摘 要:中國共產黨作為百年大黨，從成立之初就非常重視紀律、規(guī)則、規(guī)矩的建立，是一個有著嚴密組織紀律的政黨。在基層組織法規(guī)制度建設方面，也逐步形成了一套完整的基層組織規(guī)則制度體系。習近平法治思想更是將以法治思維治國理政、以法治思維管黨治黨提高到前所未有的新高度。在新的歷史發(fā)展時期，依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，依規(guī)治黨也成為以法治思維管黨治黨、從嚴治黨的基本遵循。日益完善的黨內法規(guī)制度體系不僅是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，更是維護黨的集中統(tǒng)一和保持黨的戰(zhàn)斗力的重要保證。
關鍵詞:中國共產黨 黨的基層組織 制度建設 法治思維
【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
《中國共產黨章程》規(guī)定“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”，黨的十九大報告也強調了“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”。任何一項制度的實施，都離不開基層黨組織的具體工作?？梢哉f，基層黨組織的工作實踐是黨的決策部署等實施的最后一環(huán)，也是關鍵一環(huán)。新時代黨的建設面臨更加艱巨和繁重的任務，在依法治國的背景下，制度治黨、依規(guī)治黨更是成為新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要特征。值此建黨百年之際，回望黨在基層組織及其法規(guī)制度建設方面的探索歷程，具有十分重要的意義。
有力的組織保障：“支部建在連上”光榮傳統(tǒng)歷久彌堅
重視黨的基層組織建設是我們黨區(qū)別于其他政黨的顯著優(yōu)勢，更是我黨始終繼承和發(fā)揚的革命光榮傳統(tǒng)。早在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東同志通過“支部建在連上”這一創(chuàng)造性的發(fā)明，保證了黨對軍隊的絕對領導，成為黨在人民軍隊中加強黨的基層組織建設的最早實踐。這一成功經驗，使黨的組織體系第一次得以上下貫通、完整和嚴密，這在一定程度上奠定了我們黨最為重要的組織制度基礎，成為凝聚人民軍隊戰(zhàn)斗力、始終保持革命精神、最終取得革命勝利的重要組織保障。新中國成立以來，黨的執(zhí)政基礎發(fā)生了根本性變化，但加強基層黨組織建設這一光榮傳統(tǒng)始終得到堅持，黨按照“支部建在連上”的模式，在各個領域普遍建立了基層黨組織，在相當大的程度上承擔了管理經濟社會的基本職能，保證了黨和國家的各項方針政策得以有效貫徹落實，黨的執(zhí)政基礎得到不斷鞏固和加強。
黨的力量來自組織。對于一個有著14億多人口的大國、一個有著9500多萬黨員的大黨來說，486.4萬個基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力的強弱是影響推進中國特色社會主義偉大事業(yè)和加強黨的建設新的偉大工程的重要因素。以“支部建在連上”和“黨的一切工作到支部”為代表的黨的政治建設和組織建設基礎性工作，都是為了把基層黨組織建設得更加堅強。黨的十九大報告中提出的以提升組織力為重點，突出政治功能，統(tǒng)籌推進基層黨組織建設工作的新要求，成為新時代黨建工作總要求的重要組成。
歷史和實踐深刻表明，黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，任何時候黨的基層組織建設都不能放松，作用都不能弱化。以“支部建在連上”為代表的這一光榮傳統(tǒng)，穿越時空、歷久彌堅，依然閃耀著“真理的光芒”，對于全面提高新時代黨的基層組織建設質量，具有重要的現(xiàn)實意義。
固根本利長遠的制度保障：黨的基層組織法規(guī)建設歷程
建黨初期，需要大量黨員充實隊伍，因而適度放寬了入黨要求，如1925年《對于組織問題之議決案》規(guī)定：“有階級覺悟的分子，多應該直接加入本黨。” 1925年《中央通告第五十三號》也從入黨介紹人方面入手，降低黨員入黨門檻。1926年后，工人運動迅猛發(fā)展，大量人員加入黨組織，其中不乏思想動機不純的投機分子。到黨的五大召開時，黨員人數(shù)已發(fā)展到5萬余人。由于黨員質量整體不高且良莠不齊，因此大革命失敗后，黨員人數(shù)銳減到1萬人左右。進入井岡山斗爭時期，特別是毛澤東三灣改編提出“支部建立在連上、小組建在班上”的組織制度，確立了黨對軍隊的絕對領導，雖然黨員數(shù)量大為減少，但戰(zhàn)斗力卻得到明顯增強。至此，以“支部建在連上”為標志，黨的嚴整的各級組織體系逐步形成，加強基層黨建也成為黨的組織制度的重要內容之一。
自1921年中國共產黨成立到1949年新中國成立這一時期內，黨不僅從理論認識上提出了黨內法規(guī)的概念，明確了黨內法規(guī)的原則作用，而且在實踐探索中制定了大量的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，涵蓋黨章、黨的組織、宣傳教育、黨員和黨的干部以及黨的紀律等方面。1922年7月黨的二大制定了黨的歷史上第一部《黨章》，對黨的組織原則、組織機構、黨的紀律和制度等都作了具體明確的規(guī)定；1923年6月黨的三大通過的《中國共產黨第一次修正章程》分別規(guī)定了候補黨員和正式黨員的權利和義務；1925年1月黨的四大通過的《中國共產黨第二次修正章程》，首次規(guī)定黨的基層單位為黨支部；1927年6月1日中共中央政治局通過的《中國共產黨第三次修正章程議決案》，第一次明確規(guī)定黨部的指導原則為民主集中制。共產國際解散后，1945年4月至6月黨的七大通過修改后的《中國共產黨章程》，首次規(guī)定了黨員承擔的四項義務與享有的四項權利，正式提出“中國共產黨是按民主集中制組織起來的”，并對擴大黨內民主和實行集中統(tǒng)一領導作出了詳細規(guī)定。
這一時期黨中央制定了40余部涉及組織的規(guī)定，其中包括了對基層組織建設進行的具體部署，如《關于共產黨的組織章程決議案》《組織問題議決案》《關于根據(jù)地各級青委組織與工作暫行條例》《關于根據(jù)地各級婦委組織工作條例》等。從形式上看，這一時期黨內法規(guī)還處于發(fā)展的初期階段，尚未具有很強的法屬性。黨內通過的不少文件，內容雖然屬于黨內法規(guī)，卻采用了如“議決案”“決定”“通告”等其他規(guī)范性文件形式，且系統(tǒng)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性不足，呈現(xiàn)出戰(zhàn)爭年代所特有的即時性特征。
新中國成立后，黨的工作重心由農村轉移到城市，由奪取全國革命勝利轉移到國家建設發(fā)展上來，對黨的組織能力和組織體系提出了新要求。1950年，中共中央《關于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》要求著重在城市產業(yè)工人中發(fā)展黨員并建立黨的組織，在土地改革完成后的農村新區(qū)，也要建立黨的基層組織。1956年，國內資本主義工商業(yè)改造完成后，中央決定在所有企業(yè)實行黨委集體領導制度；科研院所、高校中的黨組織也在這一時期分別建立起來，為黨領導國家建設奠定了強大的組織基礎。涉及黨的基層組織工作的黨內法規(guī)文件主要有《中國共產黨農村基層組織工作條例試行草案》《中國共產黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》《中國共產黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等。但是中途《黨章》的指導思想發(fā)生嚴重偏誤，組織原則和基本制度遭到破壞，整個黨內法規(guī)體系尚未建立其發(fā)展便被迫停滯甚至倒退。同樣，黨內法規(guī)的形式與其他規(guī)范性文件混淆的現(xiàn)象大量存在，規(guī)范性文件出臺隨意化、非常態(tài)化，對黨內法規(guī)的建設產生了巨大沖擊。
黨的十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期。在基層黨組織建設方面，國有企業(yè)和農村基層黨的建設成為新階段的重要工作。針對原有農村集體經濟結構改變帶來的農村基層黨建面臨的新情況和出現(xiàn)的新問題，1994年，中央印發(fā)了《中共中央關于加強農村基層組織建設的通知》，主題就是大力加強農村以黨組織為核心的基層組織建設；為了堅持黨對國有企業(yè)的領導，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的政治核心作用，1997年，中央印發(fā)了《關于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設工作的通知》；黨的十五大后，黨中央進一步推進對非公有制經濟組織、街道社區(qū)、社團和社會中介組織中黨的建設的工作力度；黨的十六大頒布了新的 《中國共產黨章程》，寫入了“三個代表”重要思想，又進一步增強和擴大了黨的階級基礎和群眾基礎，成為21世紀黨的組織建設邁出的關鍵一步。《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《農村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等一系列黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺，不斷從制度建設上強化著黨的基層組織的組織力、戰(zhàn)斗力和凝聚力。
法治思維管黨治黨：基層組織建設的法治路徑
新時代，黨的組織結構日益健全，在以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)一領導下，近3200個地方黨委，486.4萬個基層黨組織共同構成了強大的黨的組織體系。在這一龐大的組織體系中，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮關系著黨和國家各項方針政策的貫徹落實，關系著黨的執(zhí)政基礎的鞏固和加強。在制度治黨、依規(guī)治黨的歷史機遇面前，黨的基層組織法規(guī)建設的作用更加凸顯。黨的基層組織法規(guī)建設涉及基層黨建工作的方方面面，在黨內法規(guī)制度體系中處于基礎性位置。中共中央《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》均對新時代黨的基層組織法規(guī)建設提出了明確要求和統(tǒng)籌部署，規(guī)劃中所涉及的基礎性、主干性黨內基層組織法規(guī)順利出臺實施，各地方、各部門相關配套性法規(guī)與規(guī)范性文件也在不斷落實過程中，必將在黨的基層組織建設中發(fā)揮規(guī)范引領的制度效應。
基層組織建設的根本任務，隨著黨所處的地位和環(huán)境、黨所肩負的任務以及黨的自身狀況的變化而不斷變化。黨的十八大以來，習近平總書記對加強基層黨組織建設作出了一系列重要指示，中央及有關部門先后制定修訂了一系列加強黨的基層組織建設的黨內法規(guī)文件，推動基層黨組織建設步入制度化、規(guī)范化軌道。陸續(xù)出臺了《中國共產黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》《關于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設工作的意見（試行）》等一系列黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。牢固樹立大抓基層的鮮明導向，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用得到充分發(fā)揮。
作為百年大黨的中國共產黨，能夠經受住種種嚴峻的考驗而屹立不倒，其中一個重要的原因就在于中國共產黨從成立之初就非常重視紀律、規(guī)則、規(guī)矩的建立，是一個有著嚴密組織紀律的政黨。在基層組織法規(guī)制度建設方面，也逐步形成了一套完整的基層組織規(guī)則制度體系。習近平法治思想更是將以法治思維治國理政、以法治思維管黨治黨提高到前所未有的新高度。在新的歷史發(fā)展時期，依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，依規(guī)治黨也成為以法治思維管黨治黨、從嚴治黨的基本遵循，日益完善的黨內法規(guī)制度體系不僅是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，更是維護黨的集中統(tǒng)一和保持黨的戰(zhàn)斗力的重要保證，必將成為解讀“中國之治”的重要密碼。
【本文作者為中國政法大學黨規(guī)研究中心副主任，中國政法大學法學院教授】
責編：蔡圣楠
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