摘 要:中國共產(chǎn)黨作為百年大黨，從成立之初就非常重視紀(jì)律、規(guī)則、規(guī)矩的建立，是一個(gè)有著嚴(yán)密組織紀(jì)律的政黨。在基層組織法規(guī)制度建設(shè)方面，也逐步形成了一套完整的基層組織規(guī)則制度體系。習(xí)近平法治思想更是將以法治思維治國理政、以法治思維管黨治黨提高到前所未有的新高度。在新的歷史發(fā)展時(shí)期，依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依規(guī)治黨也成為以法治思維管黨治黨、從嚴(yán)治黨的基本遵循。日益完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，更是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和保持黨的戰(zhàn)斗力的重要保證。

關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨 黨的基層組織 制度建設(shè) 法治思維

【中圖分類號(hào)】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”，黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)了“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)”。任何一項(xiàng)制度的實(shí)施，都離不開基層黨組織的具體工作?？梢哉f，基層黨組織的工作實(shí)踐是黨的決策部署等實(shí)施的最后一環(huán)，也是關(guān)鍵一環(huán)。新時(shí)代黨的建設(shè)面臨更加艱巨和繁重的任務(wù)，在依法治國的背景下，制度治黨、依規(guī)治黨更是成為新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要特征。值此建黨百年之際，回望黨在基層組織及其法規(guī)制度建設(shè)方面的探索歷程，具有十分重要的意義。

有力的組織保障：“支部建在連上”光榮傳統(tǒng)歷久彌堅(jiān)

重視黨的基層組織建設(shè)是我們黨區(qū)別于其他政黨的顯著優(yōu)勢(shì)，更是我黨始終繼承和發(fā)揚(yáng)的革命光榮傳統(tǒng)。早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，毛澤東同志通過“支部建在連上”這一創(chuàng)造性的發(fā)明，保證了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，成為黨在人民軍隊(duì)中加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)的最早實(shí)踐。這一成功經(jīng)驗(yàn)，使黨的組織體系第一次得以上下貫通、完整和嚴(yán)密，這在一定程度上奠定了我們黨最為重要的組織制度基礎(chǔ)，成為凝聚人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力、始終保持革命精神、最終取得革命勝利的重要組織保障。新中國成立以來，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，但加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)這一光榮傳統(tǒng)始終得到堅(jiān)持，黨按照“支部建在連上”的模式，在各個(gè)領(lǐng)域普遍建立了基層黨組織，在相當(dāng)大的程度上承擔(dān)了管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本職能，保證了黨和國家的各項(xiàng)方針政策得以有效貫徹落實(shí)，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)得到不斷鞏固和加強(qiáng)。

黨的力量來自組織。對(duì)于一個(gè)有著14億多人口的大國、一個(gè)有著9500多萬黨員的大黨來說，486.4萬個(gè)基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力的強(qiáng)弱是影響推進(jìn)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)和加強(qiáng)黨的建設(shè)新的偉大工程的重要因素。以“支部建在連上”和“黨的一切工作到支部”為代表的黨的政治建設(shè)和組織建設(shè)基礎(chǔ)性工作，都是為了把基層黨組織建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告中提出的以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，統(tǒng)籌推進(jìn)基層黨組織建設(shè)工作的新要求，成為新時(shí)代黨建工作總要求的重要組成。

歷史和實(shí)踐深刻表明，黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，任何時(shí)候黨的基層組織建設(shè)都不能放松，作用都不能弱化。以“支部建在連上”為代表的這一光榮傳統(tǒng)，穿越時(shí)空、歷久彌堅(jiān)，依然閃耀著“真理的光芒”，對(duì)于全面提高新時(shí)代黨的基層組織建設(shè)質(zhì)量，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

固根本利長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度保障：黨的基層組織法規(guī)建設(shè)歷程

建黨初期，需要大量黨員充實(shí)隊(duì)伍，因而適度放寬了入黨要求，如1925年《對(duì)于組織問題之議決案》規(guī)定：“有階級(jí)覺悟的分子，多應(yīng)該直接加入本黨。” 1925年《中央通告第五十三號(hào)》也從入黨介紹人方面入手，降低黨員入黨門檻。1926年后，工人運(yùn)動(dòng)迅猛發(fā)展，大量人員加入黨組織，其中不乏思想動(dòng)機(jī)不純的投機(jī)分子。到黨的五大召開時(shí)，黨員人數(shù)已發(fā)展到5萬余人。由于黨員質(zhì)量整體不高且良莠不齊，因此大革命失敗后，黨員人數(shù)銳減到1萬人左右。進(jìn)入井岡山斗爭(zhēng)時(shí)期，特別是毛澤東三灣改編提出“支部建立在連上、小組建在班上”的組織制度，確立了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，雖然黨員數(shù)量大為減少，但戰(zhàn)斗力卻得到明顯增強(qiáng)。至此，以“支部建在連上”為標(biāo)志，黨的嚴(yán)整的各級(jí)組織體系逐步形成，加強(qiáng)基層黨建也成為黨的組織制度的重要內(nèi)容之一。

自1921年中國共產(chǎn)黨成立到1949年新中國成立這一時(shí)期內(nèi)，黨不僅從理論認(rèn)識(shí)上提出了黨內(nèi)法規(guī)的概念，明確了黨內(nèi)法規(guī)的原則作用，而且在實(shí)踐探索中制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，涵蓋黨章、黨的組織、宣傳教育、黨員和黨的干部以及黨的紀(jì)律等方面。1922年7月黨的二大制定了黨的歷史上第一部《黨章》，對(duì)黨的組織原則、組織機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)律和制度等都作了具體明確的規(guī)定；1923年6月黨的三大通過的《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》分別規(guī)定了候補(bǔ)黨員和正式黨員的權(quán)利和義務(wù)；1925年1月黨的四大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》，首次規(guī)定黨的基層單位為黨支部；1927年6月1日中共中央政治局通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》，第一次明確規(guī)定黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制。共產(chǎn)國際解散后，1945年4月至6月黨的七大通過修改后的《中國共產(chǎn)黨章程》，首次規(guī)定了黨員承擔(dān)的四項(xiàng)義務(wù)與享有的四項(xiàng)權(quán)利，正式提出“中國共產(chǎn)黨是按民主集中制組織起來的”，并對(duì)擴(kuò)大黨內(nèi)民主和實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作出了詳細(xì)規(guī)定。

這一時(shí)期黨中央制定了40余部涉及組織的規(guī)定，其中包括了對(duì)基層組織建設(shè)進(jìn)行的具體部署，如《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》《組織問題議決案》《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)青委組織與工作暫行條例》《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)婦委組織工作條例》等。從形式上看，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)還處于發(fā)展的初期階段，尚未具有很強(qiáng)的法屬性。黨內(nèi)通過的不少文件，內(nèi)容雖然屬于黨內(nèi)法規(guī)，卻采用了如“議決案”“決定”“通告”等其他規(guī)范性文件形式，且系統(tǒng)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性不足，呈現(xiàn)出戰(zhàn)爭(zhēng)年代所特有的即時(shí)性特征。

新中國成立后，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，由奪取全國革命勝利轉(zhuǎn)移到國家建設(shè)發(fā)展上來，對(duì)黨的組織能力和組織體系提出了新要求。1950年，中共中央《關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》要求著重在城市產(chǎn)業(yè)工人中發(fā)展黨員并建立黨的組織，在土地改革完成后的農(nóng)村新區(qū)，也要建立黨的基層組織。1956年，國內(nèi)資本主義工商業(yè)改造完成后，中央決定在所有企業(yè)實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度；科研院所、高校中的黨組織也在這一時(shí)期分別建立起來，為黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)奠定了強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)。涉及黨的基層組織工作的黨內(nèi)法規(guī)文件主要有《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等。但是中途《黨章》的指導(dǎo)思想發(fā)生嚴(yán)重偏誤，組織原則和基本制度遭到破壞，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系尚未建立其發(fā)展便被迫停滯甚至倒退。同樣，黨內(nèi)法規(guī)的形式與其他規(guī)范性文件混淆的現(xiàn)象大量存在，規(guī)范性文件出臺(tái)隨意化、非常態(tài)化，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)產(chǎn)生了巨大沖擊。

黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放歷史新時(shí)期。在基層黨組織建設(shè)方面，國有企業(yè)和農(nóng)村基層黨的建設(shè)成為新階段的重要工作。針對(duì)原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變帶來的農(nóng)村基層黨建面臨的新情況和出現(xiàn)的新問題，1994年，中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》，主題就是大力加強(qiáng)農(nóng)村以黨組織為核心的基層組織建設(shè)；為了堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的政治核心作用，1997年，中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》；黨的十五大后，黨中央進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、街道社區(qū)、社團(tuán)和社會(huì)中介組織中黨的建設(shè)的工作力度；黨的十六大頒布了新的 《中國共產(chǎn)黨章程》，寫入了“三個(gè)代表”重要思想，又進(jìn)一步增強(qiáng)和擴(kuò)大了黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，成為21世紀(jì)黨的組織建設(shè)邁出的關(guān)鍵一步?！吨袊伯a(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺(tái)，不斷從制度建設(shè)上強(qiáng)化著黨的基層組織的組織力、戰(zhàn)斗力和凝聚力。

法治思維管黨治黨：基層組織建設(shè)的法治路徑

新時(shí)代，黨的組織結(jié)構(gòu)日益健全，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，近3200個(gè)地方黨委，486.4萬個(gè)基層黨組織共同構(gòu)成了強(qiáng)大的黨的組織體系。在這一龐大的組織體系中，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮關(guān)系著黨和國家各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和加強(qiáng)。在制度治黨、依規(guī)治黨的歷史機(jī)遇面前，黨的基層組織法規(guī)建設(shè)的作用更加凸顯。黨的基層組織法規(guī)建設(shè)涉及基層黨建工作的方方面面，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中處于基礎(chǔ)性位置。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》均對(duì)新時(shí)代黨的基層組織法規(guī)建設(shè)提出了明確要求和統(tǒng)籌部署，規(guī)劃中所涉及的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)基層組織法規(guī)順利出臺(tái)實(shí)施，各地方、各部門相關(guān)配套性法規(guī)與規(guī)范性文件也在不斷落實(shí)過程中，必將在黨的基層組織建設(shè)中發(fā)揮規(guī)范引領(lǐng)的制度效應(yīng)。

基層組織建設(shè)的根本任務(wù)，隨著黨所處的地位和環(huán)境、黨所肩負(fù)的任務(wù)以及黨的自身狀況的變化而不斷變化。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)作出了一系列重要指示，中央及有關(guān)部門先后制定修訂了一系列加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)文件，推動(dòng)基層黨組織建設(shè)步入制度化、規(guī)范化軌道。陸續(xù)出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》等一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。牢固樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用得到充分發(fā)揮。

作為百年大黨的中國共產(chǎn)黨，能夠經(jīng)受住種種嚴(yán)峻的考驗(yàn)而屹立不倒，其中一個(gè)重要的原因就在于中國共產(chǎn)黨從成立之初就非常重視紀(jì)律、規(guī)則、規(guī)矩的建立，是一個(gè)有著嚴(yán)密組織紀(jì)律的政黨。在基層組織法規(guī)制度建設(shè)方面，也逐步形成了一套完整的基層組織規(guī)則制度體系。習(xí)近平法治思想更是將以法治思維治國理政、以法治思維管黨治黨提高到前所未有的新高度。在新的歷史發(fā)展時(shí)期，依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依規(guī)治黨也成為以法治思維管黨治黨、從嚴(yán)治黨的基本遵循，日益完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，更是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和保持黨的戰(zhàn)斗力的重要保證，必將成為解讀“中國之治”的重要密碼。

【本文作者為中國政法大學(xué)黨規(guī)研究中心副主任，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授】

責(zé)編：蔡圣楠

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