【摘要】考核干部對制度貫徹落實，代表著對中國特色社會主義制度價值體系的追求和維護、對改革發(fā)展過程規(guī)范性的監(jiān)督，對發(fā)展目的和手段的平衡。各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力體現(xiàn)為理解制度、宣傳制度，執(zhí)行制度和取得改革發(fā)展的實際成效。因此，要深入貫徹黨中央部署，借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論，系統(tǒng)思考和設計考人與考事相結合的考核評價體系，確立基于正確政績觀的考核評價內(nèi)容，綜合運用多種考核評價方式，充分運用考核評價結果，激勵引導廣大干部堅決執(zhí)行制度，不斷提升制度執(zhí)行力和治理能力。

【關鍵詞】干部考核 績效管理 制度執(zhí)行力 治理能力 【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

提高制度執(zhí)行力和治理能力，是新時代干部隊伍建設的重大任務。黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。面向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，黨中央已經(jīng)對貫徹執(zhí)行好各項制度，把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能做出戰(zhàn)略部署。但“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”當前，一些地方和部門仍然不同程度地存在把制度當作“稻草人”“橡皮筋”，有令不行、有禁不止，“制度空轉(zhuǎn)”以及違法違紀等現(xiàn)象。如何充分發(fā)揮考核評價的指揮棒、風向標、助推器作用，激勵引導廣大干部堅決執(zhí)行制度，不斷提升制度執(zhí)行力和治理能力，顯得尤為重要。

干部考核評價可借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論

我們黨歷來高度重視干部考核工作，并在實踐中不斷發(fā)展完善。為了保證黨員的質(zhì)量，推動革命事業(yè)發(fā)展，早在1928年，黨的六大通過的《關于組織問題草案之決議》就對考核黨員的政治素質(zhì)和工作能力做出了規(guī)定，在1938年召開的六屆六中全會明確提出了“才德兼?zhèn)?rdquo;的干部標準。新中國成立后，黨對干部年度考核進行了初步探索，提出考核的目的在于使干部能夠更好地認識自己，提高自己，改進工作，同時也使黨組織能夠更系統(tǒng)地、全面地了解干部，以便有計劃地培養(yǎng)和選拔干部。改革開放以來，考核工作不斷規(guī)范化，年度和任期考核制度開始逐步完善，對干部考核形成了包括德能勤績廉在內(nèi)的綜合考核評價體系，考核方法不斷豐富。黨的十八大以來，黨中央著力建立科學規(guī)范的干部考核評價體系，以形成激勵干部求真務實的有效機制。2013年，中共中央組織部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》；2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部考核工作條例》（以下簡稱《條例》），強調(diào)突出考核貫徹黨中央重大決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、貫徹落實新發(fā)展理念的實際成效，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，調(diào)動各級黨政領導班子和領導干部積極性、主動性、創(chuàng)造性，樹立講擔當、重擔當、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導向。

干部考核評價工作的發(fā)展完善，離不開對相關理論研究成果的吸收借鑒。與干部考核密切相關的理論研究經(jīng)歷了從表現(xiàn)性評價、目標管理、標桿管理發(fā)展為戰(zhàn)略性績效管理的過程。戰(zhàn)略性績效管理是指組織及其管理者在組織的使命、核心價值觀的指引下，進行的計劃績效、監(jiān)控績效、評價績效以及反饋績效的循環(huán)過程，其目的是確保全體組織成員的工作行為和工作結果與組織期望的目標保持一致，通過持續(xù)提升個人、部門以及組織的績效水平，最終實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標及愿景目標。戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)模型包括“三個目的、四個環(huán)節(jié)和五項關鍵決策”。其中，“三個目的”為戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的。戰(zhàn)略目的是指通過績效考核體系能夠?qū)⒏刹康木唧w工作與組織的戰(zhàn)略目標聯(lián)系起來，確保組織戰(zhàn)略部署落實；管理目的是指績效考核評價為做好干部培育、選拔、管理、使用等關鍵決策提供重要依據(jù)；開發(fā)目的是指通過績效考核過程發(fā)現(xiàn)干部存在的不足，有效地幫助他們提高知識水平、專業(yè)技能和綜合素質(zhì)。而“四個環(huán)節(jié)”是指開展績效管理需要遵循的績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價和績效反饋。“五項關鍵決策”是指在實施績效考核評價工作中必須把握評價內(nèi)容、評價主體、評價周期、評價方法以及結果應用。深入貫徹落實黨中央對干部考核工作的要求，可借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論，系統(tǒng)全面設計考核體系各要素，堅持制度執(zhí)行和發(fā)展任務同等對待，同謀劃、同部署、同推進、同考核，建立有效的制度執(zhí)行考核機制。

建立考人與考事相結合的考核評價體系

干部的職責是貫徹落實黨中央和組織的戰(zhàn)略部署，干部的德才表現(xiàn)應依據(jù)其貫徹落實戰(zhàn)略部署的工作過程和工作成果來評價，做到考人與考事相結合。在過去的考核實踐中發(fā)現(xiàn)，如果考人與考事“兩張皮”，主要依靠民主測評等主觀方法孤立地評價干部，容易造成不擔當、不作為的“老好人”獲得好評；而那些敢于動真碰硬，嚴格執(zhí)行制度的干部，可能由于觸及一些人的利益而被差評。從理論的角度來看，干部的思想和能力驅(qū)動行為，行為與環(huán)境條件結合的過程產(chǎn)生結果。結果和行為過程是顯性的、客觀的，思想和能力是隱性的和主觀的。通過考察干部做事的結果和行為過程來評價干部，比直接以主觀方法評價干部的德才更為科學合理。習近平總書記強調(diào)，要把研究人和研究事結合起來，避免從抽象到抽象，憑感覺下結論。《條例》要求，堅持考人與考事相結合，注重吸收運用巡視巡察、審計、績效管理、工作督查、相關部門業(yè)務考核、個人有關事項報告查核等成果，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作為識別干部、評判優(yōu)劣的重要標準，增強考核結果的真實性、準確性。

堅持考人與考事相結合，要對地方和部門績效做出客觀評價，為綜合研判領導班子及班子成員，乃至普通干部的表現(xiàn)打下堅實基礎。一般地，領導班子的考核結果主要是由地方或部門工作成效決定，其評價依據(jù)較為客觀?？己烁刹恳c地方或部門績效相關聯(lián)，分析干部在完成總體戰(zhàn)略部署過程中發(fā)揮作用、做出貢獻的具體情況。在這方面，《條例》規(guī)定了領導班子考核結果與班子成員考核結果之間的銜接關系，如：領導班子為優(yōu)秀等次的，其領導成員評為優(yōu)秀等次的比例可以適當上調(diào)，最高不超過30%；領導班子為較差等次的，其領導成員評為優(yōu)秀等次的比例不得超過15%，主要負責人一般不得確定為稱職及以上等次?！稐l例》引導干部團結協(xié)作、擔當作為，干事創(chuàng)業(yè)的導向非常明確。一些地方積極探索考人與考事相結合，把所開展的組織績效評估與干部考核結合起來。如廣西壯族自治區(qū)把設區(qū)市政府和區(qū)級部門績效考評結果與公務員年終考核、領導干部的選拔任用掛鉤。深圳市建立了市直單位和區(qū)、縣（市）績效考評結果與干部考核的銜接機制。組織績效評估的開展，給干部考核工作提供了大量工作表現(xiàn)和工作成果證據(jù)資料，促進了干部考核工作的科學性和有效性。

確立基于正確政績觀的考核評價內(nèi)容

進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。因此，全面貫徹執(zhí)行中國特色社會主義制度、全面滿足人民美好生活需要，應成為新時代各級干部的政績追求和評價準則，這樣的政績觀也充分體現(xiàn)了我們黨的初心使命和價值觀。要基于正確政績觀設計考核內(nèi)容，引導干部不斷增強制度執(zhí)行力和治理能力，創(chuàng)造出符合時代要求的新業(yè)績。也就是說，要構建全面考核干部的指標體系，既要考核發(fā)展任務，又要考核制度執(zhí)行；既要考核干部的“顯績”，又要考核“潛績”；既要關注短期效果，又要關注長期效應。相對于發(fā)展性的任務，制度代表著導向性和干事創(chuàng)業(yè)過程的規(guī)范性約束。執(zhí)行制度往往體現(xiàn)為“潛績”和長期效應，有時甚至影響干部當期的“顯績”，比如落實規(guī)劃抓減少污染排放、加大對初等教育的投入，在短期可能會影響經(jīng)濟增長速度?？己烁刹繉χ贫鹊呢瀼芈鋵?，代表著對中國特色社會主義制度價值體系的追求和維護、對改革發(fā)展過程規(guī)范性的監(jiān)督，對發(fā)展目的和手段的平衡。各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力體現(xiàn)為理解制度、宣傳制度，執(zhí)行制度和取得改革發(fā)展的實際成效，最終要得到人民群眾的認可。

中國特色社會主義制度，形成和發(fā)展了包括黨的領導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度。各方面的制度是鮮明的價值導向與行為導向規(guī)則的結合，對各級干部具有明確的導向和約束作用。要通過干部考核評價把黨中央對制度執(zhí)行的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為干部的思想和行動自覺。要突出政治標準，把干部執(zhí)行思想政治建設、黨風廉政建設和作風建設等方面制度和紀律的情況作為首要考核內(nèi)容。要注重把握不同地區(qū)、行業(yè)、單位性質(zhì)、級別和不同時期的工作重點對制度執(zhí)行的不同要求，設計考核內(nèi)容，設置突出崗位職責要求的制度執(zhí)行考核評價指標。實際上，每一項工作任務都是在相關的制度體系的指導和約束下開展的，在考核任務完成效果的同時要考核相關制度執(zhí)行的情況，特別要加強法治建設、促進社會公平正義、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定等方面制度的考核，把是否真正貫徹落實各領域制度體系作為評價干部工作的重要內(nèi)容。要在考核周期之初就通過一定程序，經(jīng)過深入研究和溝通確定重點制度執(zhí)行考核內(nèi)容，以便明確引導干部的努力方向，促進干部持續(xù)提升自己的能力。

巡視巡察、審計、工作督查、相關部門業(yè)務考核、個人有關事項報告查核等都是專項制度考核工作。這些工作能有效督促干部執(zhí)行制度，增加對干部工作狀況的深入了解，激勵和鞭策干部提高執(zhí)行力。比如，黨的十八大以來開展的巡視巡察工作、中央環(huán)保督察工作，力度大，效果好，推動了全面從嚴治黨制度和生態(tài)環(huán)境保護制度的貫徹落實，提高了各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力。近幾年，一些地方和部門在制度執(zhí)行的考核內(nèi)容設計方面做出有益的探索，在對部門整體績效評價中，專門設計制度評價內(nèi)容，對于制度執(zhí)行力的提升產(chǎn)生了明顯的促進作用。

綜合運用多種考核評價方式

根據(jù)考核周期的安排，干部考核方式通常分為平時考核、年度考核、專項考核和任期考核等。每一種考核方式的考核內(nèi)容和考核方法各有側重。要通過多種考核方式的相互銜接、補充印證，來提高干部考核的精準度和公信度。

一是加強平時考核。平時考核結合對干部的日常管理進行。平時考核要重點關注階段性目標完成的情況以及相關的制度、工作方案和保障措施的落實情況。平時考核對制度執(zhí)行情況的考核最直接、最便利。組織部門可以通過列席領導班子民主生活會、理論學習中心組學習、重要工作會議，參加重要工作活動；與干部本人或者知情人談心談話，到所在單位聽取干部群眾意見；開展調(diào)研走訪、專題調(diào)查、現(xiàn)場觀摩等方式開展考核。黨內(nèi)集中學習教育、紀委監(jiān)委日常監(jiān)督、巡視巡察、工作督查、干部培訓為深入了解干部提供了重要機會。平時考核還要把信訪舉報中反映的問題及處理情況作為評價依據(jù)。要建立平時考核工作檔案，作為評價干部一貫表現(xiàn)的重要依據(jù)。

二是充分利用專項考核。專項考核是對領導干部在完成重要專項工作、承擔急難險重任務、應對和處置重大突發(fā)事件中的表現(xiàn)和工作實際成效等情況所進行的考核。干部在上述特殊條件下對于制度的尊崇、敬畏和執(zhí)行情況，體現(xiàn)了干部執(zhí)行制度的定力和能力。在開展專項考核時要把對制度執(zhí)行的考核作為重要內(nèi)容。

三是全面開展年度考核。年度考核是以年度為周期的綜合性考核，通過個人總結述職、民主測評、個別談話等環(huán)節(jié)考察干部。要設計好個人總結報告的模板，明確要求報告制度執(zhí)行情況，特別是一些重點制度的執(zhí)行情況。民主測評要合理確定評價參加人的范圍，確保由知情人評價。要重視和充分發(fā)揮談話法的識別作用，通過結構化訪談提綱的設計，增強談話的實效性；用具體事例評價干部，防止概念化、籠統(tǒng)化；談話要合理確定范圍，著重聽取知情人意見。要加強現(xiàn)場了解核實，查閱出臺的制度文件、會議紀要、工作報告、講話、批示等資料。年度考核要注重吸收平時考核的成果。通過上述多種途徑，綜合分析全面客觀評價干部的制度意識和宣傳制度、執(zhí)行制度、維護制度的情況。

四是扎實開展任期考核。任期考核是對領導干部在一屆任期內(nèi)總體表現(xiàn)的全方位考核。任期考核與年度考核的方法和環(huán)節(jié)安排類似，更加突出實績分析。在實績分析中，要充分利用干部所分管領域績效評價結果和審計、工作督查、相關部門業(yè)務考核的結論，突出考核完成任期目標的情況，做到以干部的實際工作表現(xiàn)和效果為基礎考核干部。任期考核要注重吸收年度考核的成果。要對干部情況進行綜合分析研判，全面、歷史、辯證地分析個人貢獻與集體作用、主觀努力與客觀條件，分析干部個人及其帶領群眾執(zhí)行制度的定力和能力。

在開展考核工作的過程中，要廣泛聽取群眾意見。探索多種方式調(diào)查了解群眾對制度執(zhí)行的滿意度和意見建議，通過統(tǒng)計部門、社會調(diào)查機構、網(wǎng)絡問政、市民熱線等多種方式了解群眾的評價意見，傾聽群眾呼聲。要有效利用數(shù)字技術，發(fā)揮智慧黨建、數(shù)字政府等系統(tǒng)的作用，運用大數(shù)據(jù)思維，多渠道搜集、存儲和分析考核數(shù)據(jù)，為評價組織績效、客觀分析干部制度執(zhí)行的情況提供堅實基礎。

充分運用考核評價結果

考核評價結果的運用是考核評價工作發(fā)揮作用的重要途徑。要充分運用考核評價結果推動干部考核評價戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的的落實。中共中央2021年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》明確要求“強化考核結果運用，把考核結果與干部選拔任用、教育培養(yǎng)、管理監(jiān)督、激勵約束、問責追責等結合起來，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導向。”要運用考核評價結果改進干部制度執(zhí)行的態(tài)度、能力和作風，有效推動制度落實，提升干部制度執(zhí)行力和治理能力。

首先，及時反饋，促進改進提高。可以采取個別談話、工作通報、會議講評等方式，實事求是地向干部反饋考核評價結果，肯定成績、指出不足，督促整改，傳導壓力、激發(fā)動力。其次，表彰先進，激勵擔當作為。對貫徹執(zhí)行制度效果好、政績突出的干部要及時表彰獎勵，激勵他們更加進取擔當；對于長期考核結果優(yōu)異的干部，要優(yōu)先提拔重用，引導其他干部向他們學習，不斷提高治理能力。再次，明確方向，加強教育培養(yǎng)。根據(jù)考核結果，按照“缺什么補什么”的原則，著力補齊干部制度執(zhí)行力和治理能力的短板和弱項，合理安排調(diào)學調(diào)訓、實踐鍛煉等，促使干部有針對性地加強對黨的創(chuàng)新理論、各方面制度、現(xiàn)代經(jīng)濟、新興產(chǎn)業(yè)和新模式新技術新業(yè)態(tài)知識的學習，彌補知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項，切實增強理解制度、執(zhí)行制度的能力。最后，問責追責、強化治庸治懶。把考核結果作為干部任用的依據(jù)，對考核中發(fā)現(xiàn)的違反制度、制度執(zhí)行不力、干部群眾意見較大的干部，根據(jù)情況作出調(diào)崗、降職、降級或其他處分等處理；發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，及時提醒談話或者函詢；發(fā)現(xiàn)輕微違紀問題的，進行誡勉談話，責令整改，真正形成重視提高制度執(zhí)行力和治理能力的導向。

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。各級黨委和政府承擔執(zhí)行制度的重大責任，而各級干部的主要職責就是貫徹執(zhí)行中國特色社會主義制度，帶領人民群眾實現(xiàn)美好的發(fā)展愿景。領導干部的能力素質(zhì)對落實黨的方針政策和各項制度具有重要影響，并最終體現(xiàn)為工作領域的治理績效。因此，要建立組織績效目標、部門績效目標以及干部個人績效目標的分解和承接關系，明確干部績效目標和考核指標，合理確定評價主體，充分運用考核結果，引導干部尊崇制度、敬畏制度、執(zhí)行制度，維護制度權威，預防“破窗效應”，提高運用制度干事創(chuàng)業(yè)的能力，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中建功立業(yè)。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，公共組織績效管理研究中心主任；中國人民大學公共管理學院博士研究生、中央黨校（國家行政學院）領導人員考試測評研究中心處長杜義國對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨組織工作條例〉》，新華社，2021年6月2日。

②方振邦、唐健：《戰(zhàn)略性績效管理（第五版）》，北京：中國人民大學出版社，2018年。

責編/常妍 美編/王夢雅

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