工作涉及面比傳統(tǒng)的“條塊”關(guān)系協(xié)調(diào)更廣，性質(zhì)也更復(fù)雜。以世博園區(qū)為例，園區(qū)內(nèi)分布著來(lái)自中央和各省的不同辦博與支持單位，彼此間行業(yè)性質(zhì)、行政層級(jí)、屬地管理關(guān)系不一，如何構(gòu)建多方共建共治的新型治理格局？再以世博園區(qū)的外部環(huán)境為例，如何動(dòng)員不同類(lèi)型單位和廣泛的市民志愿者協(xié)助政府部門(mén)共同創(chuàng)建良好的辦博社會(huì)環(huán)境？
為破解難題，上海進(jìn)一步強(qiáng)化了黨建引領(lǐng)的制度建設(shè)。這一時(shí)期上海城市基層黨建進(jìn)一步向“區(qū)域化黨建”轉(zhuǎn)型。“區(qū)域”的意涵比傳統(tǒng)的“社區(qū)”更豐富，其將一定地理空間內(nèi)的各類(lèi)單位、組織、群體和居民都包含在內(nèi)，因此區(qū)域化黨建蘊(yùn)含了以區(qū)域內(nèi)公共問(wèn)題為核心，組織各方利益主體圍繞公共性共建共治共享的制度內(nèi)涵。世博會(huì)期間，上海市委要求單位黨組織主動(dòng)到街鎮(zhèn)報(bào)到并認(rèn)領(lǐng)任務(wù)；世博園區(qū)內(nèi)各單位間、世博園區(qū)與周邊地區(qū)間、世博園區(qū)與公交地鐵等城市運(yùn)行單位間，以區(qū)域化黨建為紐帶開(kāi)展黨建聯(lián)建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市8萬(wàn)多個(gè)黨組織和170多萬(wàn)黨員以崗位行動(dòng)、家園行動(dòng)和志愿行動(dòng)，為世博會(huì)提供了有力支持。
世博會(huì)后，上海制定了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域化黨建的意見(jiàn)，對(duì)區(qū)域化黨建目標(biāo)、任務(wù)、運(yùn)作、考核提出了一系列制度性新要求。在堅(jiān)持駐區(qū)單位到街鎮(zhèn)報(bào)到的同時(shí)，上海市委明確要求區(qū)域內(nèi)所有政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)力量共同圍繞區(qū)域的公共事務(wù)開(kāi)展共治。這樣一來(lái)，區(qū)域化黨建就成為構(gòu)建區(qū)域社會(huì)公共性并推動(dòng)各方力量共治的新型制度平臺(tái)。2014年，上海市委在推進(jìn)落實(shí)“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”市委一號(hào)文件時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在區(qū)域化黨建工作框架下，基層黨組織要努力探索多方參與的自下而上公共治理議題形成機(jī)制，引領(lǐng)各方力量共同識(shí)別公共問(wèn)題。
總體來(lái)看，自世博會(huì)以來(lái)區(qū)域化黨建與傳統(tǒng)社區(qū)黨建相比有了更大的功能拓展，其重心不再停留于體制內(nèi)“條塊”部門(mén)間的協(xié)同，而是拓展到推動(dòng)區(qū)域社會(huì)內(nèi)不同單位、組織和群體參與共治?；鶎訐?jù)此形成了許多行之有效的做法，如：普陀區(qū)所有街道都建立了社區(qū)基金會(huì)，并鼓勵(lì)不同治理主體依托黨建引領(lǐng)共治制度自下而上提出公共議題，在社區(qū)基金會(huì)支持下形成共治項(xiàng)目。
隨著黨建引領(lǐng)制度越來(lái)越深入地在構(gòu)筑區(qū)域共治網(wǎng)絡(luò)方面發(fā)揮作用，其已成為區(qū)域社會(huì)動(dòng)員的重要載體，不僅在常態(tài)化治理中具有重要作用，在非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理中更是作用顯著。以2020年初抗擊新冠肺炎疫情為例：疫情之初基層普遍面臨防疫力量和資源不足的困境，這時(shí)基層黨組織就運(yùn)用區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員各方力量參與疫情防控。如：浦東新區(qū)塘橋街道黨工委運(yùn)用區(qū)域化黨建機(jī)制把轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、非公企業(yè)、社會(huì)組織等發(fā)動(dòng)起來(lái)，動(dòng)員20個(gè)區(qū)域單位、134名在職黨員參與社區(qū)防疫，及時(shí)補(bǔ)充了社區(qū)防控力量不足的難題。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段，許多企業(yè)既缺抗疫物資也缺相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，屬地黨組織就通過(guò)區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)為其提供資源共享與合作的平臺(tái)。如：閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)充分發(fā)揮黨建聯(lián)建網(wǎng)絡(luò)覆蓋企業(yè)面廣、對(duì)接資源豐富的優(yōu)勢(shì)，組建了各類(lèi)緊缺防疫物資交流與采購(gòu)群，快速幫各類(lèi)企業(yè)獲得防疫物資，同時(shí)還推動(dòng)企業(yè)間相互救急——這些活動(dòng)有效提升了區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)的吸引力。這些案例都表明，黨建引領(lǐng)制度由于在區(qū)域公共領(lǐng)域中具有重要影響，因而在緊急動(dòng)員和風(fēng)險(xiǎn)治理中能發(fā)揮重要作用。
（四）黨建引領(lǐng)制度演進(jìn)的深層特征
本文以上海為例，簡(jiǎn)要呈現(xiàn)了近30年來(lái)黨建引領(lǐng)在城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域不斷探索和創(chuàng)新的過(guò)程?？傮w來(lái)看，黨建引領(lǐng)的制度演進(jìn)緊密嵌入中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的整體脈絡(luò)之中，并逐步從體制內(nèi)不斷向體制外社會(huì)空間拓展。這一制度演進(jìn)呈現(xiàn)出以下特征。
緊密融入?yún)^(qū)域公共資源配置全過(guò)程。面對(duì)更為開(kāi)放的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間，黨建引領(lǐng)要充分發(fā)揮作用就要在事關(guān)各方利益的公共資源配置中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在上海的改革探索中，各級(jí)黨組織越來(lái)越重視圍繞轄區(qū)內(nèi)重大實(shí)事項(xiàng)目、重要民生工程的公共討論來(lái)構(gòu)建區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)，由于這些重要公共事務(wù)與多方治理主體利益密切相聯(lián)，各參與主體就更有動(dòng)力參與黨建引領(lǐng)共治活動(dòng)。這表明，黨建引領(lǐng)的制度建設(shè)不能就黨建而談黨建，需與治理創(chuàng)新中公共資源配置的系統(tǒng)安排緊密對(duì)接。
高度重視專(zhuān)業(yè)化支持體系建設(shè)。隨著黨建引領(lǐng)的深入發(fā)展，基層治理部門(mén)日益意識(shí)到這一工作所依賴(lài)的社會(huì)調(diào)查、項(xiàng)目策劃、文化營(yíng)造等工作都涉及大量專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，需要專(zhuān)業(yè)部門(mén)的緊密支持。為此，上海黨建部門(mén)高度重視專(zhuān)業(yè)化支持體系建設(shè)，不僅于2014年在街鎮(zhèn)層面普遍成立了“社區(qū)黨建服務(wù)中心”，而且還鼓勵(lì)基層黨組織以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、培育黨建類(lèi)社會(huì)組織等方式開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員、策劃活動(dòng)，以提升群眾參與積極性。這些改革探索進(jìn)一步提升了基層黨組織在復(fù)雜社會(huì)治理場(chǎng)域中構(gòu)建公共性、組織動(dòng)員各方力量參與共治的能力。
注重發(fā)揮黨建網(wǎng)絡(luò)的資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。在早期發(fā)展階段，黨建引領(lǐng)之所以能吸納單位和各類(lèi)組織是因?yàn)槠浜笥兄S富的行政資源作為支持。當(dāng)各類(lèi)單位需要得到行政部門(mén)更好的服務(wù)和支持時(shí)，黨建組織網(wǎng)絡(luò)提供了其鏈接行政網(wǎng)絡(luò)的重要機(jī)會(huì)。但隨著近年來(lái)行政部門(mén)公共服務(wù)水平的快速提升，各類(lèi)組織要尋求行政部門(mén)的支持已越來(lái)越便利，此時(shí)黨建引領(lǐng)再單純依托行政部門(mén)支持就難以更好發(fā)揮作用。在新背景下，各級(jí)黨組織在開(kāi)展黨建引領(lǐng)工作時(shí)更注重對(duì)自身深層組織資源的挖掘，充分發(fā)揮黨建組織網(wǎng)絡(luò)可以將大量類(lèi)型不一、相互依賴(lài)的組織集聚起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)組織間的資源共享和機(jī)會(huì)共享。
從以上制度演進(jìn)的特征來(lái)看，黨建引領(lǐng)制度的發(fā)展其實(shí)是不斷挖掘黨的組織優(yōu)勢(shì)以應(yīng)對(duì)時(shí)代挑戰(zhàn)的一種中國(guó)特有改革模式。在此進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)正在越來(lái)越多地超越體制內(nèi)黨建的傳統(tǒng)邊界，開(kāi)始在更為復(fù)雜的治理情境中發(fā)揮作用。
三、黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與制度條件
總體來(lái)看，學(xué)界關(guān)于黨建引領(lǐng)運(yùn)行機(jī)理的討論多處于抽象理論推演層次。多數(shù)研究并未結(jié)合具體治理情境來(lái)討論黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)路徑，該領(lǐng)域的知識(shí)積累仍處于“宏觀(guān)正確，微觀(guān)值得推敲”狀態(tài)。如一些研究強(qiáng)調(diào)黨建組織網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)整合力促成了多元合作治理，卻并未追問(wèn)這種網(wǎng)絡(luò)整合力得以實(shí)現(xiàn)的深層機(jī)制。尤其是考慮到行政體系中也存在著類(lèi)似的跨部門(mén)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這些研究并未指出黨建網(wǎng)絡(luò)與后者的區(qū)別，因而對(duì)黨建引領(lǐng)的獨(dú)特作用機(jī)理缺乏深刻認(rèn)識(shí)。本文試圖在更貼近現(xiàn)實(shí)治理情境的中觀(guān)維度分析黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與制度條件。
“更貼近現(xiàn)實(shí)治理情境”的研究策略要求本文不再把各級(jí)黨組織看作抽象的整體。正如近年來(lái)政府行為研究的重要突破口是破除“整體政府”的理論想象一樣，理解黨建引領(lǐng)制度的實(shí)現(xiàn)方式也需注意不同層級(jí)黨組織分工推進(jìn)工作的實(shí)際情況。本文結(jié)合上海的實(shí)踐，從市域社會(huì)治理創(chuàng)新的角度著重討論市、區(qū)、街鎮(zhèn)黨組織在開(kāi)展引領(lǐng)工作時(shí)所具有的制度資源和相應(yīng)行為機(jī)制。
“中觀(guān)維度”的分析視角則要求超越“應(yīng)然”的宏大理論推論和細(xì)瑣的故事敘述，在黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的豐富實(shí)踐中找到那些重復(fù)不斷、相對(duì)穩(wěn)定且內(nèi)在孕育清晰因果機(jī)理的工作機(jī)制，并著重討論這些機(jī)制有效運(yùn)作的條件與約束。“中觀(guān)維度”的分析視角與“貼近現(xiàn)實(shí)治理情境”相結(jié)合，促使研究者在多層級(jí)治理體系中進(jìn)一步觀(guān)察不同的黨建引領(lǐng)機(jī)制發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)機(jī)理。
根據(jù)前文“制度內(nèi)涵”的分析，黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的制度實(shí)踐過(guò)程包含了三種穩(wěn)定重復(fù)的基礎(chǔ)性機(jī)制：首先是政治引領(lǐng)機(jī)制，表現(xiàn)為黨組織運(yùn)用意識(shí)形態(tài)和政治話(huà)語(yǔ)對(duì)多方治理主體行為進(jìn)行引導(dǎo)，促使其達(dá)成共識(shí)并協(xié)同合作；其次是激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，主要是黨組織設(shè)置一定激勵(lì)以鼓勵(lì)多方主體提升參與共治的積極性；最后為網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，表現(xiàn)為黨組織將不同治理主體吸納進(jìn)同一黨建網(wǎng)絡(luò)并推動(dòng)多方深層合作與資源互補(bǔ)。以下詳述不同機(jī)制及其作用機(jī)理：
（一）政治引領(lǐng)機(jī)制：尋求共識(shí)“公約數(shù)”
黨建引領(lǐng)的核心工作方法是政治引領(lǐng)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)馬克思主義政黨，以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義作為黨的最高理想和最終目標(biāo)，它始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位。在本文所討論的社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)中的政治引領(lǐng)機(jī)制指的是各級(jí)黨組織運(yùn)用黨的思想資源和意識(shí)形態(tài)資源，開(kāi)展黨內(nèi)教育并促成多方治理主體達(dá)成共識(shí)從而實(shí)現(xiàn)合作的過(guò)程。這一機(jī)制對(duì)于多元共治中擱置分歧、匯聚力量具有重要作用。
政治引領(lǐng)機(jī)制通常建立在黨的意識(shí)形態(tài)資源基礎(chǔ)上。后者強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，具有全心全意為人民服務(wù)的核心立場(chǎng)，始終堅(jiān)持以人民根本利益為行動(dòng)指南。此意識(shí)形態(tài)資源有助于不同治理主體超越技術(shù)主義的工具主義思維，在政治認(rèn)識(shí)層面達(dá)成行動(dòng)共識(shí)——這一點(diǎn)在體制內(nèi)跨部門(mén)協(xié)同中作用尤為顯著。隨著我國(guó)政府分工體系的不斷發(fā)展，技術(shù)主義邏輯和部門(mén)主義政績(jī)觀(guān)開(kāi)始在社會(huì)治理各領(lǐng)域浮現(xiàn)，此時(shí)如果沒(méi)有超越技術(shù)理性的力量在更高的認(rèn)識(shí)論與方法論層次引導(dǎo)各部門(mén)達(dá)成共識(shí)，僅依靠行政制度創(chuàng)新和權(quán)力資源再分配通常很難推動(dòng)協(xié)同治理。實(shí)地調(diào)研中，一位街道黨工委書(shū)記對(duì)此談到，黨建政治引領(lǐng)最大的作用是促成各單位先達(dá)成共識(shí)，再尋求解決問(wèn)題的方法，這比缺乏共識(shí)的就事論事協(xié)商有效率得多。
基層黨組織對(duì)意識(shí)形態(tài)資源的運(yùn)用方式往往靈活多樣：在面對(duì)體制內(nèi)單位時(shí)，黨建引領(lǐng)更注重對(duì)傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)資源的挖掘和開(kāi)展嚴(yán)格的政治教育活動(dòng)；但面對(duì)體制外單位時(shí)，黨建引領(lǐng)則會(huì)在開(kāi)展常規(guī)政治教育活動(dòng)的同時(shí)，進(jìn)行一定的話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)換，尤其是吸納現(xiàn)代社會(huì)廣為傳播的一些普遍價(jià)值理念來(lái)推進(jìn)工作。如基層黨組織面對(duì)民營(yíng)企業(yè)尤其是外資企業(yè)時(shí)，常將黨建增進(jìn)人民福祉的要求與現(xiàn)代企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公益價(jià)值觀(guān)等融合起來(lái)開(kāi)展宣傳，從而使相應(yīng)的政治教育工作更易于獲得體制外單位的支持。借助于靈活的話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)化技術(shù)，基層黨組織可以更好依托意識(shí)形態(tài)資源在體制內(nèi)外單位間構(gòu)建共識(shí)“公約數(shù)”，推進(jìn)各方協(xié)同共治。
經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，黨的意識(shí)形態(tài)資源一旦與具體的治理情境相結(jié)合并形成特定政治動(dòng)員工程就能發(fā)揮更強(qiáng)的政治引領(lǐng)作用。一般來(lái)說(shuō)，抽象而籠統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)由于缺乏具象化的指向和具體制度保障，在發(fā)揮政治引領(lǐng)功能時(shí)作用有限。有鑒于此，各級(jí)黨組織常結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展戰(zhàn)略，將特定的治理目標(biāo)融入黨的意識(shí)形態(tài)資源之中，構(gòu)建具有本地特色的政治動(dòng)員工程。這些政治動(dòng)員工程既貼合中央和上級(jí)黨委的精神，也凸顯了本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層在某些治理維度的決心。由于其蘊(yùn)含的意識(shí)形態(tài)資源得到了系統(tǒng)化的闡釋與具象化的演繹，并輔之以強(qiáng)有力的執(zhí)行保障因而具有很強(qiáng)的動(dòng)員效能。如上海市閔行區(qū)將物業(yè)管理問(wèn)題列為社會(huì)治理重點(diǎn)問(wèn)題，區(qū)委構(gòu)建了“紅色物業(yè)”政治引領(lǐng)工程，要求各管理部門(mén)“主動(dòng)向前一步”，在物業(yè)市場(chǎng)管理中發(fā)揮積極作用。圍繞“紅色物業(yè)”區(qū)委形成了系列文件并開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)以促成部門(mén)間達(dá)成共識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年閔行區(qū)“12345市民熱線(xiàn)”反映的問(wèn)題中涉及物業(yè)管理類(lèi)同比下降13.9%。這項(xiàng)工程有效提升了物業(yè)治理效能。
不同層級(jí)黨組織在運(yùn)用黨的意識(shí)形態(tài)資源開(kāi)展政治引領(lǐng)尤其是構(gòu)建政治動(dòng)員工程時(shí)所發(fā)揮的作用是不同的。在市域社會(huì)治理中，市委要領(lǐng)導(dǎo)眾多區(qū)縣和各類(lèi)“條條”部門(mén)，面對(duì)的情況可謂千差萬(wàn)別?？紤]到不同地區(qū)和部門(mén)面對(duì)的問(wèn)題各不相同，市委在運(yùn)用意識(shí)形態(tài)資源開(kāi)展引領(lǐng)時(shí)總體提的都是相對(duì)宏觀(guān)的原則性、綱領(lǐng)性要求?？傮w來(lái)看，市委在這方面的角色更多是發(fā)動(dòng)者、監(jiān)督者和考核者。
區(qū)委這一中間層在開(kāi)展政治引領(lǐng)和構(gòu)建政治動(dòng)員工程時(shí)作用更為顯著。這是因?yàn)椋菏紫?，這一層級(jí)黨委面對(duì)的是更為具象的治理情境，如有的區(qū)面對(duì)舊城改造的艱巨壓力，有的區(qū)則面對(duì)城市化進(jìn)程中的公共服務(wù)“短板”問(wèn)題。出于改革創(chuàng)新的壓力，區(qū)委有動(dòng)力運(yùn)用意識(shí)形態(tài)資源以黨建政治引領(lǐng)的方式快速破解某類(lèi)治理難題。其次，作為市域社會(huì)治理的重要層級(jí)，區(qū)委有相對(duì)充足的權(quán)力資源來(lái)推動(dòng)這類(lèi)黨建政治引領(lǐng)工程。由于區(qū)委對(duì)下屬街鎮(zhèn)和“條條”部門(mén)可以直接行使管理權(quán)，其發(fā)動(dòng)的這類(lèi)黨建政治引領(lǐng)工程也會(huì)得到下屬部門(mén)的高度重視。以上海為例，20世紀(jì)90年代以來(lái)，不同區(qū)都形成了黨建引領(lǐng)特色工程。
街鎮(zhèn)黨組織作為基層黨組織，在治理實(shí)踐中更側(cè)重于根據(jù)上級(jí)指示運(yùn)用黨的意識(shí)形態(tài)資源開(kāi)展政治引領(lǐng)工作。相對(duì)而言，其在意識(shí)形態(tài)資源的“再開(kāi)發(fā)”和構(gòu)建政治動(dòng)員工程中發(fā)揮作用有限。這與其所處層級(jí)和相對(duì)有限的授權(quán)有關(guān)。
上述分析表明，黨建的政治引領(lǐng)機(jī)制是建立在意識(shí)形態(tài)資源基礎(chǔ)上的跨組織共識(shí)達(dá)成機(jī)制。不同層級(jí)黨組織由于所處位置、面對(duì)治理情境以及擁有的資源不同，運(yùn)用這一機(jī)制的方式也存在較大差異，因而不能抽象地一概而言之。
（二）激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制：激發(fā)共治參與動(dòng)力
在黨建引領(lǐng)制度發(fā)展的不同階段，激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制都是黨組織推動(dòng)多方主體協(xié)同共治的重要方法。表現(xiàn)為各級(jí)黨組織以表彰、評(píng)選優(yōu)秀、頒發(fā)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方式鼓勵(lì)各類(lèi)單位、組織和個(gè)人參與共治；有時(shí)也表現(xiàn)為上級(jí)黨組織對(duì)不按照制度要求參與屬地“報(bào)到”活動(dòng)或拒不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的單位施加批評(píng)等負(fù)激勵(lì)。激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)于提升各類(lèi)治理主體參與共治的動(dòng)力具有重要作用。
需要指出的是，由于黨建引領(lǐng)多元共治更注重多方合作，因此該領(lǐng)域的激勵(lì)設(shè)置更強(qiáng)調(diào)不同參與者都能分享激勵(lì)而非“零和博弈”。最典型之處是“條條”和“塊塊”上級(jí)黨委都圍繞共治設(shè)置了平行且多維的激勵(lì)軌道，這些激勵(lì)安排允許不同部門(mén)就同一社會(huì)治理項(xiàng)目在各自的軌道中申請(qǐng)獎(jiǎng)項(xiàng)，如：軌道建設(shè)部門(mén)與街鎮(zhèn)以黨建聯(lián)建的方式開(kāi)展協(xié)同共治，有效提升了軌道施工期間居民的滿(mǎn)意度。這一亮點(diǎn)做法既可由街鎮(zhèn)黨組織牽頭申請(qǐng)區(qū)委的先進(jìn)表彰，也可由施工單位牽頭向上級(jí)行業(yè)黨組織申請(qǐng)榮譽(yù)。由于不同部門(mén)都可以在自身所處黨組織體系中獲得激勵(lì)，因此就少了許多由于部門(mén)間“零和博弈”而產(chǎn)生的合作難題。
經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察表明，近年來(lái)社會(huì)治理領(lǐng)域圍繞黨建引領(lǐng)而設(shè)置的激勵(lì)舉措對(duì)政府各部門(mén)的吸引力越來(lái)越大。這是因?yàn)槲覈?guó)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理過(guò)程中日益注重培育社會(huì)治理共同體，因此黨建引領(lǐng)下參與共治的獎(jiǎng)勵(lì)與表彰在各部門(mén)的激勵(lì)體系中都處于重要位置。
對(duì)于企業(yè)和社會(huì)組織而言，激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制也是其參與黨建活動(dòng)的重要?jiǎng)恿Α＿@與當(dāng)前黨建的激勵(lì)設(shè)置正越來(lái)越多嵌入政府激勵(lì)體系有關(guān)，如：民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織評(píng)級(jí)時(shí)，會(huì)重點(diǎn)考察其參與黨建活動(dòng)的情況。以上海市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估為例，在“內(nèi)部治理”部分，參與各類(lèi)黨組織活動(dòng)的分值占了40分。再如：許多行業(yè)主管部門(mén)對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)也會(huì)參考企業(yè)參與黨建活動(dòng)的情況，這在一定程度上增強(qiáng)了企業(yè)參與黨建活動(dòng)的積極性。
在激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制這一維度，層級(jí)越高的黨組織越有可能設(shè)置吸引力更強(qiáng)的激勵(lì)安排。市委設(shè)置的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)各層級(jí)政府和各類(lèi)單位都有很強(qiáng)的吸引力；區(qū)委設(shè)置的表彰對(duì)于區(qū)屬政府機(jī)關(guān)和主要活動(dòng)范圍在區(qū)內(nèi)的企業(yè)與社會(huì)組織有較強(qiáng)的吸引力；街鎮(zhèn)層次黨組織設(shè)置的激勵(lì)吸引力相對(duì)而言就要小得多。正因?yàn)榇?，?jīng)驗(yàn)觀(guān)察中許多街鎮(zhèn)黨組織開(kāi)始探索運(yùn)用廣泛社會(huì)評(píng)選和網(wǎng)絡(luò)評(píng)選等方式來(lái)表彰積極參與共治的單位，以形式的新穎性來(lái)增強(qiáng)激勵(lì)設(shè)置的吸引力。
（三）網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制：塑造相互依賴(lài)性
黨建引領(lǐng)推動(dòng)多元共治的重要形式是依托黨建網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建跨組織協(xié)同機(jī)制。通常由街鎮(zhèn)等屬地政府黨組織牽頭，將區(qū)域內(nèi)“條條”部門(mén)負(fù)責(zé)人、大型單位和重要組織負(fù)責(zé)人以及社會(huì)組織負(fù)責(zé)人吸納進(jìn)黨建網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)定期開(kāi)展活動(dòng)來(lái)推動(dòng)各方協(xié)同參與區(qū)域社會(huì)的治理。近年來(lái)，隨著黨建引領(lǐng)制度的精細(xì)化發(fā)展，這一網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制也出現(xiàn)了細(xì)分趨勢(shì)，表現(xiàn)為把功能相近的組織編入聚焦特定治理目標(biāo)的分委員會(huì)，如：將市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、大型商場(chǎng)業(yè)主單位等負(fù)責(zé)人專(zhuān)門(mén)編入“營(yíng)商環(huán)境共治分委員會(huì)”。由于這類(lèi)改革舉措將具有相似組織目標(biāo)的單位整合在一起，更易助其找到共同語(yǔ)言，因而提高了協(xié)同共治的效率。
與政府體系內(nèi)的各類(lèi)協(xié)調(diào)機(jī)制相比，依托黨建網(wǎng)絡(luò)搭建的共治平臺(tái)有何獨(dú)特優(yōu)勢(shì)？經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察表明，兩者間至少存在以下區(qū)別：首先，黨建組織網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面更廣。其不僅覆蓋了行政體系，還覆蓋了事業(yè)單位和體制外的各類(lèi)企業(yè)與社會(huì)組織。因此以黨建網(wǎng)絡(luò)為依托可以將更為多樣的組織與群體吸納進(jìn)共治平臺(tái)，這一點(diǎn)是各類(lèi)行政體系內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)的。
其次，依托黨建組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建橫向整合機(jī)制的組織成本更低。以上海為例，由于市委從1996年開(kāi)始就明確了街道黨工委在地區(qū)工作中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并在世博會(huì)后強(qiáng)化了各單位向?qū)俚攸h組織報(bào)到的制度要求。因此，屬地黨組織在這一宏觀(guān)制度支持下就可以很便利地搭建各類(lèi)橫向整合網(wǎng)絡(luò)，并得到參與單位的支持。但行政部門(mén)間要搭建跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制則復(fù)雜得多，尤其是涉及“誰(shuí)牽頭”“誰(shuí)參與”“誰(shuí)負(fù)責(zé)日常工作”等問(wèn)題時(shí)，往往需要上級(jí)批復(fù)才能建成。
實(shí)際運(yùn)行中，單純搭建網(wǎng)絡(luò)并不足以吸引各類(lèi)組織參與共治活動(dòng)。田野觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，塑造相互依賴(lài)性是黨建網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)揮作用的重要條件。所謂相互依賴(lài)性是指不同類(lèi)型組織在資源、專(zhuān)業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域上存在互補(bǔ)的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)相互依賴(lài)的組織間更易于達(dá)成合作，互惠網(wǎng)絡(luò)也容易形成共享的知識(shí)和觀(guān)念。進(jìn)入?yún)^(qū)域化黨建階段后，黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋面遠(yuǎn)超體制內(nèi)行政部門(mén)范疇，此時(shí)單純依靠體制內(nèi)約束已不足以支持黨建引領(lǐng)工作的持續(xù)展開(kāi)。為推進(jìn)工作，各級(jí)黨組織都開(kāi)始高度注重塑造網(wǎng)絡(luò)中組織間的相互依賴(lài)性，以形成持久的網(wǎng)絡(luò)吸納和影響力。
研究團(tuán)隊(duì)觀(guān)察到黨建塑造相互依賴(lài)性的幾種常規(guī)路徑：最常見(jiàn)的情況下，區(qū)域內(nèi)組織業(yè)態(tài)存在客觀(guān)或潛在的相互依賴(lài)性，這時(shí)黨組織的主要工作是開(kāi)展豐富多樣的活動(dòng)以增進(jìn)單位間的相互接觸，并搭建互動(dòng)平臺(tái)。如：上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道科技創(chuàng)業(yè)園內(nèi)集聚了許多中小科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)和一些科技投資公司，這些企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中存在相互合作的可能性，在資金拆借與融資方面也有合作可能，但彼此間缺乏穩(wěn)定的交流平臺(tái)。針對(duì)這一情況，街道黨工委就在推動(dòng)各單位黨建聯(lián)建的同時(shí)，搭建了增進(jìn)企業(yè)接觸與合作的“緣聚五角場(chǎng)”青年社區(qū)，以提升企業(yè)參與黨建聯(lián)建的積極性。
當(dāng)區(qū)域內(nèi)組織間顯性的相互依賴(lài)性不足時(shí)，黨建網(wǎng)絡(luò)則致力于找到影響所有組織發(fā)展的核心因素，并圍繞這一因素推動(dòng)黨建聯(lián)建。如上海市浦東新區(qū)陸家嘴街道區(qū)域內(nèi)單位類(lèi)型眾多，都對(duì)良好的商圈文化和提升商圈吸引力有共同的訴求。陸家嘴街道黨工委就以“商圈黨建”為著力點(diǎn)，推動(dòng)不同類(lèi)型企業(yè)為提升商圈的文化氣息、消費(fèi)氛圍而相互合作。如：在商圈公共空間中開(kāi)展各類(lèi)文化展覽、互動(dòng)體驗(yàn)項(xiàng)目，支持商戶(hù)依托商圈黨建開(kāi)展廣場(chǎng)派對(duì)、主題沙龍、咖啡文化體驗(yàn)等特色活動(dòng)，不斷增強(qiáng)商圈的文化吸引力。街道黨工委依托這一商圈營(yíng)造活動(dòng)，構(gòu)建了企業(yè)間相互依賴(lài)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，并推動(dòng)黨建組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。類(lèi)似的做法在近年來(lái)的區(qū)域化黨建實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。這類(lèi)黨建活動(dòng)由于增強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)組織間的相互依賴(lài)性因而得到了企業(yè)的有力支持。
在城市黨建的多層級(jí)組織體系中，基層黨組織塑造黨建網(wǎng)絡(luò)內(nèi)不同單位間相互依賴(lài)性的能力最強(qiáng)。這是因?yàn)榻宙?zhèn)黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)信息的獲取速度最快——而這種信息獲取能力是塑造單位間相互依賴(lài)性的重要條件。不僅如此，街鎮(zhèn)黨組織之下還有豐富的組織工作體系以支持黨建聯(lián)建網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)，相比之下市、區(qū)層次的高層級(jí)黨組織由于不具備信息優(yōu)勢(shì)和直接的支持網(wǎng)絡(luò)，主要承擔(dān)黨建網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的政策支持功能。這意味著基層黨組織是運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的主要層級(jí)。
（四）系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)：制度創(chuàng)新的重要條件
上述三種基礎(chǔ)性機(jī)制相互配合，為黨建引領(lǐng)多元共治提供了重要的現(xiàn)實(shí)支撐。其中：政治引領(lǐng)機(jī)制為各方擱置技術(shù)層次的爭(zhēng)議、有效達(dá)成共識(shí)提供重要支持；激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制則為多方參與黨建引領(lǐng)活動(dòng)提供了可靠的動(dòng)力來(lái)源；網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制推動(dòng)不同類(lèi)型組織和群體形成相互依賴(lài)關(guān)系并共同聚焦區(qū)域性公共事務(wù)治理。這三種機(jī)制的內(nèi)核分別與意識(shí)形態(tài)資源、執(zhí)政黨屬性、黨的組織優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)，成為中國(guó)特色黨建引領(lǐng)社會(huì)治理制度得以有效運(yùn)行的重要保障。
本文的分析亦指出，不同層級(jí)黨組織運(yùn)用這三種機(jī)制開(kāi)展工作的能力是有所差別的?？傮w來(lái)看，街鎮(zhèn)基層黨組織直面各類(lèi)組織和群體的需求，掌握著豐富的信息資源并具有“落地”的工作支持網(wǎng)絡(luò)，但層級(jí)較低、授權(quán)有限。這一組織特征決定其開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的能力較強(qiáng)，但通過(guò)各類(lèi)意識(shí)形態(tài)工程開(kāi)展政治引領(lǐng)及直接提供有效激勵(lì)的能力則相對(duì)不足。
作為多層級(jí)黨建體系中間層的區(qū)委在深入挖掘黨的意識(shí)形態(tài)資源并結(jié)合具體的治理情境打造政治引領(lǐng)工程方面具有極為重要的作用。區(qū)級(jí)黨組織所設(shè)置的激勵(lì)機(jī)制在面對(duì)區(qū)屬單位時(shí)亦有一定吸引力，但由于其不直接面對(duì)一線(xiàn)治理需求，因而較少發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的作用。
在市域社會(huì)治理中，市委把方向、管全局，主要通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)系列制度安排和設(shè)置激勵(lì)機(jī)制來(lái)推動(dòng)多元主體有效參與治理。相對(duì)而言，其由于層級(jí)較高，面對(duì)的情況更為多樣復(fù)雜，因而一般較少直接發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，在挖掘意識(shí)形態(tài)資源開(kāi)展政治引領(lǐng)方面也主要承擔(dān)宏觀(guān)指導(dǎo)功能。
這意味著上述三種機(jī)制要共同發(fā)揮作用就需要多層級(jí)黨建網(wǎng)絡(luò)緊密互動(dòng)、相互支持。如果僅是基層用力或僅是高層推動(dòng)，都難以形成三種機(jī)制相互協(xié)同的態(tài)勢(shì)。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確提出“強(qiáng)化市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)”，這表明增強(qiáng)黨建網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)性已成為我國(guó)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理制度創(chuàng)新的重要支持條件。
四、制度創(chuàng)新的深層意義與未來(lái)展望
總體來(lái)看，黨建引領(lǐng)這一制度創(chuàng)新在深層次上是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與提升黨在新時(shí)期組織力這兩方面戰(zhàn)略任務(wù)的交集與產(chǎn)物。
黨建引領(lǐng)所運(yùn)用的諸多工作方法本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)黨在社會(huì)治理領(lǐng)域總覽全局、協(xié)調(diào)各方的工作目標(biāo)。黨建引領(lǐng)的核心是要塑造一種建立在多方認(rèn)同基礎(chǔ)上的治理向心力以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一制度智慧在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命和執(zhí)政過(guò)程中有著長(zhǎng)期的實(shí)踐。早在黨領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地斗爭(zhēng)時(shí)期，中央就明確了根據(jù)地屬地黨組織的一元化管理，這一做法有效提升了根據(jù)地軍事斗爭(zhēng)能力。新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央在不同時(shí)期都強(qiáng)調(diào)并要求加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，黨中央鮮明提出“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高領(lǐng)導(dǎo)力量”，這些都是黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實(shí)踐的重要制度資源。
黨建引領(lǐng)制度創(chuàng)新也體現(xiàn)了在開(kāi)放、多元和流動(dòng)社會(huì)情境下不斷提升黨的組織力的改革戰(zhàn)略。這種組織力并不單純依靠體制內(nèi)權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是建立在尊重多方治理主體的自主性、鼓勵(lì)其有序表達(dá)訴求和理性溝通基礎(chǔ)上，以民主集中、民主協(xié)商等工作方法來(lái)促成共識(shí)、指引各方行動(dòng)。由于這種組織力實(shí)踐的過(guò)程中既考慮到了參與共治的個(gè)體與組織各自目標(biāo)又顧及了公共秩序的實(shí)現(xiàn)效率，并且以多方治理主體可以接受的共同規(guī)則促進(jìn)合作，因而對(duì)于化解治理體系中不同主體間的潛在張力和實(shí)現(xiàn)秩序與活力的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。
進(jìn)一步來(lái)看，黨建引領(lǐng)作為一種中國(guó)特有的制度形態(tài)，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治理高質(zhì)量實(shí)踐具有更為深刻的意義和廣闊的發(fā)展空間。
（一）推動(dòng)服務(wù)型政府深化發(fā)展
近年來(lái)，我國(guó)不斷強(qiáng)化以人民為中心的改革觀(guān)。黨的十八大直至十九屆五中全會(huì)都旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)要不斷改善民生，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須推動(dòng)政府運(yùn)行模式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)都開(kāi)始在體制架構(gòu)、政府組織方式等層面深化服務(wù)型政府改革。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，基層改革開(kāi)始遭遇一些深層挑戰(zhàn)，如：專(zhuān)業(yè)治理的發(fā)展并未真正體現(xiàn)“以人為本”、自上而下科學(xué)嚴(yán)密分工卻導(dǎo)致政府低效率運(yùn)行等問(wèn)題。如何更好推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)也就成為當(dāng)代治理創(chuàng)新的重要出發(fā)點(diǎn)。
正是在這個(gè)意義上，黨建引領(lǐng)發(fā)揮了推動(dòng)服務(wù)型政府縱深化發(fā)展的重要作用。如前所述，“區(qū)域化黨建”等制度創(chuàng)新在不同政府部門(mén)間搭建了重要跨部門(mén)整合機(jī)制。這相當(dāng)于以黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政治整合力有效應(yīng)對(duì)了因強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)專(zhuān)業(yè)分工而導(dǎo)致的協(xié)同難題。不僅如此，黨建引領(lǐng)的一些最新實(shí)踐表明其在推動(dòng)服務(wù)型政府深化發(fā)展方面還有更大的潛力。
首先，依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)形成自下而上的公眾壓力，有助于推動(dòng)基層政府以公眾需求為導(dǎo)向高效運(yùn)行。長(zhǎng)期以來(lái)，政府體系內(nèi)部面對(duì)著“層層加碼”的強(qiáng)大目標(biāo)分解壓力和錦標(biāo)賽激勵(lì)設(shè)置形成的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)的意識(shí)極強(qiáng)。相對(duì)而言，自下而上的公眾壓力對(duì)各級(jí)部門(mén)影響相對(duì)較小。在這種情況下，基層政府主要圍繞上級(jí)“指揮棒”和各類(lèi)剛性規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于公眾復(fù)雜的需求和環(huán)境變化不太敏感。近年來(lái)，城市治理中基層黨組織在以人民為中心理念的引導(dǎo)下，開(kāi)始通過(guò)黨建組織網(wǎng)絡(luò)層層自下而上組織公眾對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。這類(lèi)做法雖處于制度創(chuàng)新的初期，但已顯現(xiàn)了自下而上推動(dòng)政府部門(mén)圍繞群眾需求快速反應(yīng)的效應(yīng)。此類(lèi)探索如能與新型政府績(jī)效評(píng)估模式等制度創(chuàng)新相結(jié)合，將有可能提升我國(guó)政府體系高質(zhì)量服務(wù)群眾的能力。
其次，黨內(nèi)自上而下的服務(wù)機(jī)制有助于推動(dòng)服務(wù)型政府扁平化運(yùn)行。政府體系強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)服從上級(jí)權(quán)威，由于上下級(jí)間存在著顯著的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，因此在層級(jí)鏈條層層傳導(dǎo)指令的過(guò)程中有可能因?yàn)楦黝?lèi)“延誤”而降低治理效率。許多研究強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)政府體系“扁平化”，但由于政府層級(jí)設(shè)置需綜合考慮政區(qū)范疇、治理質(zhì)量與成本等多方因素，實(shí)際的“扁平化”改革面臨諸多難題。相比之下，黨組織體系內(nèi)長(zhǎng)期存在著上級(jí)為下級(jí)服務(wù)的傳統(tǒng)，基層治理中也多有此類(lèi)實(shí)踐。如上海市浦東新區(qū)推動(dòng)“黨的上級(jí)組織為基層組織服務(wù)、黨的基層組織為黨員服務(wù)、黨的各級(jí)組織和黨員都為群眾服務(wù)”的“三服務(wù)”活動(dòng)。在這一活動(dòng)中，上級(jí)黨組織主動(dòng)傾聽(tīng)基層黨組織的訴求，定期為基層黨組織提供政策、資源上的服務(wù)。由于各級(jí)黨組織也領(lǐng)導(dǎo)著同級(jí)政府部門(mén)，因此在“三服務(wù)”過(guò)程中，上級(jí)政府部門(mén)在黨組織的推動(dòng)下也實(shí)現(xiàn)了自上而下的服務(wù)與對(duì)接——這相當(dāng)于依托黨的組織體系實(shí)現(xiàn)了一定程度的治理體系扁平化建設(shè)。
（二）引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)公共性的有序發(fā)展
在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中，有效推動(dòng)基層民主改革和激發(fā)社會(huì)活力是重要的改革議程，而這些都與中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展密切相關(guān)。若缺乏公共性基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)體利益的私人就難以向公眾轉(zhuǎn)化，實(shí)質(zhì)性的社會(huì)協(xié)同與公眾參與也難以為繼。從操作性角度來(lái)看，公共性生產(chǎn)離不開(kāi)兩個(gè)相輔相成的歷史進(jìn)程：一是政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的有序賦權(quán)，從而激發(fā)公眾對(duì)公共問(wèn)題的深切關(guān)注。二是社會(huì)形成良性、有序的自我協(xié)調(diào)與自我組織能力。唯有如此，社會(huì)的主體性才能有序生發(fā)，個(gè)體超越自身狹隘利益關(guān)注公共生活才具有穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。
在當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域，公共性得以有效建構(gòu)的前述條件都面臨著一些深層難題：一方面，在漸進(jìn)式改革的背景下，公共部門(mén)在向社會(huì)領(lǐng)域賦權(quán)的同時(shí)又必須考慮有序的治理參與問(wèn)題。另一方面，社會(huì)形成良性和有序的自我協(xié)調(diào)能力也是需要引導(dǎo)的。正是在這個(gè)意義上，以黨建為重要秩序“把關(guān)”機(jī)制，在推動(dòng)循序漸進(jìn)社會(huì)賦權(quán)的前提下為社會(huì)自我協(xié)調(diào)能力的有序發(fā)展提供支持就成為治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
著眼于進(jìn)一步改革創(chuàng)新，黨建引領(lǐng)在推動(dòng)公共性發(fā)展方面還有更大的探索空間，如：在各級(jí)政府制訂重大項(xiàng)目和實(shí)施地區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)，運(yùn)用黨建引領(lǐng)機(jī)制推動(dòng)公眾參與廣泛的辯論與研討，從而以利益相關(guān)機(jī)制為紐帶推動(dòng)公共性發(fā)展等。
（三）實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋
我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)構(gòu)建覆蓋面更廣的治理網(wǎng)絡(luò)以更好獲得公眾需求信息并把握社會(huì)微觀(guān)運(yùn)行的復(fù)雜脈絡(luò)，從而維護(hù)好社會(huì)運(yùn)行秩序。隨著高流動(dòng)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的來(lái)臨，傳統(tǒng)“街—居”治理網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面越來(lái)越有限，許多新型治理盲區(qū)不斷出現(xiàn)，這對(duì)現(xiàn)有治理體系提出了挑戰(zhàn)。
中國(guó)共產(chǎn)黨有9000多萬(wàn)黨員，基本覆蓋了我國(guó)所有階層、群體和職業(yè)人群。依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)并加載一定治理功能以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋就成為我國(guó)特有的治理制度優(yōu)勢(shì)。諸如“樓宇黨建”“園區(qū)黨建”等新型黨建引領(lǐng)治理模式已在社會(huì)資源密集、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜的新型社會(huì)空間治理中發(fā)揮了重要作用。一些改革前沿地區(qū)還嘗試在網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)一步發(fā)揮黨建的治理功能，初步探索了一些在匿名性更高的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中開(kāi)展工作的新方法。這些探索表明，未來(lái)進(jìn)一步提升黨建網(wǎng)絡(luò)搭載治理功能的能力，對(duì)于提升我國(guó)社會(huì)治理水平具有重要意義。
上述改革拓展以黨建引領(lǐng)制度建設(shè)為載體不斷破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)治理難題，展現(xiàn)出了黨建引領(lǐng)的獨(dú)特功能。
結(jié)語(yǔ)
本文立足于我國(guó)近年來(lái)社會(huì)治理領(lǐng)域的豐富改革實(shí)踐，對(duì)黨建引領(lǐng)這一制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理及意義進(jìn)行了系統(tǒng)分析?；仡欀贫葎?chuàng)新歷程，可以發(fā)現(xiàn)許多經(jīng)驗(yàn)都是基層在遭遇困難和挑戰(zhàn)時(shí)自下而上的探索與嘗試，這些經(jīng)驗(yàn)雖事后很快得到高層的支持并引發(fā)了相應(yīng)制度設(shè)置，但總體上仍缺乏和治理轉(zhuǎn)型整體制度安排的深層融合。因此，在未來(lái)改革道路上，如何將黨建引領(lǐng)的制度設(shè)置融入社會(huì)治理體系建設(shè)的全局性安排將是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略性議題。
從黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐中，可以折射出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)社會(huì)發(fā)展偉大歷史進(jìn)程中許多中國(guó)特色的政治整合機(jī)制。從“政黨—社會(huì)”關(guān)系的角度來(lái)看，如果說(shuō)西方學(xué)者看到了西方政黨因“寡頭鐵律”而與社會(huì)斷裂的一面，那么黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐則演繹了執(zhí)政黨融入社會(huì)并推動(dòng)社會(huì)團(tuán)結(jié)的面向；從“政黨—政府”關(guān)系視角來(lái)看，中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，黨建引領(lǐng)融入政府治理能不斷強(qiáng)化行政體系的治理效率，這與西方情境下政黨與政府分立的情況亦有根本區(qū)別。理解這些中國(guó)獨(dú)特政治整合機(jī)制的內(nèi)涵，對(duì)于進(jìn)一步解讀中國(guó)之治的時(shí)代密碼具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
黨建引領(lǐng)的豐富實(shí)踐亦對(duì)學(xué)術(shù)界立足本土情境的理論創(chuàng)新提出了新要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論界在研究社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新問(wèn)題時(shí)總體存在著對(duì)黨組織與政府行為區(qū)分不足的現(xiàn)象。論者?；\統(tǒng)地使用“國(guó)家”或“政府”來(lái)指代復(fù)雜且存在分工的治理體系，這種研究視角與理論建構(gòu)方式忽略了我國(guó)治理體系中黨建引領(lǐng)這一最為重要的制度要素，也簡(jiǎn)化了基層治理實(shí)踐中的復(fù)雜機(jī)制與過(guò)程，致使我們對(duì)中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與變遷的核心主線(xiàn)缺乏更深刻的理論想象。要改變這一研究現(xiàn)狀，就需要學(xué)術(shù)界圍繞黨建制度的深層特征與運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建更貼切的分析框架與研究視角，尤其是在中觀(guān)維度形成更具解釋力的分析概念——這也是中國(guó)特色社會(huì)學(xué)理論話(huà)語(yǔ)創(chuàng)新的題中之義。
