【摘要】技術與制度存在內在關聯，制度對于促進和保障技術發(fā)展具有重要價值。無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展環(huán)境，在“技術—制度”的分析框架下，主要包括技術環(huán)境和制度環(huán)境。目前制度環(huán)境方面存在著“重政策輕法律”的問題。因此，應基于無人駕駛領域的特殊性，填補相關立法領域存在的空白；同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，加強對重點領域的法律規(guī)制，處理好政策與法律、政府與市場、技術與制度等多重關系，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境。這對于信息化、網絡化、數字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領域亦具有普遍意義，尤其有助于推動“發(fā)展導向型”法治的構建，促進“信息法學”和“發(fā)展法學”的發(fā)展。
【關鍵詞】無人駕駛 制度環(huán)境 人工智能 法律優(yōu)化 安全發(fā)展
【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.003
【作者簡介】張守文，北京大學法治與發(fā)展研究院院長、教授、博導，北京大學經濟法研究所所長，北京大學法律與人工智能研究中心主任。研究方向為經濟法理論、財稅法、信息法、社會法。主要著作有《當代中國經濟法理論的新視域》《經濟法原理》《財稅法疏議》等。
無人駕駛的發(fā)展背景
在我國著力構建新發(fā)展格局、開啟“十四五”規(guī)劃建設的背景下，數字經濟被普遍視為推動國內國際雙循環(huán)的重要動力。能否通過網絡化、數字化、智能化，帶動產業(yè)的轉型升級與經濟社會的高質量發(fā)展，會直接影響現代化經濟體系的構建和國家整體現代化目標的實現。在此過程中，無論從技術發(fā)展、市場需求抑或國家發(fā)展戰(zhàn)略看，人工智能的應用都將日益重要。因此，非常有必要從技術、經濟、法律等諸多維度研究人工智能的相關問題。
在人工智能的諸多重要應用場景中，汽車、航空器、船舶、軌道交通等領域不同程度的自動駕駛或無人駕駛歷來備受矚目［1］，因此，學界和實務界對無人駕駛的發(fā)展前景、利弊得失等已有大量研討。在全球疫情大流行、全球化遭遇逆流、中國開啟全面建設現代化國家新征程的背景下，重新審視無人駕駛的未來發(fā)展及其可能帶來的諸多風險，會更有助于理解對其加強法律規(guī)制的必要性［2］。
從無人駕駛的發(fā)展前景看，我國從“十四五”規(guī)劃開始到2035年，要通過三個“五年規(guī)劃”的布局和有效實施，基本建成現代化國家。而新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的實現，都與交通運輸的現代化直接相關［3］。例如，隨著我國社會主要矛盾的變化，在衣食住行中，交通運輸問題成為影響生產和生活的重要因素。如何解決交通領域的安全、擁堵、節(jié)能、環(huán)保等問題，事關人民的獲得感、幸福感，會影響整體經濟社會發(fā)展和建設“交通強國”目標的實現。因此，降低交通成本，提高運輸效率，保障交通安全，已成為關乎國家高質量發(fā)展和全面實現現代化的重要現實問題。
上述問題，需要在“技術—制度”層面加以思考和解決。從技術的角度看，無人駕駛是信息化的重要成果，有助于解決城市化等帶來的相關問題。一般認為，無人駕駛更有助于減少交通事故，保障出行安全，提高運輸效率，具有良好的應用前景。但是，無人駕駛也并非絕對安全［4］，對其引發(fā)的交通事故進行責任認定則更為復雜。同時，其在產業(yè)層面可能會帶來失業(yè)等問題，還可能存在侵犯隱私等多種風險。因此，對無人駕駛的利弊得失應在總體上加以權衡：一方面，如果無人駕駛在安全性方面更有保障，且在效率、節(jié)能、環(huán)保等方面更有優(yōu)勢，就應推動其對人工駕駛的替代；另一方面，對其引發(fā)的各類風險或問題，應通過不斷完善技術和相關制度，化解其技術風險、經濟風險、社會風險和法律風險，在無人駕駛領域構建能夠兼顧“安全與發(fā)展”的好制度。
無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，離不開良好的“發(fā)展環(huán)境”，其中最為重要的是技術環(huán)境與制度環(huán)境。對于無人駕駛而言，技術與制度都不可或缺：沒有各類相關技術的進步和突破，就不可能有無人駕駛；沒有好的制度，缺少相關制度的規(guī)范、促進和保障，無人駕駛就不能得到健康發(fā)展。
在制度的促進和保障方面，需協調并用政策與法律這兩種國家治理的重要手段。目前，我國在無人駕駛領域的政策措施較多，而相關立法則嚴重短缺。因此，將行之有效的政策切實轉化為法律，同時，在法律體系內部增設和完善相關規(guī)范，以促進和保障無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，這對于優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境至為重要。
基于上述考慮，應根據“技術—制度”的內在關聯，重申制度（包括政策和法律）對于促進和保障技術發(fā)展的重要性，同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，不斷完善無人駕駛的政策和法律體系，持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，從而在有效防控相關風險的前提下，充分發(fā)揮無人駕駛的積極效用，促進人工智能技術與經濟、社會的協調發(fā)展［5］。為此，本文認為，無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，需要良好的制度環(huán)境，以往制度建設中存在過于倚重政策、法律供給不足的問題，未來應隨著無人駕駛實踐的新發(fā)展，明確優(yōu)化制度環(huán)境的重點，盡快完善相關法律，從而為無人駕駛乃至整個人工智能技術和產業(yè)的發(fā)展提供更大空間。這對于我國促進國內國際“雙循環(huán)”乃至整體經濟和社會發(fā)展都具有重要意義。
制度環(huán)境的重要影響及其問題
基于“技術—制度”的分析框架，我們應分別審視無人駕駛所需要的技術環(huán)境和制度環(huán)境，根據無人駕駛技術的特殊性，探討如何通過相關制度的規(guī)范、促進和保障，來防控其可能帶來的負面影響，并充分發(fā)揮其積極作用。
從技術因素看，人類交通工具的發(fā)展是與技術革命直接相關的。例如，從農業(yè)經濟時代的馬車，到工業(yè)經濟時代的汽車，再到數字經濟時代的無人駕駛汽車，離不開輪子的發(fā)明、汽車技術的推廣和無人駕駛技術的應用。每一個時代的變革，都是技術發(fā)展和科技革命的成果。在技術環(huán)境方面，不同時期對基礎設施的要求各異：在馬車時代，對道路的要求并不高；在汽車時代，對城市道路、高速公路以及配套設施等有了更高的要求［6］；在無人駕駛汽車時代，則在汽車時代的道路建設的基礎上，對網絡以及相關配套設施有了進一步的要求。只有加強雷達、傳感器、導航系統(tǒng)等設施建設，增進“人—車—路—云”的系統(tǒng)協同，才能提升無人駕駛的安全性?？梢姡萍几锩鼛恿烁鱾€時代的交通工具變革，每次出行方式的革命都需要改變技術環(huán)境；而技術環(huán)境的優(yōu)化，則有助于交通工具的安全、有效使用，并由此推動經濟和社會的發(fā)展。
盡管技術環(huán)境是重要的，但制度環(huán)境有時更重要，這與“制度重于技術”的命題是內在一致的。[7]制度會影響技術革命的發(fā)生以及技術的持續(xù)進步，因此也會對無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展產生直接而具體的影響。廣義的制度主要包括政策和法律兩個方面，一國的政策和法律對無人駕駛持何種態(tài)度，是傾向于鼓勵、促進，還是限制、禁止，會形成不同的制度環(huán)境，并影響無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展。為此，下面著重探討制度環(huán)境對交通變革的重要影響，并分析無人駕駛制度環(huán)境存在的問題及其改進的方向。
制度環(huán)境的重要影響。制度環(huán)境會對交通工具的應用或出行方式產生重要影響?；仡櫰囂娲R車的歷史，就可以發(fā)現其中制度的重要作用。例如，英國1865年頒布的《機動車法案》（The Locomotive Act，又被稱為“紅旗法案”），規(guī)定在機動車前面需要有一個手持紅旗或紅燈籠的人作為引導員，以限制車速（城市道路不超過2英里/小時，鄉(xiāng)村道路不超過4英里/小時），防止行人或馬匹受到驚擾。由于該立法阻礙了技術應用，因而導致汽車在英國的使用受到很大限制，其歷史教訓經常被后人提及。直到1896年，英國才取消有關手持紅旗或紅燈籠進行人工引導的規(guī)定，并將行車速度上限提升至14英里/小時。上述制度變遷的歷史表明，在新的交通工具因安全等因素受到制度嚴格約束的情況下，其技術應用和產業(yè)發(fā)展會受到極大影響。隨著人們對汽車性能認識的增進、汽車技術的優(yōu)化和汽車相對于馬車的優(yōu)越性的凸顯，以及經濟發(fā)展和出行需求的不斷增加，至19世紀末，汽車產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境也相應改善，從而推動了汽車產量的增長，使歷史上長期占據主導地位的馬車逐漸被汽車替代，并由此開啟了“汽車革命”。1920年，美國已有800萬輛汽車，而馬匹數量則在該年達到歷史峰值后迅速下降。[8]汽車對馬車的替代，大大提升了出行便利化程度，不僅帶來了交通工具的重大變化，也引發(fā)了生活方式的巨變，帶動了城市郊區(qū)化，提升了遠距離運輸能力，并由此推動了經濟、社會、文化等諸多領域的發(fā)展。
上述歷史表明，制度環(huán)境對于汽車技術和產業(yè)發(fā)展影響巨大。美國的汽車產業(yè)發(fā)展遠超最早開始工業(yè)革命的英國，其重要原因是兩國的制度環(huán)境不同。從更廣闊的歷史維度看，無論是曾經落后的英國超過彼時強大的西班牙，還是曾經落后的美國超過彼時強大的英國，都與制度環(huán)境密切相關。為此，諾貝爾經濟學獎獲得者諾思特別強調：“制度環(huán)境的改善會鼓勵創(chuàng)新，使私人收益率接近社會收益率。”［9］與從馬車到汽車的變革類似，從人工駕駛向無人駕駛的跨越，同樣是交通工具的巨變，尤其需要良好的制度環(huán)境予以保障。對于制度的重要功能以及制度競爭的重要性，當代各國已有清晰的認識，因而紛紛出臺涉及無人駕駛的諸多規(guī)劃和戰(zhàn)略，在政策層面加以支持，同時，還特別強調通過法律有效促進和保障無人駕駛的發(fā)展。
例如，2013年，美國高速公路交通安全管理局（NHTSA）曾發(fā)布《對自動駕駛車輛管制政策的初步意見》，對自動駕駛技術持肯定態(tài)度；2016年，美國交通運輸部（DOT）出臺《聯邦自動駕駛汽車政策》，對自動駕駛涉及的安全和監(jiān)管問題提出要求，同時，有多個州著手推進無人駕駛的相關立法。又如，2017年，德國修改《道路交通法》，允許自動駕駛車輛上路。此外，法國、日本、韓國等也都對無人駕駛的發(fā)展予以政策或法律層面的積極回應［10］，從而形成了這些國家支持無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的基本制度環(huán)境。
與上述國家類似，我國對無人駕駛的發(fā)展也持積極態(tài)度。例如，2016年，中共中央、國務院發(fā)布了《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調要發(fā)展引領產業(yè)變革的顛覆性技術，推動無人駕駛汽車的發(fā)展。2017年，國務院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35號），強調推進自主無人系統(tǒng)的理論、技術、平臺建設，尤其是大力發(fā)展自動駕駛汽車和軌道交通系統(tǒng)，加強車載感知、自動駕駛、車聯網、物聯網等技術集成和配套，從而形成中國自主的自動駕駛平臺技術體系。此外，國家發(fā)展改革委等部委還聯合發(fā)布了《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，工信部和國家標準委也制定了國家車聯網產業(yè)標準體系建設的相關“指南”［11］。上述戰(zhàn)略、規(guī)劃、指南的出臺，體現了我國對無人駕駛積極促進的態(tài)度，從而形成了有利于其發(fā)展的良好政策環(huán)境。
總之，從馬車到汽車，從人工駕駛到無人駕駛，從手動駕駛到自動駕駛，都是從無到有的過程，涉及顛覆性的技術創(chuàng)新。各主要國家均對無人駕駛等新技術、新產業(yè)的發(fā)展持積極肯定的態(tài)度，這有利于形成良好的制度環(huán)境。目前，對于快速發(fā)展的無人駕駛等人工智能領域，各國著重在政策層面予以回應，因此，政策環(huán)境的好壞在很大程度上決定了整體制度環(huán)境的優(yōu)劣。
此外，在“技術—制度”的二元框架下，應高度重視技術與制度的良性互動：一方面，由市場需求推動的技術進步，需要制度的回應，并由此帶來制度變遷；另一方面，良好的制度又會有力地促進和保障技術的發(fā)展，帶動相關產業(yè)的轉型升級，并推動一國經濟和社會的發(fā)展。上述“技術與制度”之間的關系，對于無人駕駛同樣適用。無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，同樣需要良好的制度環(huán)境。如果缺少相應的知識產權制度，以及有關技術研發(fā)、轉讓、應用、保護等方面的制度，無人駕駛技術則無法有序發(fā)展。因此，有必要探討在無人駕駛制度環(huán)境方面存在的突出問題，從而使其進一步優(yōu)化。
制度環(huán)境存在的問題及其改進方向。從無人駕駛的制度環(huán)境看，盡管各國對無人駕駛技術的應用基本上均持積極的態(tài)度，但相關制度環(huán)境仍存在一定的問題：一方面，各國主要是通過制定政策的方式來實現治理，使整個制度環(huán)境呈現過于“政策化”的特點；另一方面，無人駕駛涉及的諸多法律問題，需要通過立法加以解決，但各國卻普遍存在著法律供給不足的問題。
上述兩類問題是相互關聯的。由于對無人駕駛技術的應用剛剛起步，各方面經驗積累不足，因此，各國主要通過制定政策作應急性回應亦有其合理性，并由此形成了各國制度環(huán)境的共同特點。但隨著無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，一方面，需要考慮將行之有效的政策上升為法律，解決好“政策的法律化”問題；另一方面，針對法律供給不足的問題，需要結合無人駕駛帶來的具體問題，通過修改立法或出臺新規(guī)，強化法律的規(guī)范、促進和保障功能。因此，從優(yōu)化制度環(huán)境的角度看，應針對相關法律領域需要解決的突出問題，在技術與制度有效融合的框架下推進立法，在以下重要領域解決立法缺失問題。
第一，無人駕駛涉及交通工具的“駕駛”方式，要讓無人駕駛汽車在道路上行駛，就需要在法律上對無人駕駛的出行方式加以規(guī)定。對此，《國際道路交通公約（維也納）》已對車輛控制者的規(guī)定作出修改，允許其在符合條件的情況下，“將駕駛車輛的職責交給自動駕駛技術”，從而確立了無人駕駛在公約層面的合法地位。在國內法層面，目前我國的《道路交通安全法》僅適用于人工駕駛的情形，沒有關于無人駕駛的規(guī)定。只有在立法上明確無人駕駛的合法地位，無人駕駛汽車才能享有“道路通行權”，無人駕駛技術才能從測試環(huán)節(jié)真正走向普遍應用。為此，我國需要修改《道路交通安全法》以及其他配套法律法規(guī)，融入無人駕駛的相關內容，從而保障無人駕駛享有“能夠上路”的基本權利，在此基礎上，才能進一步規(guī)定無人駕駛的法律義務和法律責任。
第二，無人駕駛是“無人”的自動操作，安全問題至為重要。為此，需要在法律上明確不同層次的無人駕駛的技術標準。從最低層次L0（人工駕駛）、L1（駕駛輔助）一直到L5（完全自動駕駛），隨著自動化的程度不斷提高，人工干預會不斷降低，需要通過各類技術手段確保安全。因此，在未來的立法中，應在各類技術標準中明確對安全或技術手段的要求，其中涉及技術與制度或者科技與法律的融合，使此類法律呈現出技術性特征。當然，由于在技術層面對安全性并不存在同一的理解，因而在法律層面作出規(guī)定也會有很大難度[12]。
第三，與安全問題直接相關的是法律責任承擔問題。以往的法學研究，對于無人駕駛的侵權責任、刑事責任等問題研究較多，更關注侵權法、刑法的立法完善［13］，而較少關注到責任問題的解決還與保險法相關。但傳統(tǒng)的保險法也存在諸多不適用于無人駕駛的情形，同樣需要進行配套調整。隨著無人駕駛技術的不斷進步，相關的責任問題會隨之發(fā)生變化，責任的承擔方式也需要多元化，并應在立法上預留空間［14］。另外，要有效防范安全風險，盡量避免發(fā)生責任問題，需要強化智能汽車生產、準入、銷售、檢驗、登記、召回等方面的監(jiān)管制度。
第四，無人駕駛作為人工智能的重要應用領域，還涉及個人信息保護、網絡安全等信息法問題，要確保用戶信息、車輛信息、測繪地理信息等數據安全可控。例如，無人駕駛汽車擁有乘客的出行數據，其高分辨率攝像頭會拍下乘客和路人的照片，收集大量人臉數據，并可能出現濫用的問題，等等［15］。對此，在我國的個人信息保護立法以及未來完善《網絡安全法》的過程中，都需要有相應的規(guī)定。在無人駕駛方面，網絡安全對于駕駛安全有決定性影響，因此是至關重要的［16］，應在硬件和軟件方面加強整體的網絡安全，保障相關支撐數據的安全可控，從而確保無人駕駛的安全。
第五，無論是無人駕駛技術的應用，還是相關產業(yè)發(fā)展，都涉及市場準入或交通規(guī)制等監(jiān)管問題；同時，上述的風險防控、安全保障，更與監(jiān)管制度直接相關。因此，不僅需要在上述立法中增加有關交通運輸方面的監(jiān)管規(guī)范，還需要在反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法、價格法等領域加強監(jiān)管。在廣受關注的無人駕駛汽車領域，在從人工駕駛到無人駕駛的轉變過程中，會涉及科技公司、汽車企業(yè)、監(jiān)管機構、職業(yè)司機和消費者參與的復雜博弈，需要監(jiān)管制度的有效實施。事實上，歷史上所有大型交通運輸工具或設施的應用，都包含著巨大的不確定性，面對新時代無人駕駛的不確定性［17］，監(jiān)管機構如何發(fā)揮作用，尤其需要在各類相關的監(jiān)管立法中加以明確。
第六，無人駕駛對就業(yè)、交通規(guī)劃、基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展等會產生深遠影響，由此需要加強勞動法、社會保障法、科技法、產業(yè)法的調整，同時，還要加強智能化道路基礎設施規(guī)劃，建設智慧道路及新一代國家交通控制網，推進道路基礎設施的信息化、智能化和標準化［18］。通過上述對無人駕駛的立法回應，有助于實現多種法律的綜合調整，從而形成有關無人駕駛的規(guī)范體系，推進制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。
總之，上述領域存在的問題，以往都不同程度地受到關注，但在許多方面仍存在立法空白。只有有效實現立法補白，才能彌補無人駕駛制度環(huán)境的缺失和不足。同時，在相關立法中需要平衡效率與公平、自由與秩序、安全與發(fā)展等重要價值，將其貫穿于各類人工智能法律制度中，并構成此類制度應當依循的基本價值體系。鑒于“安全與發(fā)展”的價值對于無人駕駛的制度構建尤為重要，下面著重根據這兩類價值的要求，探討無人駕駛制度環(huán)境優(yōu)化的重點。
制度環(huán)境優(yōu)化的重點
基于前述討論，優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，需要針對目前過于倚重政策的問題，結合無人駕駛的實踐和未來發(fā)展，加強相關領域的立法。在立法過程中，特別需要兼顧安全與發(fā)展的價值，既要保障無人駕駛技術應用的安全，減少或避免其可能帶來的相關風險，又要保障和促進無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，使其更好地造福人類，推進經濟和社會的發(fā)展。
優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，重點是加強對無人駕駛的法律規(guī)制。具體的規(guī)制包括兩個方面：一是積極的鼓勵和促進，二是消極的限制和禁止。一方面，要有效防控無人駕駛可能帶來的各類風險，對相關影響安全和秩序的行為予以限制或禁止；另一方面，又要保障市場主體的經濟自由，推進無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其對經濟增長的促進作用，以及對社會、文化的積極影響。
隨著無人駕駛技術的進步，相關技術環(huán)境和制度環(huán)境的不斷優(yōu)化，無人駕駛引發(fā)的風險或消極影響會得到更多的防控和消除，安全性將得到進一步提升，積極效應會得到更多顯現。正因如此，國家有關促進無人駕駛發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，會逐步轉化為具體的政策和法律，從而使無人駕駛獲得更多的政府支持，并在整體上形成促進和保障其發(fā)展的制度環(huán)境。
在對無人駕駛的法律規(guī)制方面，學界從法律的規(guī)范功能角度，對防控無人駕駛的風險、保障相關主體安全等已進行諸多研究［19］，今后還需從法律的保障和促進功能的角度，探討改進無人駕駛的發(fā)展制度。無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展需要良好的財稅、金融、產業(yè)、競爭等制度環(huán)境，為此，在制度優(yōu)化及具體法律規(guī)制方面，應重點關注宏觀調控法和市場規(guī)制法領域。
在宏觀調控法領域，首先，無人駕駛產業(yè)涉及多種高新技術，對其應予以財政支持和稅收優(yōu)惠（包括優(yōu)惠稅率、稅收減免等），依據財政法定原則和稅收法定原則，在財政法和稅法上進行相應的制度安排，而不只是出臺臨時性政策［20］，這才符合法治的基本要求。其次，無人駕駛產業(yè)的發(fā)展離不開資金支持，需要通過資本市場或銀行等多種渠道進行直接或間接融資，也需要保險機構的支持。因此，證券法、銀行法、保險法等各類金融法的調整非常重要，而金融監(jiān)管方面的制度安排，對于無人駕駛的法律環(huán)境（特別是營商環(huán)境）尤其具有重要影響。最后，無人駕駛涉及感知系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和通信系統(tǒng)等，其技術應用將直接帶動雷達、傳感器、導航系統(tǒng)等產業(yè)的發(fā)展，對于產業(yè)結構的轉型升級和整體數字經濟的發(fā)展，都具有重要作用。為此，需要明晰無人駕駛產業(yè)在國家整體產業(yè)結構中的地位。其發(fā)展是著重靠市場推動，還是靠政府的大力扶持？對上述問題的不同回答，會影響產業(yè)政策和競爭政策的選擇，不僅涉及企業(yè)之間的公平競爭，也會涉及產業(yè)結構的調整和區(qū)域布局等，對此需要加強產業(yè)法的調整；同時，上述問題還與國家產業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關，需要加強“發(fā)展規(guī)劃法”或計劃法的調整。
在市場規(guī)制法領域，首先，與無人駕駛密切相關的是消費者權益保護法。無人駕駛可能會損害消費者權益，這是其法律責任問題備受關注的重要原因?；诎踩珒r值，消費者的人身安全、信息安全等基本權利，必須得到有效保障。為此，在產品質量、技術保障、個人信息保護以及法律責任的承擔方面［21］，應作出全面規(guī)定，以切實保護消費者的合法權益。其次，無人駕駛產業(yè)的發(fā)展會涉及競爭問題，既存在傳統(tǒng)的壟斷協議、濫用市場支配地位等反壟斷法規(guī)制的重點問題，也存在諸如算法合謀、算法歧視等新問題，需要依法反壟斷、反不正當競爭，并在此過程中保護消費者權益。另外，該領域也可能存在政府濫用行政權力限制競爭的問題，只有不斷完善和加強競爭法規(guī)制，構建全國統(tǒng)一的大市場，對違法限制競爭的地方保護行為加以禁止，才能不斷優(yōu)化無人駕駛產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。
上述宏觀調控法領域的制度優(yōu)化，更側重于對無人駕駛技術和產業(yè)的促進和保障。這是因為從宏觀層面和未來發(fā)展看，無人駕駛技術在汽車等交通工具上的應用，有利于提升產業(yè)基礎能力和培育數字經濟，加快科技強國、網絡強國、制造強國、交通強國、數字中國、智慧社會建設，因此，它不只是交通工具的變革，還會改變生產方式和生活方式，從而對經濟、社會、文化等諸多領域產生深遠影響。無人駕駛技術的不斷成熟，尤其有利于增進經濟發(fā)展的新動能，提升國家長遠發(fā)展能力和國際競爭力。
需要強調的是，盡管從鼓勵和促進的角度看，政府在無人駕駛領域出臺的扶持政策和相關立法，在一定程度上會發(fā)揮重要作用，但制度環(huán)境僅是外因，只能從外部起到保障和促進作用；無人駕駛產業(yè)的健康發(fā)展，歸根結底還是要靠自身技術的不斷完善和市場需求的不斷增長。只有無人駕駛切實提升人民的生活質量，降低社會成本，真正培育和滿足市場需求，其技術和產業(yè)發(fā)展才可持續(xù)，良好的制度環(huán)境才能發(fā)揮更大的作用。因此，在促進和保障無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展方面，同樣需要處理好“政府與市場”的關系。
總之，上述優(yōu)化無人駕駛制度環(huán)境的各類重點領域，涉及統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的構建，也涉及現代產業(yè)體系、對外開放體系的建設，其中貫穿政策與法律、政府與市場、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關系，直接影響現代化經濟體系的形成。處理好上述關系，有助于為應用無人駕駛技術營造更好的制度環(huán)境，并由此促進和保障無人駕駛產業(yè)的健康發(fā)展。
結論
在我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的背景下，需要大力推動包括現代產業(yè)體系在內的現代化經濟體系建設，促進高質量發(fā)展，而在此過程中，包括無人駕駛在內的人工智能技術的應用，可以發(fā)揮重要作用，為此，需要營造有利于無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的環(huán)境。
無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展環(huán)境，主要包括技術環(huán)境和制度環(huán)境，兩類環(huán)境都十分重要，不可或缺。本文側重于從制度建設的視角，著重討論無人駕駛制度環(huán)境的特點和存在的問題，以及優(yōu)化制度環(huán)境的重點和努力方向，并揭示貫穿其中的“安全與發(fā)展”價值的重要性。
從歷史的維度看，制度對于促進和保障技術發(fā)展具有重要價值。在無人駕駛的制度環(huán)境方面，客觀存在著“重政策輕法律”的特點和問題，因此，應基于無人駕駛領域的特殊性，彌補相關立法領域空白；同時，應以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，加強對重點領域的法律規(guī)制，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，并在有效防控無人駕駛帶來的風險或消除其消極影響的前提下，充分發(fā)揮其積極功用，促進該技術與經濟、社會的協調發(fā)展。
在未來制度環(huán)境的優(yōu)化方面，需要處理好政策與法律、政府與市場、技術與制度、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關系。事實上，國家關于無人駕駛的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，有助于形成良好的政策環(huán)境，形成有效市場和有為政府。將行之有效的“好政策”予以法律化，將技術規(guī)范融入立法，在立法中兼顧自由與秩序，在保障安全的前提下推動發(fā)展，從而形成具有“包容性”的“發(fā)展導向型”法律體系，是無人駕駛等人工智能技術以及整體數字經濟領域推動法治建設的重要任務。因此，上述探討中所涉及的基本問題及其解決路徑，對于信息化、網絡化、數字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領域，亦具有普遍意義。由此進行理論拓展，將有助于豐富法理學和各相關部門法學的研究，特別是推動“信息法學”和“發(fā)展法學”的發(fā)展；也有助于明晰制度優(yōu)化的方向，從而促進“發(fā)展導向型”法治的建設。
（本文系國家社科基金重大專項“稅收立法的核心價值及其體系化研究”階段性成果，項目編號：19VHJ008）
注釋
[1]對于自動駕駛、無人駕駛、智能汽車等概念，有人強調其在不同語境下的區(qū)別，也有人為方便討論將其大略等同。考慮到智能汽車又被稱為自動駕駛汽車，而完全的自動駕駛即為最高級別的無人駕駛，因此，許多研究成果并未對上述概念作嚴格區(qū)分，往往在廣義上使用無人駕駛的概念。
[2]對于無人駕駛等各類人工智能所存在的風險，需要加強法律規(guī)制。參見馬長山：《人工智能的社會風險及其法律規(guī)制》，《法律科學》，2018年第6期。
[3]解決交通問題非常重要，交通現代化是實現經濟社會現代化的前提。參見許云飛等：《現代化和交通現代化研究》，《理論與現代化》，2013年第3期。
[4]各類人工智能的應用都存在安全問題。參見［美］托斯:《人工智能時代》，趙俐譯，北京：人民郵電出版社，2017年，第69～80頁。
[5]“技術—制度”分析框架以及“安全與發(fā)展”價值，對分析人工智能各領域的法律問題具有普遍意義。相關探討可參見張守文：《人工智能產業(yè)發(fā)展的經濟法規(guī)制》，《政治與法律》，2019年第1期。
[6][8][17]例如，馬車時代的街道兼具多種功能，既可供行人和馬車行走，又可在路邊售賣商品，還是社交場所和兒童玩耍的地方。但在汽車時代，街道功能分化，交通設施和規(guī)則增多，重要街道需設交通信號燈，等等。參見［愛爾蘭］戴維·克里根：《無人駕駛：未來出行與生活方式的大變革》，譚予墨凡譯，北京：機械工業(yè)出版社，2019年，第26～32頁，第27～29頁，第12～13頁。
[7]吳敬璉：《制度重于技術——論發(fā)展我國高新技術產業(yè)》，《經濟社會體制比較》，1999年第5期。
[9]參見［美］諾思、托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，北京：華夏出版社，1999年，第191頁。
[10]參見田喜清、韓偉：《無人駕駛汽車及其法律規(guī)制》，《長安大學學報》（社會科學版），2019年第1期。
[11]國家發(fā)改委、中央網信辦、科技部、工信部等十一部委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》（發(fā)改產業(yè)〔2020〕202號），對于智能汽車產業(yè)發(fā)展具有重要的指導意義。此外，交通運輸部2019年發(fā)布的《數字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，工信部等2017年發(fā)布的《汽車產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，均強調積極推動自動駕駛或無人駕駛技術的發(fā)展。
[12]參見［美］卡洛、弗魯姆金等：《人工智能與法律的對話》，陳吉棟等譯，上海人民出版社，2018年，第98頁。
[13]參見許中緣：《論智能汽車侵權責任立法——以工具性人格為中心》，《法學》，2019年第4期；劉憲權：《人工智能時代的刑事責任演變：昨天、今天、明天》，《法學》，2019年第1期。
[14]有研究者認為，對智能機器人造成的損害分配法律責任，可以有嚴格責任、差別化責任、強制保險和賠償基金等多種法律方案。參見司曉、曹建峰：《論人工智能的民事責任：以自動駕駛汽車和智能機器人為切入點》，《法律科學》（西北政法大學學報），2017年第5期。
[15]參見［美］胡迪·立普森、梅爾芭·庫曼：《無人駕駛》，林露茵、金陽譯，上海：文匯出版社，2017年，第290頁。
[16]交通運輸部2019年發(fā)布的《數字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》強調，要加強網絡安全與信息系統(tǒng)的同步建設，提高交通運輸關鍵信息基礎設施和重要信息系統(tǒng)的網絡安全防護能力，加強對交通數據全生命周期的管控，完善適應新技術發(fā)展的行業(yè)網絡安全標準。
[18]與此相關，國家要建設廣泛覆蓋的車用無線通信網絡，提升全國統(tǒng)一的高精度時空基準服務能力，建設覆蓋全國路網的道路交通地理信息系統(tǒng)，以及國家智能汽車大數據云控基礎平臺。上述基礎設施建設，都有助于優(yōu)化技術環(huán)境。相關規(guī)劃可參見國家發(fā)改委等2020年發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》。
[19]許多研究者關注了無人駕駛的技術風險、社會風險、倫理風險等，并強調應加強法律規(guī)制。參見張玉潔：《論無人駕駛汽車的行政法規(guī)制》，《行政法學研究》，2018年第1期。
[20]目前國家已明確對符合條件的企業(yè)按現行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠，并強調落實中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策。但這些稅收優(yōu)惠政策都應符合稅收法定原則的要求。
[21]有關責任問題的討論，參見鄭志峰：《自動駕駛汽車的交通事故侵權責任》，《法學》，2018年第4期。
責 編／李少婷（見習）
The Institutional Environment of the Driverless Industry and Its Optimization
Zhang Shouwen
Abstract: There is an internal relationship between technology and institution, and institution is of great value to promoting and guaranteeing the development of technology. With the "technology—system" analysis framework, the development environment of the driverless technology and industry mainly includes the technological environment and the institutional environment. At present, there is a problem of "the policy prevails over the law" in regard to the institutional environment. Therefore, based on the particularity of driverless driving, we should fill in the gaps in the relevant legislative field. At the same time, we should take the "safety and development" values as the standard for evaluating and guiding, strengthen the legal regulation of key areas, and properly deal with the multiple relationships between policy and law, government and market, and technology and system, so as to continuously optimize the institutional environment of driverless driving. This is also applicable to the many areas involved in promoting IT-based, Internet-fueled, digitalized and intelligent development. In particular, it helps to improve the "development-oriented" rule of law and enhance the disciplines of "information law" and "development law".
Keywords: driverless driving, institutional environment, artificial intelligence, legal optimization, safety and development
