【摘要】過(guò)去十?dāng)?shù)年來(lái)，美國(guó)利用其綜合影響力不斷在南海地區(qū)制造糾紛，以維持其自身霸權(quán)，壓制中國(guó)發(fā)展，防堵中國(guó)在南海半閉海社區(qū)成為真正的領(lǐng)袖。隨著美國(guó)2020年總統(tǒng)大選的落幕，新一屆美國(guó)政府面對(duì)前任總統(tǒng)制造的障礙，勢(shì)必要進(jìn)行嚴(yán)肅的政府改造。就南海局勢(shì)而言，拜登或?qū)⒗^續(xù)其當(dāng)年在參議院領(lǐng)導(dǎo)外交委員會(huì)時(shí)的理想，推動(dòng)美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但成功的幾率仍然較低。無(wú)論美國(guó)是否加入該公約，也不論南海是否會(huì)出現(xiàn)法律環(huán)境的戰(zhàn)略性改變，美國(guó)新政府都可能在南海改變政治手段，改采更加細(xì)致的法律戰(zhàn)路線(xiàn)，加強(qiáng)國(guó)際法理層面的斗爭(zhēng)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)采取“小破大立”的路線(xiàn)，說(shuō)明自身立場(chǎng)，補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)法律，將南海社區(qū)的概念落到實(shí)處。
【關(guān)鍵詞】南海 半閉海社區(qū) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 美國(guó)參議院
【中圖分類(lèi)號(hào)】 D81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.004
南海地區(qū)的法律與政治現(xiàn)狀
在奧巴馬與特朗普兩屆美國(guó)總統(tǒng)的錯(cuò)誤政策之下，英、日、印、澳等域外國(guó)家由美國(guó)帶頭，藉口維護(hù)南海“航行自由權(quán)”，不停地在南海巡航、軍演，試圖制造沖突氣氛。當(dāng)然，南海周邊國(guó)家和地區(qū)都明白，這是美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行包圍、防堵的一個(gè)環(huán)節(jié)。美國(guó)希望拉攏一些國(guó)家來(lái)挑戰(zhàn)中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利，并打壓中國(guó)在南海的優(yōu)勢(shì)地位。因此，目前一般所謂的南海問(wèn)題，其實(shí)只是美國(guó)對(duì)中國(guó)構(gòu)筑壓力圈的一個(gè)“作戰(zhàn)”策略。這不是真正的南海問(wèn)題，只是美國(guó)的問(wèn)題。
南海周邊的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)立場(chǎng)各不相同，目前還看不出徹底解決南海問(wèn)題的明確進(jìn)展。在此情況下，這些國(guó)家和地區(qū)只好保持沉默。因此，在美國(guó)的挑動(dòng)之下，當(dāng)前南海局勢(shì)是一個(gè)相對(duì)外熱內(nèi)冷的微妙局面。[1]
從國(guó)際法的角度來(lái)看，在處理南海問(wèn)題上應(yīng)特別重視“南海社區(qū)”的概念。因?yàn)閷?duì)南海、地中海、加勒比海等半閉海，或者像黑海、里海這樣的閉海，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）第123條已經(jīng)賦予其一定特殊地位。換言之，按照該《公約》的規(guī)定，閉?；虬腴]海周邊的國(guó)家就是一個(gè)封閉或半封閉的社區(qū)。在閉海或半閉海社區(qū)里，對(duì)于海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理利用以及海洋科學(xué)研究項(xiàng)目等事務(wù)，域內(nèi)國(guó)家有一定的義務(wù)，要相互協(xié)調(diào)合作。這個(gè)義務(wù)沒(méi)有相應(yīng)的罰則，并不具備強(qiáng)制性。但是，《公約》規(guī)定，只有在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，周邊國(guó)家才可以邀請(qǐng)域外國(guó)家或者有職能的國(guó)際組織來(lái)參與上述域內(nèi)事務(wù)。[2]基于此，南海半閉海社區(qū)的法律概念已經(jīng)隱然成形，理應(yīng)受到南海周邊國(guó)家和地區(qū)以及其他國(guó)家的認(rèn)同與尊重。[3]
從現(xiàn)實(shí)的自然地理與人文社會(huì)環(huán)境來(lái)看，南海域內(nèi)國(guó)家和地區(qū)確實(shí)構(gòu)成了一個(gè)社區(qū)。近十幾年來(lái)，美國(guó)在南海不停地挑釁，制造緊張氛圍和麻煩，給南海社區(qū)帶來(lái)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。倘若擦槍走火，后果可能很?chē)?yán)重。為消除這種風(fēng)險(xiǎn)，南海社區(qū)成員有必要主動(dòng)采取一定行動(dòng)，來(lái)改善南海地區(qū)的法律與政治環(huán)境，以促進(jìn)區(qū)域安全，理性尋求互惠互利的共同發(fā)展。這一法律與政治環(huán)境的基本架構(gòu)，應(yīng)從為各國(guó)所共同接受的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條中尋得。
可惜的是，目前南海社區(qū)尚無(wú)有效的社區(qū)法律安排。唯一的《南海各方行為宣言》（簡(jiǎn)稱(chēng)DOC）自2002年簽訂以來(lái)，一直受到各相關(guān)國(guó)家的輕視，被認(rèn)為只是一紙宣言（declaration），并非條約（treaty），沒(méi)有法律拘束力。[4]這使得只有《南海行為準(zhǔn)則》（簡(jiǎn)稱(chēng)COC）簽訂后，才能期待一套有拘束力的南海社區(qū)法律的出現(xiàn)。
至于管理南海社區(qū)的生物資源、海洋環(huán)境、海洋科學(xué)研究，以及邀請(qǐng)域外國(guó)家或有職能的國(guó)際組織參與南海社區(qū)的相關(guān)事務(wù)，這些必要的執(zhí)行細(xì)則法律安排，目前也都付諸闕如，還需要南海社區(qū)各成員繼續(xù)努力，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條的基礎(chǔ)上積極完善。當(dāng)然，正如《南海各方行為宣言》本是條約，但多年來(lái)未得到南海多數(shù)成員的遵守，以至于需要進(jìn)一步開(kāi)展《南海行為準(zhǔn)則》的談判簽署一樣，未來(lái)南海社區(qū)的各項(xiàng)合作管理細(xì)則條約，同樣要看相關(guān)各國(guó)和地區(qū)對(duì)社區(qū)法律制度的需求，以及主觀上能否看清自身社區(qū)的共同利益，從而誠(chéng)懇遵守相關(guān)的法律規(guī)范。
美國(guó)在南海的綜合影響力
毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)在南海確實(shí)有一定綜合影響力。過(guò)去10年來(lái)，美國(guó)成功鼓動(dòng)菲律賓、越南不斷在南海地區(qū)與中國(guó)爭(zhēng)奪油氣及漁業(yè)資源，鼓動(dòng)印度、日本、澳大利亞，甚至英國(guó)、法國(guó)在南海進(jìn)行軍艦聯(lián)合演訓(xùn)。至少在表面上，形成了美國(guó)并非孤獨(dú)行動(dòng)的南海“麻煩制造者”形象。但是，這樣的表演反復(fù)進(jìn)行了多年，世界各國(guó)始終沒(méi)有看到任何破壞南海航行自由的具體案例。特別是周邊各國(guó)，自然也就了然于心，不會(huì)真心跟隨美國(guó)在南海對(duì)抗同處于一個(gè)半閉海社區(qū)的中國(guó)鄰邦。
有媒體報(bào)道稱(chēng)，2020年8月27日美軍“馬斯廷”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自闖入中國(guó)西沙領(lǐng)海。而前一天中國(guó)解放軍才向南海地區(qū)試射了東風(fēng)-26B和東風(fēng)-21D導(dǎo)彈，這是美媒所稱(chēng)的“航母殺手”。因此，媒體解讀認(rèn)為，美軍“馬斯廷”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦的行動(dòng)是對(duì)中國(guó)大陸解放軍試射的回應(yīng)。[5]實(shí)際上這是美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)持續(xù)不斷進(jìn)行的挑釁行動(dòng)，目的就是藉由挑戰(zhàn)中國(guó)在南海地區(qū)的管轄權(quán)，包括中國(guó)對(duì)島礁及島礁附近的領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架所主張的主權(quán)性權(quán)利，來(lái)制造南海區(qū)域的混亂。這種挑釁行動(dòng)過(guò)去有、現(xiàn)在有，未來(lái)肯定還會(huì)有，其目的就是尋找“碰瓷”的機(jī)會(huì)。
從奧巴馬政府開(kāi)始，美國(guó)一直利用它在海上的軍事強(qiáng)權(quán)地位，藉口維護(hù)公海航行自由，罔顧《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)范，不停地在世界上許多海域做出各種挑釁行為。美國(guó)迄今未參加《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但總想要借由軍事行動(dòng)來(lái)展現(xiàn)軍事強(qiáng)權(quán)的地位，以鞏固其在全球的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而維持美國(guó)的長(zhǎng)期實(shí)際利益。短期來(lái)看，無(wú)論是為了提高某些政客在其國(guó)內(nèi)的聲望，還是要轉(zhuǎn)移其民眾對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情的注意力，美國(guó)近期也都迫切需要這樣的“表演”。
過(guò)去一直存在“中美在南海必有一戰(zhàn)”的說(shuō)法，但這并不容易實(shí)現(xiàn)。[6]中美都是核大國(guó)，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致全球遭殃。事實(shí)上，如果中美真要一戰(zhàn)，那么早在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期就發(fā)生了。中國(guó)當(dāng)然不愿意在南海發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，但維持南海和平需要相關(guān)各方的共同努力。中國(guó)和南海社區(qū)周邊各國(guó)早已看透美國(guó)的這種作風(fēng)，縱然美國(guó)成功發(fā)動(dòng)了小規(guī)模的軍事沖突，中國(guó)也會(huì)設(shè)法把它壓制在一個(gè)很有限的范圍內(nèi)，不會(huì)放任它擴(kuò)大成為一場(chǎng)真正意義上的戰(zhàn)爭(zhēng)。
中國(guó)人是很有韌性的。在越戰(zhàn)時(shí)期，因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)時(shí)與北越的友好立場(chǎng)，美國(guó)經(jīng)常挑釁中國(guó)，比如美國(guó)多次派軍機(jī)穿越瓊州海峽，突襲河內(nèi)。這不僅是對(duì)中國(guó)領(lǐng)海的侵犯，從根本上說(shuō)是對(duì)包括中國(guó)內(nèi)水在內(nèi)的中國(guó)領(lǐng)土的侵犯。中國(guó)的處理方式是不斷抗議、警告，同時(shí)偶爾擊落一兩架美國(guó)飛機(jī)。當(dāng)時(shí)中國(guó)的武器裝備還遠(yuǎn)遜于美國(guó)，但今天的情況已有所不同。要讓美國(guó)做出像越戰(zhàn)時(shí)期那樣對(duì)中國(guó)的挑釁行為，美國(guó)恐怕也不敢。[7]畢竟美國(guó)作為“碰瓷者”，所期待發(fā)生的應(yīng)該也只是小范圍、可控、有限度的沖突，并不想從南海爭(zhēng)端延伸，引發(fā)中美核戰(zhàn)。這或許就是目前南海還沒(méi)有發(fā)生真正意義上戰(zhàn)爭(zhēng)的原因。
被特朗普撤換的美國(guó)防長(zhǎng)埃斯珀，曾經(jīng)在數(shù)月前中美南海矛盾加劇之際，公開(kāi)表示其訪(fǎng)華意愿。這足以表明美方仍然希望維持一種和戰(zhàn)兩手的模糊態(tài)度。一方面，美國(guó)要不斷強(qiáng)調(diào)，我有能力及意愿隨時(shí)攻擊你；另一方面，也希望中國(guó)能了解，美國(guó)并不想發(fā)生真正的戰(zhàn)爭(zhēng)，仍然希望維持一種和平關(guān)系。這種微妙的立場(chǎng)才是美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)階層真實(shí)的內(nèi)心態(tài)度。埃斯珀的公開(kāi)表態(tài)暴露了美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的內(nèi)心想法，當(dāng)即受到特朗普的責(zé)備，最終更有了撤職換人之舉。
總之，美國(guó)為維護(hù)自身強(qiáng)權(quán)地位，會(huì)持續(xù)運(yùn)用其綜合影響力，對(duì)中國(guó)采取包圍策略。一方面鼓動(dòng)南海社區(qū)其他國(guó)家敵對(duì)中國(guó)，一方面持續(xù)拉攏域外國(guó)家軍事巡航，形成側(cè)翼壓力，以孤立中國(guó)。這可能正是目前南海緊張局勢(shì)的源頭。只是，這樣的圍堵與孤立行動(dòng)在面對(duì)中國(guó)有力的防抗作為時(shí)，其效果有限。特別是對(duì)于那些沒(méi)有南海島礁主權(quán)主張的國(guó)家而言，其在南海地區(qū)涉及的航行利益、安全利益很有限，比如英、法、德這些歐洲國(guó)家，南海地區(qū)基本上早已沒(méi)有其殖民地，而維持南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，與其經(jīng)貿(mào)、文化及國(guó)際政治利益有直接關(guān)聯(lián)。這些國(guó)家在南海直接挑戰(zhàn)中國(guó)、孤立中國(guó)，非但不會(huì)保障其根本利益，甚至可能適得其反。就此來(lái)看，迄今為止美國(guó)企圖在南海地區(qū)制造沖突的行動(dòng)效果有限，也是當(dāng)然之理。
此外，值得我們從南海社區(qū)內(nèi)部來(lái)觀察的，還有《南海行為準(zhǔn)則》的談判進(jìn)程。此事不但能從側(cè)面看出美國(guó)在南海發(fā)揮綜合影響力的效果，還能看到未來(lái)南海遵照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的設(shè)計(jì)，推進(jìn)半閉海社區(qū)觀以及區(qū)域合作安排的可能。
2002年11月4日，在金邊舉行的中國(guó)與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議期間，中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)及外長(zhǎng)代表簽署了《南海各方行為宣言》。《南海各方行為宣言》第10條規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。”由此來(lái)看，南海社區(qū)各成員認(rèn)為《南海各方行為宣言》仍有不足，要進(jìn)一步達(dá)成《南海行為準(zhǔn)則》。中國(guó)作為南海社區(qū)的最大戶(hù)，當(dāng)然也希望藉由推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》的簽訂，促使南海局勢(shì)獲得更長(zhǎng)期有效的和平局面，形成互利共贏的結(jié)果。但是，由于美國(guó)不斷拉攏一些域外盟友在南海地區(qū)制造麻煩，同時(shí)不斷鼓動(dòng)南海社區(qū)其他國(guó)家敵視中國(guó)，企圖插手《南海行為準(zhǔn)則》的談判內(nèi)容，這就使得《南海行為準(zhǔn)則》的談判面臨不少障礙。幾年來(lái)，相關(guān)談判一直在進(jìn)行，但沒(méi)有取得太多進(jìn)展，美國(guó)的幕后因素不可忽視。換言之，美國(guó)在南海發(fā)揮其綜合影響力，實(shí)際上產(chǎn)生的是負(fù)面效果。當(dāng)然，這樣的負(fù)面作用也已逐漸為東盟各國(guó)深刻體會(huì)。
2020年8月初，中國(guó)同東盟10個(gè)成員國(guó)舉行外交官會(huì)議，提議繼續(xù)推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》的談判。畢竟，中國(guó)和東盟10國(guó)都有意愿推動(dòng)達(dá)成《南海行為準(zhǔn)則》，中國(guó)尤其需要利用這個(gè)談判場(chǎng)合，來(lái)與東盟其他國(guó)家充分溝通區(qū)域共同利益以及美國(guó)在南海的挑釁行為會(huì)給南海社區(qū)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這也有助于對(duì)抗美國(guó)的對(duì)華包圍戰(zhàn)略。相信中國(guó)必然會(huì)繼續(xù)推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》談判，但也不會(huì)急于求成，《南海行為準(zhǔn)則》最終會(huì)在持續(xù)有效的友好談判中取得實(shí)質(zhì)成果。
除了美國(guó)在《南海行為準(zhǔn)則》談判進(jìn)程中實(shí)施干擾，其他一些國(guó)家也可能會(huì)甘愿擔(dān)任美國(guó)的馬前卒，出面反對(duì)南海社區(qū)的概念，企圖破壞《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條相關(guān)規(guī)范的立法意旨，阻撓《南海行為準(zhǔn)則》的談判。例如，印度最近竟然表示反對(duì)《南海行為準(zhǔn)則》談判有關(guān)限制南海聯(lián)合軍事演習(xí)的意見(jiàn)，認(rèn)為《南海行為準(zhǔn)則》未來(lái)可能阻止印度在南海的軍事演習(xí)，這是對(duì)于其作為第三方的合法利益的侵害。[8]類(lèi)似舉動(dòng)是否會(huì)隨著《南海行為準(zhǔn)則》談判的推展而不斷加??？這需要南海社區(qū)各國(guó)予以關(guān)切及預(yù)防。
美國(guó)新政府對(duì)南海法政環(huán)境變化的影響
2021年1月20日，拜登宣誓就任美國(guó)第46任總統(tǒng)。此次美國(guó)總統(tǒng)換屆因?yàn)樘乩势詹粩嗑芙^認(rèn)輸，堅(jiān)稱(chēng)大選有重大舞弊，并且不斷撤換想要保持行政中立、拒絕配合演出的政府官員，而形成美國(guó)憲政史上的一個(gè)特殊情勢(shì)。雖然特朗普的對(duì)抗策略自始就沒(méi)有成功的機(jī)會(huì)，但其制造的美國(guó)政府混亂已經(jīng)是史無(wú)前例。筆者認(rèn)為，“政府更替”（government shift）一詞已不足以凸顯美國(guó)民主黨總統(tǒng)候選人拜登上任之后所面對(duì)的困難局面，而應(yīng)稱(chēng)之為“政府改造”（government alteration）。從觸目驚心的新冠肺炎病例及死亡人數(shù)到全球敵對(duì)的混亂外交局面，美國(guó)政府新領(lǐng)導(dǎo)人面對(duì)的是一個(gè)前所未見(jiàn)的困局。不經(jīng)歷徹底的政府重整與改造，美國(guó)根本無(wú)法回復(fù)往日的政治經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)安定。從目前拜登所推出的一系列策略來(lái)看，他顯然正在對(duì)前任政府的諸多重大錯(cuò)誤進(jìn)行糾正。[9]
不過(guò)，在南海方面，拜登面對(duì)的局勢(shì)并不僅是特朗普過(guò)去4年來(lái)的執(zhí)政結(jié)果，而是過(guò)去十幾年來(lái)，美國(guó)民主黨與共和黨政府接續(xù)推進(jìn)所謂“重返亞洲”“印太戰(zhàn)略”的結(jié)果。對(duì)華進(jìn)行包圍與競(jìng)爭(zhēng)的政策，并非共和黨一黨的政策，已經(jīng)成為兩黨一致的想法。拜登是否會(huì)采取新的策略，進(jìn)而引起南海地區(qū)法律與政治環(huán)境的改變，給這個(gè)地區(qū)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)或新的機(jī)會(huì)，這正是我們需要仔細(xì)思考的問(wèn)題。
美國(guó)是一個(gè)三權(quán)分立的國(guó)家?？偨y(tǒng)對(duì)國(guó)際關(guān)系的操作，包括對(duì)外宣戰(zhàn)、動(dòng)用軍隊(duì)武力的權(quán)力，甚至推出任何外交策略、發(fā)動(dòng)任何外交攻勢(shì)，都會(huì)受到國(guó)會(huì)立法權(quán)、監(jiān)督行政與控制預(yù)算的制約。對(duì)于南海問(wèn)題，美國(guó)未必會(huì)動(dòng)用武力、發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，但是無(wú)論如何行止，美國(guó)都必須找出可以利用的國(guó)際法律立場(chǎng)，占據(jù)法律與道德的制高點(diǎn)，然后才能在距離其本土千里之遙的南海地區(qū)采取行動(dòng)或不采取行動(dòng)。換言之，美國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人，無(wú)論是昨天的特朗普還是今天的拜登，其面臨的最基本的南海法律立場(chǎng)問(wèn)題都是：美國(guó)到底要不要加入1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》？美國(guó)總統(tǒng)的相關(guān)決定將受制于有權(quán)批準(zhǔn)或加入國(guó)際條約的美國(guó)國(guó)會(huì)。
如前所述，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條“閉海與半閉海”的規(guī)定，南海周邊國(guó)家和地區(qū)形成了一個(gè)“社區(qū)”。中國(guó)是南海社區(qū)的最大國(guó)家成員。美國(guó)則是域外國(guó)家，只能在“適當(dāng)”時(shí)，被“邀請(qǐng)”參加處理南海相關(guān)事務(wù)。這類(lèi)事務(wù)雖然只限于“海洋環(huán)境”“生物資源”與“海洋科研”三個(gè)領(lǐng)域，但是這三個(gè)領(lǐng)域可以輕易連接到“軍事活動(dòng)或油氣開(kāi)采對(duì)海洋環(huán)境的破壞”“軍事活動(dòng)或油氣開(kāi)采對(duì)漁業(yè)資源及其他生物資源的影響”“軍事活動(dòng)或油氣開(kāi)采對(duì)海洋科研的干擾限制”這些美國(guó)熱衷于以之干擾中國(guó)南海國(guó)家利益的領(lǐng)域。
如果美國(guó)仍然不加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這一被普遍稱(chēng)為人類(lèi)“海洋憲章”的條約，延續(xù)特朗普總統(tǒng)的“退群保益”心態(tài)，那么幾乎可以斷言，美國(guó)新政府在南海的基本立場(chǎng)將不會(huì)有任何變更，南海的法律與政治環(huán)境也不會(huì)有任何重大的戰(zhàn)略性改變。反之，如果美國(guó)新政府成功加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》），那么美國(guó)在南海的立場(chǎng)將可望獲得調(diào)整，整個(gè)南海的法律與政治環(huán)境都可能發(fā)生重大的戰(zhàn)略性改變。
拜登曾在國(guó)會(huì)斗爭(zhēng)中支持加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》
雖然國(guó)際政治環(huán)境瞬息萬(wàn)變，但是拜登及其所屬的美國(guó)民主黨對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的立場(chǎng)有清楚脈絡(luò)可循，此點(diǎn)可從美國(guó)國(guó)會(huì)的會(huì)議記錄中獲知。
美國(guó)國(guó)會(huì)曾多次嘗試加入或批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。2007年，美國(guó)第110屆國(guó)會(huì)曾全力推進(jìn)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。當(dāng)時(shí)拜登還是德拉瓦州選出來(lái)的聯(lián)邦參議員，擔(dān)任參議院外交委員會(huì)主席（拜登任命的新政府國(guó)務(wù)卿布林肯當(dāng)時(shí)正是外交委員會(huì)的秘書(shū)長(zhǎng)）。拜登參議員當(dāng)時(shí)全力推動(dòng)美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但是最后以失敗告終。
其實(shí)，制訂《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》最早是美國(guó)的構(gòu)想。美國(guó)尼克松總統(tǒng)（共和黨）于1970年5月23日發(fā)表其海洋政策時(shí)，首度提出建立國(guó)際海洋法條約框架的構(gòu)想。1973年12月，“第三屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議”（UNCLOS III）召開(kāi)，并一直開(kāi)到1982年12月，足足持續(xù)9年時(shí)間。但是當(dāng)時(shí)美國(guó)對(duì)于各國(guó)艱難協(xié)商通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并不滿(mǎn)意。1983年里根總統(tǒng)發(fā)表海洋政策時(shí)表示，由于深海海床探礦的規(guī)定（《公約》第11部分）存在諸多問(wèn)題，因此美國(guó)不會(huì)簽署這一公約。但是，他也提到，除此之外，《公約》中“包含了關(guān)于傳統(tǒng)海洋使用的規(guī)范。這些規(guī)范一般均確認(rèn)了既存的海洋法律及實(shí)踐，公平地平衡了各國(guó)的利益”[10]。因此，作為共和黨員的里根總統(tǒng)，并不反對(duì)該《公約》其他部分的規(guī)范價(jià)值。里根總統(tǒng)之后，同屬共和黨的老布什總統(tǒng)（George H.W. Bush）開(kāi)始推動(dòng)國(guó)際談判，在其努力之下，《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)定》）最終在1994年完成。《協(xié)定》消除了美國(guó)對(duì)《公約》第11部分的各項(xiàng)疑慮，于是美國(guó)在同年7月29日正式簽署這一《協(xié)定》。[11]同年10月，當(dāng)時(shí)在任的民主黨籍的克林頓總統(tǒng)立即將《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》連同這一《協(xié)定》送交參議院，以尋求通過(guò)和加入，但未獲響應(yīng)。9年之后，2003年10月，在共和黨籍小布什總統(tǒng)（George W. Bush）任內(nèi)，參議院外交委員會(huì)舉辦了兩場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)。2004年2月，委員會(huì)全體無(wú)異議通過(guò)《公約》和《協(xié)定》。[12]但是參議院本身沒(méi)有采取任何行動(dòng)，延至該屆（108）國(guó)會(huì)結(jié)束時(shí)，按照國(guó)會(huì)的議事規(guī)則，此一條約案被自動(dòng)退回到外交委員會(huì)。[13]
2007年5月19日，小布什總統(tǒng)力促參議院盡快通過(guò)這一條約案，并強(qiáng)調(diào)：“加入（這一公約）將符合美國(guó)的國(guó)家安全利益，包括我國(guó)軍隊(duì)在全球的海洋行動(dòng)力。這將確保美國(guó)在延伸海域內(nèi)的主權(quán)性權(quán)利，包括其中蘊(yùn)藏的高價(jià)天然資源。加入該公約也會(huì)促進(jìn)美國(guó)在海洋環(huán)境健康上的利益。同時(shí)還能在我國(guó)面對(duì)重大權(quán)益的辯論和解釋時(shí)，給予美國(guó)在談判桌上的一席之地。”[14]
2007年9月27日，當(dāng)時(shí)的民主黨籍參議員拜登以參議院外交委員會(huì)主席的身份，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，大力推動(dòng)支持小布什總統(tǒng)的此一條約案，并沒(méi)有因?yàn)辄h派差異而有所保留。
在當(dāng)時(shí)參議院的正式會(huì)議記錄中，拜登以書(shū)面聲明的方式，對(duì)上述小布什總統(tǒng)的言論立場(chǎng)表示支持。他還宣稱(chēng)：“總統(tǒng)的聲明是關(guān)于美國(guó)為何應(yīng)當(dāng)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》理由的極佳摘要。”他還表示：“美國(guó)是一個(gè)主要的海軍強(qiáng)國(guó)和貿(mào)易大國(guó)。軍事與商業(yè)船舶在海上的航行自由是美國(guó)國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)安全所不可或缺的。公約設(shè)定的航行規(guī)則有利于這些利益。沒(méi)有公約的有利規(guī)范，我們將不得不使用變幻無(wú)常的習(xí)慣國(guó)際法——那是各國(guó)實(shí)踐積累出的一套非成文規(guī)范。”[15]
拜登在其書(shū)面聲明中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“如今全球155個(gè)國(guó)家，包括我們所有的北約盟國(guó)，除了土耳其之外，都已經(jīng)是此一公約的締約國(guó)了。主要的海洋強(qiáng)國(guó)，俄羅斯、中國(guó)、印度也是締約國(guó)。我們?cè)趤喼薜拿藝?guó)，如印尼、韓國(guó)、日本也是。如果未來(lái)航行規(guī)則改變，那也將是在這一（公約的）框架內(nèi)進(jìn)行改變。如果美國(guó)不是締約國(guó)，當(dāng)這些規(guī)則變化在發(fā)展時(shí)，我們的聲音將被嚴(yán)重削弱。”“作為一個(gè)有著漫長(zhǎng)海岸線(xiàn)的國(guó)家，我們對(duì)于在我國(guó)海岸外天然資源的永續(xù)利用，以及海洋環(huán)境保護(hù)，存有利益。該公約給予我們對(duì)200海里以外這些資源的控制權(quán)，包括在大陸架上的那些資源。沒(méi)有美國(guó)的同意，任何國(guó)家不能在這一區(qū)域內(nèi)捕魚(yú)或開(kāi)發(fā)礦物。公約非但不會(huì)威脅我們的主權(quán)，還能確保及延伸我們的主權(quán)性權(quán)利（sovereign rights）。”[16]
民主黨籍參議員拜登領(lǐng)導(dǎo)的參議院外交委員會(huì)，在這一系列聽(tīng)證會(huì)中獲得了民主黨與共和黨兩黨的廣泛支持。當(dāng)時(shí)共和黨執(zhí)政的美國(guó)國(guó)務(wù)院與白宮也都發(fā)去表達(dá)支持與感謝的信函，盡管發(fā)信者的級(jí)別比較低。[17]特別值得注意的是，在2007年10月10日提供給參議院外交委員會(huì)的信件中，美國(guó)國(guó)務(wù)院特別強(qiáng)調(diào)：美國(guó)國(guó)防部（DOD）與中央情報(bào)局（CIA）從2004年開(kāi)始，就一直堅(jiān)持認(rèn)定海上的“情報(bào)活動(dòng)”屬于海洋“軍事活動(dòng)”，因此美國(guó)按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條，不接受該公約有關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制（包括強(qiáng)制管轄）的規(guī)范。[18]這一點(diǎn)與中國(guó)按照《公約》第298條的規(guī)定，拒絕接受該公約若干爭(zhēng)端強(qiáng)制管轄的立場(chǎng)是一樣的?？尚Φ氖?，美國(guó)未接受公約，但按照公約的規(guī)定主張不接受強(qiáng)制管轄，轉(zhuǎn)身卻要求作為公約締約國(guó)的中國(guó)必須接受菲律賓提出的強(qiáng)制管轄（仲裁程序），這實(shí)屬荒誕不稽、違反法律原理原則的霸道作為。
除此之外，參議院外交委員會(huì)還收到了兩黨廣泛支持美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并批準(zhǔn)1994年《協(xié)定》的書(shū)面聲明。[19]這些支持單位或官員包括：國(guó)家安全顧問(wèn)、聯(lián)合參謀首長(zhǎng)會(huì)議的首長(zhǎng)們、國(guó)土安全部的部長(zhǎng)們、商務(wù)與內(nèi)政部、美國(guó)海岸警備隊(duì)的四位前任指揮官、所有現(xiàn)仍在世的海軍行動(dòng)部首長(zhǎng)，前國(guó)務(wù)卿舒茲、海格、貝克和奧爾布賴(lài)特以及所有現(xiàn)仍在世的國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)。[20]
委員會(huì)還收到大量來(lái)自民間各個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)團(tuán)體的支持函，包括美國(guó)商會(huì)、美國(guó)船運(yùn)商會(huì)、全國(guó)外貿(mào)委員會(huì)、美國(guó)石油研究所、國(guó)際鉆探包商協(xié)會(huì)、美國(guó)獨(dú)立石油協(xié)會(huì)、美國(guó)探勘生產(chǎn)委員會(huì)、美國(guó)油氣協(xié)會(huì)、全國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、全國(guó)海事制造協(xié)會(huì)、美國(guó)電報(bào)電話(huà)公司、Sprint通信公司、Tyco通信公司、北美水下電纜協(xié)會(huì)、太平洋跨越有限、太平洋電信電纜、全國(guó)漁業(yè)研究所、美國(guó)金槍魚(yú)基金會(huì)、海洋養(yǎng)護(hù)、世界野生動(dòng)物基金會(huì)、美國(guó)人道學(xué)會(huì)、美國(guó)律師協(xié)會(huì)、海洋法律委員會(huì)、美國(guó)北極研究委員會(huì)、海員權(quán)利中心、養(yǎng)護(hù)選民聯(lián)盟、全國(guó)環(huán)境信托、天然資源防衛(wèi)委員會(huì)、Pew海洋委員會(huì)、交通研究所以及美國(guó)國(guó)會(huì)自身成立的美國(guó)海洋政策委員會(huì)等。[21]其他還有數(shù)十個(gè)公私機(jī)構(gòu)、高校、財(cái)團(tuán)、知名相關(guān)學(xué)者和專(zhuān)家也在聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)提供了其堅(jiān)決支持的證言，包括許多預(yù)先準(zhǔn)備好的書(shū)面證詞。[22]
拜登領(lǐng)導(dǎo)的外交委員會(huì)只收到少數(shù)反對(duì)意見(jiàn)，這些意見(jiàn)來(lái)自美國(guó)保守派聯(lián)合會(huì)、國(guó)務(wù)院觀察、自由聯(lián)盟、美國(guó)生存以及競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)研究所。[23]
然而，雖然兩黨朝野人士對(duì)加入《公約》給予大量肯定與支持，條約案在參議院外交委員會(huì)也以17:4的優(yōu)勢(shì)票數(shù)順利獲得通過(guò)，[24]隨后，參眾兩院也依法分別提出S.Res.284號(hào)決議文件和H.Res.454號(hào)附同決議文件，但是拜登推動(dòng)的這一條約案最終仍未能在參議院全體會(huì)中獲得支持，就如2004年的結(jié)局一樣，這一條約案被擱置到該屆國(guó)會(huì)結(jié)束后，自動(dòng)退回了外交委員會(huì)，再度無(wú)疾而終。[25]
美國(guó)憲法要求參議院獲得三分之二的多數(shù)票才能通過(guò)條約法案。因此，在有著100個(gè)席次的參議院全會(huì)中，只要有34票就足以否決任何條約法案，這使得《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以及1994年《協(xié)定》）的通過(guò)遭遇難以逾越的障礙。經(jīng)過(guò)2004年、2007年的失敗，直到2012年，美國(guó)國(guó)會(huì)才再度嘗試推動(dòng)此一條約案。
2012年是美國(guó)大選年，奧巴馬順利獲得連任。在《公約》被阻止了30年之后，美國(guó)國(guó)會(huì)利用大選年的氣氛，又一次嘗試通過(guò)此一條約案。這一年的5月，參議院外交委員會(huì)主席，來(lái)自馬塞諸塞州的民主黨籍參議員凱瑞（John Kerry）花了三個(gè)月的時(shí)間，又舉辦了一系列的聽(tīng)證會(huì)，但最終該案仍因共和黨反對(duì)而未能獲得通過(guò)。雖然當(dāng)時(shí)主管外交和國(guó)防的政府領(lǐng)袖都強(qiáng)烈支持加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，[26]但是共和黨在參議院是多數(shù)，只要能夠動(dòng)員出34張反對(duì)票，就足以阻止任何努力。在一項(xiàng)聲明中，多數(shù)黨領(lǐng)袖，來(lái)自?xún)?nèi)華達(dá)州的共和黨參議員萊德（Harry Reid）宣稱(chēng)：（盡管美國(guó)不加入公約）“沒(méi)有任何國(guó)際組織擁有海洋”，“我們有信心，我國(guó)將繼續(xù)保護(hù)航行自由、有效的領(lǐng)域主張以及其他海洋權(quán)利”。[27]保守派的游說(shuō)團(tuán)體“傳統(tǒng)行動(dòng)護(hù)美國(guó)”（Heritage Action for America）的執(zhí)行長(zhǎng)尼德漢（Michael Needham）也在事后堅(jiān)稱(chēng)：“加入這一海洋法條約美國(guó)損失很大，而所得極微。”[28]這種偏見(jiàn)的陰云迄今仍然籠罩在美國(guó)華盛頓特區(qū)國(guó)會(huì)山莊上空。
自2012年的上述努力之后，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院尚未能重新啟動(dòng)這一條約案的審查程序。從美國(guó)目前政黨政治的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民主黨與共和黨之間的嫌隙日益嚴(yán)重，并沒(méi)有改善的跡象。因此，美國(guó)可能很難在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)順利加入1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》。
美國(guó)保守派反對(duì)加入《公約》的理由
從1982年里根總統(tǒng)發(fā)布聲明，指示按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》利益平衡的原則來(lái)處理傳統(tǒng)的海洋使用權(quán)利義務(wù)問(wèn)題以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)將該《公約》視為習(xí)慣國(guó)際法。在2007年9～10月參議員拜登主導(dǎo)的外交委員會(huì)決議的眾多諒解文件中，第2、3、4號(hào)諒解文件旨在處理美國(guó)關(guān)切的航行自由問(wèn)題。其中第2號(hào)諒解文件第2（B）段特別強(qiáng)調(diào)：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第19（2）條臚列的‘非無(wú)害通過(guò)’（non-innocent passage）活動(dòng)清單，絕不會(huì)減損美國(guó)目前按照1958年《領(lǐng)海公約》以及習(xí)慣國(guó)際法所享有的無(wú)害通過(guò)權(quán)。”相反，文件認(rèn)為這一“非無(wú)害通過(guò)”的負(fù)面行為清單，反而有助于保障美國(guó)海軍享有的行動(dòng)力。“例如新公約第20條要求潛艇在航經(jīng)他國(guó)領(lǐng)海時(shí)，應(yīng)浮出水面航行，并展現(xiàn)國(guó)旗，以享受無(wú)害通過(guò)權(quán)。但是不這么做（并未違反上述負(fù)面清單）也不會(huì)形成‘非無(wú)害通過(guò)’。”[29]
此外，美國(guó)加入《公約》（以及1994年《協(xié)定》）并不需要同時(shí)完成任何新的立法或修改任何舊的法律，最多在加入該《公約》后，為執(zhí)行有關(guān)海床爭(zhēng)端法庭的裁決需要再制定一些執(zhí)行法令規(guī)章。[30]何況這一條約案的內(nèi)容也已經(jīng)一再為兩黨輪流執(zhí)政的總統(tǒng)所支持。那么，反對(duì)者（主要是共和黨人）到底為何反對(duì)？
本身是共和黨籍，曾任里根政府情報(bào)品質(zhì)委員會(huì)主席、美國(guó)參加第三屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議時(shí)擔(dān)任副大使的維吉尼亞大學(xué)海洋法律與政策中心主任摩爾教授（John N. Moore），在其為參議院外交委員會(huì)提供的證詞中，列出了下面這些反對(duì)者的“迷思”（myth）：[31]
A. 關(guān)于國(guó)家主權(quán)的迷思：
1. 誤以為美國(guó)會(huì)把主權(quán)讓渡給一個(gè)新建立的管制海洋的國(guó)際組織；
2. 誤以為會(huì)造成美國(guó)歷史上最大宗的主動(dòng)讓渡財(cái)富及放棄主權(quán)。
B．關(guān)于聯(lián)合國(guó)的迷思：
1.誤以為該《公約》會(huì)把海洋交給聯(lián)合國(guó)管領(lǐng)；
2.誤以為《公約》設(shè)計(jì)把漁業(yè)、深海探礦權(quán)、全球污染等問(wèn)題都交予一個(gè)新的全球官僚系統(tǒng)管理；
3.誤以為《公約》首度給予聯(lián)合國(guó)征稅的權(quán)利。
C．關(guān)于國(guó)家安全的迷思：
1.誤以為《公約》對(duì)反（核）擴(kuò)散安全倡議（PSI）有害；
2.誤以為《公約》會(huì)干擾美國(guó)情報(bào)界的行動(dòng)；
3.誤以為航行自由的挑戰(zhàn)只來(lái)自“俄羅斯銹爛在港內(nèi)的海軍（以及）中國(guó)尚待發(fā)展的遠(yuǎn)洋能力”；
4.誤以為航行自由未受到威脅，所以美國(guó)無(wú)需加入《公約》（而自由通航海峽的唯一保證就是海軍的力量）；
5.誤以為與跨海峽的少數(shù)國(guó)家保持友好關(guān)系比抽象的多邊條約更能確保美國(guó)的海峽通行權(quán)利；
6.誤以為《公約》是在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)之前草擬的并且與美國(guó)如何成功發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)關(guān)；
7.誤以為技術(shù)移轉(zhuǎn)義務(wù)會(huì)把敏感的軍事用途的設(shè)備技術(shù)交給敵對(duì)者（譬如反潛作戰(zhàn)的技術(shù)）；
8.誤以為作為非締約國(guó)美國(guó)可以搜查任何進(jìn)入其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的船舶并判定它是否可能傷害美國(guó)或污染海洋環(huán)境。在條約之下，美國(guó)海岸警備隊(duì)或其他單位將不能搜查船舶直到通報(bào)聯(lián)合國(guó)并取得同意才有搜查船舶的權(quán)利；
9.誤以為《公約》將對(duì)反潛聲納設(shè)置限制以保護(hù)鯨魚(yú)；
10.誤以為中國(guó)主張《公約》允許其在本國(guó)人工島四周200海里內(nèi)海域擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)——包括大量日本美國(guó)的油輪來(lái)往波斯灣航經(jīng)的水域。
D.關(guān)于《公約》第11部分深海探礦的迷思：
1.誤以為《公約》將強(qiáng)制技術(shù)移轉(zhuǎn)并在其第11部分提出了對(duì)深海探礦活動(dòng)基本上非自由市場(chǎng)的規(guī)定；
2.誤以為1983年里根總統(tǒng)指出的問(wèn)題，并未在1994年關(guān)于深海探礦的《協(xié)定》中獲得補(bǔ)救；
3.誤以為國(guó)際海床管理局（ISA）有權(quán)規(guī)范地球面積的70%，并有權(quán)征收國(guó)際稅等；
4.誤以為美國(guó)可能最后也不會(huì)在國(guó)際海床管理局中享有投票權(quán)。
E.關(guān)于爭(zhēng)端解決的迷思：
1.誤以為美國(guó)的軍事活動(dòng)會(huì)受到世界法院的管制；
2.誤以為《公約》設(shè)定了強(qiáng)制管轄的法庭來(lái)裁判美國(guó)的海洋爭(zhēng)端；
3.誤以為在有關(guān)英國(guó)核電廠的MOX案例中，國(guó)際海洋法法庭（ITLOS）已經(jīng)確認(rèn)，即使面對(duì)既有的其他用來(lái)處理當(dāng)前問(wèn)題的條約，法庭也會(huì)自行決定它的職權(quán)、范圍和管轄權(quán)。
F.關(guān)于談判過(guò)程的迷思：
1.誤以為《公約》是一項(xiàng)創(chuàng)造“海洋大社會(huì)”的大陰謀；
2.誤以為《公約》是激進(jìn)左派推動(dòng)建立世界政府的努力。
G.關(guān)于國(guó)家決策程序以及里根總統(tǒng)觀點(diǎn)的迷思：
1.誤以為里根總統(tǒng)會(huì)反對(duì)繼續(xù)推動(dòng)加入此《公約》；
2.誤以為如果《公約》真的事關(guān)海軍沖突行動(dòng)力以及國(guó)家安全，為何此一條約批準(zhǔn)案要由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家們提出？
3.誤以為《公約》還有不妥當(dāng)?shù)目剂績(jī)?nèi)容，因此還需要更多時(shí)間來(lái)研究；
4.誤以為小布什總統(tǒng)促請(qǐng)參議院對(duì)《公約》給出“忠告與同意”（advice and consent）比“隨波逐流、人云亦云的多邊主義者”好不了多少。[32]
H.關(guān)于法律效果的迷思：
1.誤以為其他締約方會(huì)認(rèn)定美國(guó)有關(guān)“軍事活動(dòng)”的聲明為條約保留而拒絕接受；
2.誤以為1994年《協(xié)定》甚至沒(méi)有假裝補(bǔ)救《公約》，只是建立了一些相關(guān)的解釋性條款；
3.誤以為大多數(shù)利益在沒(méi)有條約的情況下，也能為美國(guó)所享有；
4.誤以為美國(guó)無(wú)需加入《公約》，因?yàn)樗呀?jīng)是能夠拘束美國(guó)的習(xí)慣國(guó)際法。
I.其它迷思：
1.誤以為加入《公約》會(huì)帶來(lái)沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；
2.誤以為《公約》旨在規(guī)范海平面上升以及冰帽融化后的權(quán)利主張問(wèn)題。
作為共和黨內(nèi)精英份子，摩爾教授與小夏赫特海軍上將等堅(jiān)定支持民主黨籍參議員拜登推動(dòng)美國(guó)加入《公約》的知名人士相信，加入《公約》將為美國(guó)帶來(lái)以下利益：（1）恢復(fù)美國(guó)在海洋上的領(lǐng)導(dǎo)地位；（2）保護(hù)美國(guó)的海洋利益；（3）強(qiáng)化美國(guó)的外交政策。他們?cè)?003年、2004年、2007年一再發(fā)表嚴(yán)肅、詳細(xì)的論證文章。[33]這種廣泛存在的智慧力量迄今不能對(duì)抗上述種種“迷思”。原因何在？本文認(rèn)為，美國(guó)兩大政黨長(zhǎng)期惡斗，往往依照黨派的敵對(duì)立場(chǎng)相互否定，此外，兩黨在沿海州與內(nèi)陸州采取不同的競(jìng)選手段，如阿拉斯加州最渴望加入《公約》，而愛(ài)荷華州對(duì)此全無(wú)興趣，兩黨的競(jìng)選手段也因此不同，這些才是美國(guó)加入《公約》一直無(wú)法獲得參議院三分之二多數(shù)支持的真正障礙。
美國(guó)是否加入《公約》對(duì)南海法政環(huán)境的影響
不論原因如何，我們都可以從上述所謂的“迷思”中，看見(jiàn)今后美國(guó)因加入或不加入1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，而在南海法律政策上的“變與不變”。
第一，從上述2007年拜登在參議院外交委員會(huì)發(fā)布的第2號(hào)諒解文件來(lái)看，即使美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，也不會(huì)因此而改變其在南海西沙、南沙群島附近領(lǐng)海水域主張“無(wú)害通過(guò)權(quán)”（right of innocent passage），自由穿航南海中國(guó)領(lǐng)海的立場(chǎng)，特別是對(duì)于潛艇航行穿越西沙、南沙島礁附近領(lǐng)海水域的“無(wú)害通過(guò)”行為，更不會(huì)改變。“不變”的原因主要有三點(diǎn)。
1.從法律解釋上看，《公約》第20條明文規(guī)定“在領(lǐng)海內(nèi)，潛水艇和其他潛水器，須在海面上航行并展示其旗幟”，并將這一條緊跟在第19條關(guān)于船舶在行使“無(wú)害通過(guò)權(quán)”時(shí)，不得作出的負(fù)面行為清單之后，那么《公約》的立法意旨已經(jīng)非常明確，就是要求對(duì)潛艇以及其他潛水器作出額外的行為限制：不但要符合第19條關(guān)于負(fù)面行為清單的規(guī)定，還必須浮出水面航行，并展現(xiàn)國(guó)旗，否則就不能主張無(wú)害通過(guò)權(quán)。但是，拜登領(lǐng)導(dǎo)的民主黨參議員們卻顯然相信，第19條并非強(qiáng)制禁止規(guī)定，這就給了美國(guó)海軍可以利用的空隙，即美國(guó)海軍潛艇即使不浮出海面航行、顯示旗幟，只要沒(méi)有第19條所列舉的負(fù)面行為，就仍然屬于“無(wú)害通過(guò)”的行為。
2.美國(guó)海軍目前在南海主張的“航行自由”（freedom of navigation），是在否認(rèn)中國(guó)主張的島礁四周領(lǐng)?；c(diǎn)基線(xiàn)的前提下進(jìn)行的。也就是說(shuō)，在不承認(rèn)中國(guó)在西沙已經(jīng)公布的領(lǐng)?；c(diǎn)基線(xiàn)的情況下，中國(guó)主張的領(lǐng)海水域并非美國(guó)認(rèn)知的中國(guó)領(lǐng)海，因此也就根本沒(méi)有外國(guó)船舶或潛艇在南海海域的中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)實(shí)施“無(wú)害通過(guò)”的問(wèn)題，只是純粹的公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的“自由航行”（free navigation）。
3.從政治立場(chǎng)來(lái)看，美國(guó)否定中國(guó)主張的領(lǐng)海基點(diǎn)基線(xiàn)，在中國(guó)主張的西沙、南沙群島四周的領(lǐng)海（甚至內(nèi)水）海域自由航行，其目的本來(lái)就是要制造混亂，否定中國(guó)的合法主張，表現(xiàn)美國(guó)的強(qiáng)權(quán)地位，藉以領(lǐng)導(dǎo)南海周邊國(guó)家，壓制中國(guó)的區(qū)域領(lǐng)袖地位。
客觀來(lái)看，如果美國(guó)最終在拜登總統(tǒng)任內(nèi)實(shí)現(xiàn)了他當(dāng)年積極推動(dòng)加入《公約》的理想，那么會(huì)給予中國(guó)利用解釋《公約》第20條的規(guī)定，來(lái)制衡美國(guó)海軍在南海實(shí)施“自由航行”的機(jī)會(huì)。這將至少能從法理上，部分牽制美國(guó)海軍潛艇在南海水下穿航中國(guó)領(lǐng)海的行為。
第二，從法律的角度看，美國(guó)即使加入《公約》，也不會(huì)改變其在南海（以及世界其他各海域）進(jìn)行的“情報(bào)活動(dòng)”。因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為海上的“情報(bào)活動(dòng)”是“軍事活動(dòng)”的一部分，而“軍事活動(dòng)”被拜登領(lǐng)導(dǎo)的參議院外交委員會(huì)認(rèn)定，絕不受《公約》規(guī)范以及國(guó)際上任何按照國(guó)際法設(shè)立的法庭的強(qiáng)制裁判。
如前所述，2007年10月10日在美國(guó)國(guó)務(wù)院提供給參議院外交委員會(huì)的信件中，美國(guó)國(guó)務(wù)院也特別強(qiáng)調(diào)，遠(yuǎn)在2007年拜登參議員主辦的聽(tīng)證會(huì)之前，美國(guó)國(guó)防部（DOD）與中央情報(bào)局（CIA）在2004年的參議院聽(tīng)證會(huì)中，就已經(jīng)堅(jiān)持認(rèn)定“情報(bào)活動(dòng)”屬于“軍事活動(dòng)”，因此美國(guó)是按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條的明文規(guī)范，宣布不接受《公約》關(guān)于爭(zhēng)端解決的機(jī)制（包括強(qiáng)制管轄）。[34]這樣的立場(chǎng)，并非對(duì)于《公約》的“保留”（reservation），后者是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明文禁止提出的。[35]既然不是保留，其他締約國(guó)也就自然無(wú)從反對(duì)或拒絕美國(guó)加入《公約》。在此情況下，美國(guó)在南海的情報(bào)活動(dòng)也不會(huì)因?yàn)榘莸切抡纳吓_(tái)，而在法律立場(chǎng)上有所改變。至多可以期待美國(guó)政治立場(chǎng)有所軟化，而減少過(guò)度情報(bào)活動(dòng)。
客觀來(lái)看，美國(guó)加入《公約》的努力既然有可能在拜登總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)，那么美國(guó)借助《公約》第298條的規(guī)定排除第三方的強(qiáng)制裁判就更可以凸顯中國(guó)拒絕接受菲律賓南海仲裁案強(qiáng)制裁判的合理性。這將有益于澄清美國(guó)以及一些域外國(guó)家對(duì)南海仲裁案法律效力的蓄意誣蔑。
第三，按照拜登參議員所主辦的聽(tīng)證會(huì)專(zhuān)家的論證，如果美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，美國(guó)將能更加有效地利用《公約》中諸多對(duì)航行自由權(quán)的保障條款，來(lái)確保其在和平時(shí)期的海上行動(dòng)自由。[36]美國(guó)將在政治上更加愿意遵守國(guó)際法，這是積極面。但是美國(guó)沒(méi)有在《公約》中對(duì)戰(zhàn)時(shí)海洋法做出任何承諾，這是消極面。換言之，美國(guó)專(zhuān)家們認(rèn)為1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》只是“和平時(shí)期國(guó)際法”，不是“戰(zhàn)時(shí)國(guó)際法”，不能限制美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)或自衛(wèi)行動(dòng)中的任何作為。[37]這雖然從理論上看是正確的，但目前的南海局勢(shì)是美國(guó)與另一個(gè)核大國(guó)之間的抗?fàn)?，?yán)格定義的戰(zhàn)爭(zhēng)或許不會(huì)發(fā)生，不宣而戰(zhàn)的、或真或假的“擦槍走火式”武裝自衛(wèi)行動(dòng)，甚至代理人戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生，則并非不可能。因此，從客觀的角度看，美國(guó)加入《公約》只會(huì)加強(qiáng)美國(guó)利用《公約》論爭(zhēng)其南海海上行動(dòng)合法性的可能，但是在任何必要使用武力的場(chǎng)合，美國(guó)都可能利用“自衛(wèi)”或“（代理人）戰(zhàn)爭(zhēng)”手段，來(lái)排除《公約》中一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“和平目的原則”。這一“和平目的原則”首先體現(xiàn)在《公約》“前言”第四段：“（本公約各締約國(guó)）認(rèn)識(shí)到有需要通過(guò)本公約，……促進(jìn)海洋的和平使用……”其次，《公約》的另外兩個(gè)相關(guān)條款——第88條和第246條第3款也對(duì)《公約》的“和平目的原則”有明確規(guī)定。前者規(guī)定“公海僅供‘為和平目的’而使用”，后者規(guī)定專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)（和大陸架上）的所有海洋科學(xué)研究必須“專(zhuān)為和平目的”（exclusively for peaceful purposes）。
目前南海以及世界諸多海域所面對(duì)的問(wèn)題是，美國(guó)將其在其他國(guó)家專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的“軍事測(cè)量”定性為“非海洋科學(xué)研究”，并進(jìn)一步自我認(rèn)定其“軍事測(cè)量”符合《公約》“為和平目的”的要求。美國(guó)海軍上校高德瑞斯（George V. Galdorisi）和海軍軍法中?？挤蚵ˋlan G. Kaufman）于2002年發(fā)表的文章《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)：預(yù)防危險(xiǎn)和消除沖突》，明確認(rèn)定這種進(jìn)入他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事測(cè)量行為仍然是“為和平目的”的行為。[38]這種對(duì)《公約》規(guī)定的“和平目的原則”作自我定義的做法，顯然是危險(xiǎn)且不符合現(xiàn)代國(guó)際法原則的。畢竟，所謂“為和平目的”而存在的“軍事活動(dòng)”，其實(shí)就是“義戰(zhàn)”（war of justice）概念。這種概念在“二戰(zhàn)”以后早已為國(guó)際社會(huì)所徹底拋棄。[39]
美國(guó)未參加《公約》時(shí)，各國(guó)無(wú)法正面要求其遵守《公約》的“和平目的原則”。但是，若其加入《公約》，盡管在政治現(xiàn)實(shí)上仍然可能不會(huì)直接使美國(guó)節(jié)制其在南海的軍事活動(dòng)，但是在國(guó)際政治宣傳上，應(yīng)該更容易對(duì)抗其霸道的“義戰(zhàn)”心態(tài)，有助于維持南海的社區(qū)和平與合作。
第四，無(wú)論是否成功加入《公約》，美國(guó)都將繼續(xù)漠視中國(guó)在南海島礁四周所能夠主張的200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。但迄今為止，中國(guó)并未在南海諸島礁四周，以大比例尺劃出其200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外部界限。美國(guó)勢(shì)必會(huì)繼續(xù)堅(jiān)稱(chēng)，中國(guó)在南海吹沙填土所形成的島嶼是“人工島”，但這并不符合《公約》對(duì)“島”和“人工島”的定義。
美國(guó)上述堅(jiān)持主要是為了維護(hù)其在南海地區(qū)的“航行自由”。但是在加入《公約》之后，美國(guó)或許將不得不對(duì)《公約》第121條第1款作出理性的解釋。因?yàn)榘凑赵摋l款的規(guī)定，任何一片“自然形成的陸地”，無(wú)論大小，只要在高潮時(shí)仍然露出于水面之上，那就是一個(gè)（廣義的）“島”（island）（包含“巖礁”，rock）。中國(guó)在南海因“先占”法理而取得主權(quán)的眾多大小島礁，盡管有些很小，但都是自然形成的陸地，不論大小如何，只要合乎《公約》第121條第1款的定義，那就是“島”。“人工島”雖然未在《公約》中獲得明文定義，但是既然有上述必須自然形成的“島”的定義，自然就可以得出一個(gè)結(jié)論：“人工島”必然是一塊“非自然形成的陸地”，是用人工方法，完全“從無(wú)到有”制造出來(lái)，用來(lái)發(fā)揮“島”的功能的較大型的人工結(jié)構(gòu)。這也是為何《公約》第60條以及相關(guān)的第56、79、80、87、208條，都將“人工島”、“（人工）設(shè)施”、“（人工）結(jié)構(gòu)”三者一并提及。
中國(guó)在南沙改善的小島礁原本已經(jīng)是“島”，不可能因?yàn)楦纳?、擴(kuò)容就不再是“島”。是“島”還是“人工島”，法律效果的差別就在于：按照《公約》第121條的規(guī)定，自然形成的“島”（不論多大多小，包括“巖礁”）至少都有權(quán)主張其領(lǐng)海，其中可以維持“人類(lèi)居住”或“其本身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的嚴(yán)格意義上的“島”（排除了“巖礁”），還能夠進(jìn)一步主張其200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架；按照《公約》第60條的規(guī)定，“人工島”就完全不是“島”，不具備“島”的身份，沒(méi)有任何這類(lèi)權(quán)利，當(dāng)然也沒(méi)有自己的領(lǐng)海，只能享有最多500米寬的“安全區(qū)”（safety zone）而已[40]。
客觀來(lái)看，美國(guó)如果加入《公約》，就將直接面對(duì)上述法律條文的論證，無(wú)法再自由心證，胡亂將中國(guó)在南海吹沙填土形成的“改良”“島”，硬生生地扭曲為“人工島”。這對(duì)目前仍然沒(méi)有提出西沙、南沙200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外部界限的中國(guó)而言，將可增加維護(hù)自身相關(guān)權(quán)利的法理力量。
總之，由于拜登總統(tǒng)當(dāng)年一直是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其附屬1994年《協(xié)定》的大力推動(dòng)者，且目前一心要改變特朗普政府全球自我孤立的外交作風(fēng)，因此，可以作出的合理推測(cè)是，在其擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)期間，應(yīng)該會(huì)繼續(xù)先前自己在國(guó)會(huì)的努力，設(shè)法推動(dòng)美國(guó)加入《公約》。盡管困難重重，但是，隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化的變化，假設(shè)在下一屆國(guó)會(huì)中，共和黨的席次明顯減少，或許兩黨真誠(chéng)合作，一同協(xié)調(diào)好內(nèi)陸州的利益，仍然有可能擺脫舊思維，形成理性的國(guó)會(huì)決策力量。
從上述分析來(lái)看，美國(guó)如果正式加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，大的戰(zhàn)略應(yīng)該不會(huì)有明顯變化，所謂維護(hù)“航行自由”的行動(dòng)仍將是其在南海攪局、防堵中國(guó)發(fā)展的主旋律。但是，有了《公約》的約束，美國(guó)在南海進(jìn)行軍事斗爭(zhēng)的性質(zhì)就當(dāng)然要披上一層法律外衣。這一層法律外衣將在一定程度上增加中美之間法理斗爭(zhēng)的分量，有益于南海的和平發(fā)展。
結(jié)論：兼論中國(guó)在南海法政新環(huán)境中應(yīng)采取的策略
截至目前，雖然美國(guó)竭盡全力運(yùn)用其綜合影響力在南海制造事端，防堵中國(guó)成為這一半閉海社區(qū)的領(lǐng)袖，進(jìn)而壓制中國(guó)的整體發(fā)展勢(shì)頭，但是效果有限。其他國(guó)家在南海呼應(yīng)美國(guó)的立場(chǎng)，實(shí)質(zhì)加盟美國(guó)，在南海采取反華行動(dòng)的問(wèn)題，并非特別嚴(yán)重。拜登當(dāng)選以后，多次強(qiáng)調(diào)要帶領(lǐng)美國(guó)重新回到國(guó)際舞臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)位置。在拜登過(guò)渡團(tuán)隊(duì)的網(wǎng)站上，有一句話(huà)以超大字體寫(xiě)在首頁(yè)上，那就是“恢復(fù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位”。2020年11月25日，在以呼吁美國(guó)人團(tuán)結(jié)抗擊疫情為主旨的感恩節(jié)演講上，拜登發(fā)表了“總統(tǒng)式”的演講，敦促美國(guó)人“堅(jiān)定地挺起脊梁”，對(duì)抗持續(xù)蔓延的疫情。他還三次提到“領(lǐng)導(dǎo)世界”，聲稱(chēng)“21世紀(jì)將會(huì)是美國(guó)的世紀(jì)”。[41]但是，面對(duì)離任總統(tǒng)特朗普給新任總統(tǒng)制造的執(zhí)政障礙，拜登就職后，要兌現(xiàn)自己的競(jìng)選政見(jiàn)“恢復(fù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位”，就必定要對(duì)特朗普留下的美國(guó)政府進(jìn)行嚴(yán)肅的改造。
就南海局勢(shì)而言，法律環(huán)境的改變是可以預(yù)期的。首先，拜登應(yīng)會(huì)繼續(xù)過(guò)去其在參議院外交委員會(huì)主席任內(nèi)的努力，更加積極推動(dòng)美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。其在4年任期之內(nèi)，如能抓住美國(guó)國(guó)內(nèi)政治風(fēng)向的變化機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并非絕不可能。其次，就其長(zhǎng)期的政壇表現(xiàn)來(lái)看，拜登應(yīng)該會(huì)努力翻轉(zhuǎn)特朗普摒棄國(guó)際法的態(tài)度，改以強(qiáng)化國(guó)際法為其所用，更加精致地利用國(guó)際法，強(qiáng)勢(shì)維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位。因此，未來(lái)中美之間的南海爭(zhēng)斗，勢(shì)必會(huì)更加著重于以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為依據(jù)但不限于此的國(guó)際法斗爭(zhēng)。
在南海法律環(huán)境改變的前提下，未來(lái)的南海政治局面也必將發(fā)生變化。主要表現(xiàn)應(yīng)是從過(guò)去美國(guó)幾近粗暴的軍事行動(dòng)，轉(zhuǎn)向細(xì)致的國(guó)際宣傳戰(zhàn)和國(guó)際司法戰(zhàn)。這兩項(xiàng)爭(zhēng)斗當(dāng)然都和相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與財(cái)政實(shí)力有密切關(guān)系，屬于高度政治性的斗爭(zhēng)。
就國(guó)際宣傳戰(zhàn)而言，本文認(rèn)為，個(gè)別國(guó)家當(dāng)然會(huì)繼續(xù)跟隨美國(guó)，在南海地區(qū)呼應(yīng)美國(guó)的法律見(jiàn)解，挑戰(zhàn)我們的法律立場(chǎng)。譬如，否定中國(guó)對(duì)南沙、西沙島礁因國(guó)際法上的“先占”法理而取得的原始主權(quán)，否定中國(guó)對(duì)南海U形斷續(xù)線(xiàn)內(nèi)的海域享有歷史性權(quán)利。[42]雖然，這對(duì)中國(guó)的國(guó)家利益未必能造成多么重大的直接損害，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果他們一直這樣宣傳下去，三人成虎、眾口鑠金，多年之后，未來(lái)的國(guó)際社會(huì)可能會(huì)有更多國(guó)家相信中國(guó)是南海島礁的“侵略者”，是霸道的、不講理的，是不遵守國(guó)際海洋法的野蠻國(guó)家。久而久之，甚至可能有一部分中國(guó)人也會(huì)覺(jué)得，我們?cè)谀虾５闹鲝堖^(guò)分了。這就會(huì)漸漸形成一個(gè)顛倒黑白的惡劣局面。那就不是我們是否被美國(guó)防堵的問(wèn)題，而是會(huì)危及整個(gè)中國(guó)的正面形象。這將符合美國(guó)以及少數(shù)歐洲國(guó)家的長(zhǎng)期利益，增加我們?cè)趪?guó)際社會(huì)上發(fā)揮正道力量，對(duì)抗歐洲中心主義、白人優(yōu)越思維的阻力。
中國(guó)主張人類(lèi)命運(yùn)共同體、海洋命運(yùn)共同體，堅(jiān)持全球人類(lèi)的和平友好、共處共存。維護(hù)中國(guó)的國(guó)家形象，也就是間接維護(hù)整體人類(lèi)社會(huì)的正面利益。因此，我們不能總是“破而不立”，只敘述別人的錯(cuò)誤，卻避不論述中國(guó)本身的具體主張與法律依據(jù)。本文認(rèn)為，我們一直以來(lái)“破而不立”的保守態(tài)度，未來(lái)在南海的法律與政治環(huán)境改變以后，面對(duì)更多的法律法理之爭(zhēng)，將更不足以對(duì)抗美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)我們的污蔑攻擊。中國(guó)必須“小破大立”，適度說(shuō)明其他國(guó)家或個(gè)人的錯(cuò)誤之處（小破），同時(shí)大聲宣講我們?cè)谀虾５臍v史性權(quán)利到底是什么，南海U形斷續(xù)線(xiàn)的法律性質(zhì)到底是什么（大立）。
中國(guó)完全可以從國(guó)際法與歷史的角度，非常清楚地闡明：南海歷史性權(quán)利的內(nèi)涵絕不只是捕魚(yú)權(quán)。在2016年菲律賓南海仲裁案中，仲裁庭犯下的眾多重大錯(cuò)誤之一，就是有誤導(dǎo)性地聲稱(chēng)：中國(guó)在南海即使有歷史性權(quán)利，也因?yàn)橹袊?guó)的歷史性權(quán)利就只是捕魚(yú)權(quán)，而捕魚(yú)權(quán)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中已經(jīng)有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)范，所以就不再存在了。這是錯(cuò)誤地解釋法律。因?yàn)槲覀冊(cè)谀虾５臍v史性權(quán)利并不是只有捕魚(yú)權(quán)。這就好像先假設(shè)天空的飛行物都是蚊子，用殺蟲(chóng)劑把蚊子消滅了，就自以為是地得出結(jié)論，認(rèn)定天上已經(jīng)沒(méi)有飛行物了。這種“蚊子邏輯”是菲律賓仲裁案裁決書(shū)中最可笑的一項(xiàng)錯(cuò)誤。[43]
在1951年英國(guó)與挪威的漁業(yè)糾紛案中，國(guó)際法院認(rèn)同挪威在其非常曲折的海岸自己創(chuàng)造出來(lái)一種直線(xiàn)基線(xiàn)，并在其直線(xiàn)基線(xiàn)內(nèi)，拒絕英國(guó)的漁船進(jìn)入捕魚(yú)。重點(diǎn)是，這種直線(xiàn)基線(xiàn)在1951年的國(guó)際社會(huì)上是根本不存在的，可是國(guó)際法院卻承認(rèn)了挪威自己創(chuàng)造出來(lái)的這個(gè)權(quán)利。就是因?yàn)檫@是一種基于歷史實(shí)踐而產(chǎn)生的歷史性權(quán)利。中國(guó)在南海的歷史實(shí)踐積累出我們?cè)谀抢锵碛械臋?quán)利，第一類(lèi)是捕魚(yú)權(quán)，第二類(lèi)是海域安全的管理權(quán)利，甚至還有科研、搜救等權(quán)利與義務(wù)。[44]
至于南海U形斷續(xù)線(xiàn)的法律地位，從它劃定的方式來(lái)看，不管是11段還是9段，或者是2014年以后中國(guó)在其豎式地圖中劃出的10段，它都是斷續(xù)的，而每一個(gè)段落的畫(huà)法一直都是國(guó)界線(xiàn)的畫(huà)法，所以它是一個(gè)斷續(xù)的海上國(guó)界線(xiàn)。這種斷續(xù)國(guó)界線(xiàn)放在陸地上來(lái)看，就是人們習(xí)以為常的國(guó)土未定界。在海上，我們?cè)?946年以后所劃定的U形斷續(xù)線(xiàn)，就是海洋上的國(guó)土未定界。中國(guó)南海U形斷續(xù)線(xiàn)沒(méi)有注明任何起始和終結(jié)點(diǎn)的經(jīng)緯度。這在法律上就是條約法或合同法中所謂的“要約邀請(qǐng)”（invitation to offer）。法律上，要達(dá)成一項(xiàng)條約或合同，或者任何協(xié)議（agreement），都要有精確、明白的“要約”（offer）和“承諾”（acceptance）。當(dāng)二者內(nèi)容一致時(shí)，雙方就有了“合意”（meeting of minds），在“承諾”被對(duì)方（受要約方）作出的一剎那，協(xié)議（條約或合同）就成立了。中國(guó)在南海劃定的U形斷續(xù)線(xiàn)就是海上的未定界，就是一個(gè)“要約邀請(qǐng)”，并非“要約”本身。這就猶如飯店里的菜單，菜單只是“要約邀請(qǐng)”而非“要約”，點(diǎn)菜的行為才是“要約”。在飯店沒(méi)有做出“承諾”之前，沒(méi)有“合意”，也就自然不會(huì)形成“合同”。
對(duì)中國(guó)在南海的U形斷續(xù)線(xiàn)，在認(rèn)定其法律性質(zhì)為“要約邀請(qǐng)”的前提下，如果一定要將其定性為島嶼歸屬線(xiàn)、傳統(tǒng)海疆線(xiàn)或歷史性水域的外部界限，筆者認(rèn)為“以上皆可”。畢竟，這條斷續(xù)線(xiàn)的目的本來(lái)就是多重的。中國(guó)藉由劃定這一海上國(guó)界的未定界，邀請(qǐng)各國(guó)和中國(guó)談判。在談判確定的地方，海上的疆界線(xiàn)就自然變成實(shí)線(xiàn)、連續(xù)線(xiàn)，不再是斷續(xù)線(xiàn)。譬如，中越之間的北部灣，陸地上的中俄邊界、中緬邊界、中朝邊界等，都已經(jīng)在雙方談判之后，劃定了正式的國(guó)界線(xiàn)。海上的疆界線(xiàn)同樣可以經(jīng)由談判而最終劃定。
在南海地區(qū)未來(lái)的法律與政治環(huán)境變化大局中，中國(guó)除了掌握趨勢(shì)，“小破大立”，及時(shí)澄清歷史與法理，還要按照國(guó)際社會(huì)的法治需要，努力補(bǔ)缺，包括積極推進(jìn)《南海行為準(zhǔn)則》以及協(xié)商管理南海社區(qū)的若干執(zhí)行細(xì)則協(xié)議（包括為管理生物資源、海洋環(huán)境、海洋科學(xué)研究以及邀請(qǐng)域外國(guó)家或有職能的國(guó)際組織參與南海社區(qū)上述事務(wù)而需要制訂的規(guī)則）。當(dāng)然，還應(yīng)積極推動(dòng)關(guān)于“海上武力使用規(guī)范”的公約，以及南海半閉海內(nèi)的合理“禁漁機(jī)制”。這都是南海社區(qū)成員為維護(hù)半閉海社區(qū)內(nèi)的共同利益，按照《公約》第123條的規(guī)定應(yīng)該且需要相互協(xié)調(diào)安排、補(bǔ)強(qiáng)的法律制度。
此外，從中國(guó)本身來(lái)看，在美國(guó)新政府改造以后，我們還需要在國(guó)際政治上努力推進(jìn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》半閉海的社區(qū)觀，表明中國(guó)是“海洋地理相對(duì)不利國(guó)”之中的“發(fā)展中國(guó)家”身份，放低身段。只有這樣，中國(guó)才能更明確地以社區(qū)第一大戶(hù)的身份，排除域外大國(guó)的惡意干擾，以服務(wù)來(lái)帶領(lǐng)南海社區(qū)成員，逐步劃定南海領(lǐng)域內(nèi)的最終海疆線(xiàn)，依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基本精神，堅(jiān)持一切海洋行為都必須是“為和平之目的”，把我們將南海建設(shè)為和平之海、友誼之海、合作之海的目標(biāo)推行到底。[45]
（本文是國(guó)家社科基金“維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”研究專(zhuān)項(xiàng)的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17VHQ012）
注釋
[1][7]《中評(píng)深度：傅崐成談南海解局之道》，http://www.CRNTT.com，2020年9月22日訪(fǎng)問(wèn)。
[2]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條“閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作”規(guī)定：閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)該盡力直接或通過(guò)適當(dāng)區(qū)域組織：
（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開(kāi)發(fā)；
（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；
（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；
（d）在適當(dāng)情形下，邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。
[3]傅崐成：《南海和平社區(qū)建設(shè)的概念與途徑：尊重歷史與國(guó)際法》，《中華海洋法學(xué)評(píng)論》，2019年第1期。
[4]這是一種錯(cuò)誤的見(jiàn)解，因?yàn)橐豁?xiàng)國(guó)際文件是否條約和它的名稱(chēng)毫無(wú)關(guān)系，主要是檢視它的內(nèi)容是否具體創(chuàng)造了權(quán)利、義務(wù)，以及簽約各方的代表身份和職權(quán)。參見(jiàn)1969年《維也納條約法公約》第6～15條。
[5]《“馬斯廷”號(hào)擅闖西沙，我軍予以警告驅(qū)離，吳謙：不會(huì)任美胡來(lái)》，新浪網(wǎng)：https://k.sina.com.cn/article_7455410895_1bc608acf00100ohho.html?from=mil，2020年08月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[6]在2017年2月3日的外交部例行記者會(huì)上，有記者提問(wèn)，美國(guó)新政府涉華表態(tài)強(qiáng)硬。特朗普的顧問(wèn)班農(nóng)去年曾表示，他確信未來(lái)5到10年中美在南海必有一戰(zhàn)。新浪軍事，http://mil.news.sina.com.cn/jssd/2017-02-05/doc-ifyafcyx7021144.shtml，2017年2月5日訪(fǎng)問(wèn)。當(dāng)天外交部發(fā)言人陸慷在該次記者會(huì)上重申：確保本地區(qū)維護(hù)一個(gè)和平穩(wěn)定安全的局面對(duì)各方都有利。此事引發(fā)了英美多位學(xué)者的議論，我國(guó)《人民日?qǐng)?bào)》甚至王毅外長(zhǎng)也發(fā)表評(píng)論，咸認(rèn)如果中美真在南海一戰(zhàn)，那將是全球性的災(zāi)難。《中美南海必有一戰(zhàn)？王毅的回復(fù)信息量好大》，人民網(wǎng)，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnK0k7R，2017年2月8日訪(fǎng)問(wèn)。
[8]據(jù)《印度時(shí)報(bào)》報(bào)道，中國(guó)和東南亞國(guó)家聯(lián)盟在擬議《南海行為準(zhǔn)則》，印度則對(duì)其中加入的某些條款持保留態(tài)度。印度媒體認(rèn)為，這些條款可能最終禁止印度與東南亞國(guó)家進(jìn)行聯(lián)合軍事演習(xí)或開(kāi)采天然氣。印度外交部長(zhǎng)蘇杰生在參加第15屆東亞峰會(huì)時(shí)抱怨說(shuō)，行為準(zhǔn)則不應(yīng)損害第三方的合法利益，并應(yīng)完全符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)范。《東盟新協(xié)議考慮限制各方南海軍演 印度竟率先反對(duì)了》，https://mil.news.sina.com.cn/china/2020-11-18/doc-iiznezxs2497548.shtml?cre=tianyi&mod=pcpager_china&loc=4&r=9&rfunc=53&tj=none&tr=9，2020年11月18日訪(fǎng)問(wèn)。
[9]《拜登演講三次提及“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)世界” 德媒潑冷水：中國(guó)崛起》，鳳凰網(wǎng)：http://news.ifeng.com/c/81ixRjRTbCv，2020年11月27日訪(fǎng)問(wèn)。
[10][11]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 2.
[12]108th CONGRESS, SENATE, Exec. Rpt. 108-10.
[13]北約（NATO）各成員國(guó)原本大都跟隨美國(guó)，也沒(méi)有批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。在美國(guó)主導(dǎo)的1994年《協(xié)定》通過(guò)后，這些北約成員國(guó)就陸續(xù)加入該《公約》。唯有美國(guó)迄今仍未通過(guò)加入該公約。110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 3.
[14]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 3.
[15][16]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION’S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 47.
[17][18]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 209.
[19]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 10. 請(qǐng)注意，這里參議院外交委員會(huì)的報(bào)告使用了精確的動(dòng)詞：對(duì)于已經(jīng)在1994年生效的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是“加入”（accession）問(wèn)題，而對(duì)于當(dāng)時(shí)尚未生效的《協(xié)定》則是“批準(zhǔn)”（ratification）問(wèn)題。不少學(xué)者專(zhuān)家或媒體記者的文章、報(bào)道中，都沒(méi)能區(qū)分這兩者。
[20][21][23]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 10.
[22]詳見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)記錄的目錄。S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. III～I(xiàn)V.
[24]"United States and the United Nations Convention on the Law of the Sea", wikipedia.org, https://en.m.wikipedia.org/wiki/United_States_and_the_United_Nations_Convention_on_the_Law_of_the_Sea, 2021年1月26日訪(fǎng)問(wèn)。
[25]"Hirono, Murkowski Introduce Bipartisan Resolution Urging U.S. Approval of the Law of the Sea Treaty", https://www.murkowski.senate.gov/press/release/hirono-murkowski-introduce-bipartisan-resolution-urging-us-approval-of-the-law-of-the-sea-treaty, 2021年1月26日訪(fǎng)問(wèn)。穆考斯基參議員在其網(wǎng)頁(yè)上指出：“This Month Marks the 25th Anniversary of the U.S. Signing Treaty but Senate Has Failed To Vote On Ratification。”Today, Senators Mazie K. Hirono (D-Hawaii) and Lisa Murkowski (R-Alaska) introduced S.Res.284, a resolution calling on the U.S. Senate to ratify the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). UNCLOS, which has been ratified by 167 nations and the European Union, lays out the rights and responsibilities of countries related to the world's oceans, including guidelines for businesses and the management of marine natural resources. U.S. Representatives Joe Courtney (D-Conn.) and Don Young (R-Alaska) introduced a companion resolution, H.Res.454, in the U.S. House of Representatives in June.
[26] 同年（2012）5月美國(guó)防部長(zhǎng)帕尼塔（Leon Panetta）以及國(guó)務(wù)卿希拉里（Hillary Clinton）出席了參議院外交委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)，并強(qiáng)烈建議加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。帕尼塔在其證詞中寫(xiě)道：“我們（美國(guó)）是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)中，唯一一個(gè)未參加該公約的國(guó)家。”“這使得我們?cè)诿鎸?duì)海洋權(quán)利爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，處在明顯不利的地位”。"Law of the Sea treaty sinks in Senate", https://www.politico.com/story/2012/07/law-of-the-sea-treaty-sinks-in-senate-078568, 2021年1月26日訪(fǎng)問(wèn)。
[27][28]"Law of the Sea treaty sinks in Senate", https://www.politico.com/story/2012/07/law-of-the-sea-treaty-sinks-in-senate-078568, 2021年1月26日訪(fǎng)問(wèn)。
[29]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 12.
[30]110th CONGRESS 1st Session, SENATE, EXEC. REPT. 110–9, CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA, DECEMBER 19, 2007, p. 8.
[31]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 210-253.
[32]對(duì)于這些迷思，摩爾（John N. Moore）的反應(yīng)非常直截了當(dāng)。他在2007年拜登參議員主辦的聽(tīng)證會(huì)中表示：“這太扯了！在所有能為自己的信仰而斷然采取行動(dòng)的總統(tǒng)之中，本屆總統(tǒng)（小布什總統(tǒng)）可謂位居其冠。他在阿富汗與伊拉克的表現(xiàn)已很清楚。由此了解到本屆總統(tǒng)在長(zhǎng)時(shí)間的小心考慮之后，決定促請(qǐng)參議院對(duì)《公約》給出‘忠告與同意’，是因?yàn)楣s確實(shí)符合美國(guó)的利益，這很困難嗎？其外，又有誰(shuí)會(huì)真的相信里根總統(tǒng)是一個(gè)‘隨波逐流、人云亦云’的總統(tǒng)嗎？”S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION’S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 232.
[33]John N. Moore, William L. Schachte Jr., "The Senate Should Give Immediate Advice and Consent to the Law of the Sea Convention: Why the Critics are Wrong", S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 210-240.
[34]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 209.
[35]《公約》第309條規(guī)定：“除非本公約其他條款明示許可，對(duì)本公約不得作出保留（reservations）或例外（exceptions）。”
[36]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 210-240.
[37]S. HRG. 110-592, THE UNITED NATION'S CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (TREATY DOC. 103-39), Hearings Before the Committee on Foreign Relations United States Senate, 110th Congress, First session, September 27 and October 4, 2007, p. 223.
[38]George V. Galdorisi, Alan G. Kaufman, "Military Activities in the Exclusive Economic Zone: Preventing Un-certainty and Defusing Conflict", California Western International Law Journal , Vol. 32, Spring, 2002, p. 253.
[39]《聯(lián)合國(guó)憲章》明確否定了“義戰(zhàn)”的存在，明文規(guī)定除“集體安全”與“自衛(wèi)”外，沒(méi)有合法使用武力的余地。前文述及的John N. Moore教授，過(guò)去多年來(lái)也曾多次公開(kāi)否定“義戰(zhàn)”之說(shuō)。
[40]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第60條第5款。另，同條第8款規(guī)定：“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位。它們沒(méi)有自己的領(lǐng)海，其存在也不影響領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架界限的劃定。”
[41]《拜登三提“領(lǐng)導(dǎo)世界”，美國(guó)重新歸來(lái)？特朗普所有努力全都白干》，https://www.360kuai.com/ pc/9b930bb90b330b0dc?cota=3&kuai_so=1&sign=360_e39369d1&refer_scene=so_54， 2021年1月26日訪(fǎng)問(wèn)。
[42]參見(jiàn)最早提出南海歷史性權(quán)利見(jiàn)解的專(zhuān)書(shū)，傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位之研究》，臺(tái)北：一二三資訊有限公司，1995年。
[43]傅崐成：《南海仲裁案仲裁庭對(duì)中國(guó)南海歷史性權(quán)利的錯(cuò)誤認(rèn)定》（上、下），《中華海洋法學(xué)評(píng)論》，2019年第3期、2019年第4期。
[44]傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位之研究》，臺(tái)北：一二三資訊有限公司，1995年，第57～145頁(yè)。
[45]傅崐成：《南海和平社區(qū)建設(shè)的概念與途徑：尊重歷史與國(guó)際法》，《中華海洋法學(xué)評(píng)論》，2019年第1期。
An Analysis of the U.S. Policy Turn and the Trend of the Situation in the South China Sea
Fu Kuncheng
Abstract: Over the past ten plus years, the U.S. has used its comprehensive influence to spark disputes in the South China Sea, in order to maintain its hegemony, suppress China's development, and prevent China from becoming a real leader in the semi-closed community of the South China Sea. In the wake of the U.S. 2020 presidential election, the newly-formed Biden administration is bound to carry out serious government reform in the face of the obstacles created by the former president. As far as the situation in the South China Sea is concerned, Biden may continue his ideal when he led the Foreign Affairs Committee in the Senate and make the U.S. join the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), though with a low possibility of success. Whether or not the U.S. accedes to the UNCLOS, and whether or not there will be a strategic change in the legal environment of the South China Sea, the new U.S. government may change its political means in the South China Sea, adopt a more detailed line of legal warfare, and intensify the attack at the international legal level. Hence, China should adopt the line of "a small issue teaches a big lesson", explain its own position, make up the deficient laws, and implement the concept of South China Sea community.
Keywords: South China Sea, semi-closed community, UNCLOS, U.S. Senate
傅崐成，海南大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)際海洋法與爭(zhēng)端解決研究中心主任，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任。研究方向?yàn)閲?guó)際海洋法律與政策問(wèn)題。主要著作有《海洋法專(zhuān)題研究》、《南（中國(guó)）海法律地位之研究》、《美國(guó)合同法精義》（編）等。
