摘 要:近些年來國家高度重視基層減負工作，基層負擔明顯減輕，但是基層工作人員對于減負的獲得感并不高，這同基層負擔的表現(xiàn)形式發(fā)生變化、基層減負的可持續(xù)性不強、基層減負的結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題有關(guān)?？梢曰谛姓摀碚摚瑥膶W習成本、合規(guī)成本、心理成本等方面對基層負擔進行研究與分析，從簡政放權(quán)、增強上級領(lǐng)導干部共情體驗、加強數(shù)字政府建設(shè)等方面著手，全面、深入推動基層減負。

關(guān)鍵詞:行政負擔 基層減負 基層治理 數(shù)字政府

【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的重要一環(huán)，基層穩(wěn)則天下安?；鶎映蔀閲艺?quán)與社會運行的交匯點，上級各種目標任務(wù)下派到基層，各類社會問題集中在基層，使基層組織和工作人員承受著巨大壓力。因此，當前基層治理的主要問題是如何全面性、實質(zhì)性和徹底性地減負，盡可能讓基層工作人員從無謂的重復(fù)工作中脫身出來，把更多的時間和精力投入到為群眾辦實事上。

在中國五級行政管理體制中，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織作為金字塔式科層制組織結(jié)構(gòu)的最底層，既直面群眾和企業(yè)的各類訴求，又承接來自上級黨政部門的命令和任務(wù)，普遍存在“上面千條線，下面一根針”的治理難題。由于基層無法轉(zhuǎn)嫁自上而下的各種目標任務(wù)，只能通過自我加壓和人海戰(zhàn)術(shù)來加以消化，這使基層負擔有增不減，基層減負的需求也日愈強烈。

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求各地精簡各類文件和會議，減少對基層的考核、督查和檢查頻率，盡最大可能降低基層負擔。應(yīng)該說，得益于中央高度重視、媒體深度介入和群眾廣泛參與，基層減負工作取得了明顯成效。但是，基層減負中仍然存在難以突破的問題，基層工作人員對減負的獲得感還不高，基層負擔減而復(fù)增的情況有抬頭趨勢。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部普遍反映臨時任務(wù)多，工作壓力大，疲于應(yīng)付上級檢查督查，填表、總結(jié)、匯報等各種文字材料任務(wù)重。雖然基層減負成效明顯，但是仍有很多基層干部反映，他們的實際工作量和工作負擔并沒有實質(zhì)性減輕，“繁”“忙”和“累”仍是基層工作常態(tài)。這使基層干部的加班日趨常態(tài)化，工作倦怠感較強，一些人甚至心生離職意念。

與此同時，基層干部的大量時間精力花在應(yīng)付上級下達的各項目標任務(wù)上，而無法為當?shù)刂\發(fā)展，難以為群眾辦實事，也沒有時間自我學習提升。更為重要的是，由于人員職能劃分不清、機構(gòu)設(shè)置不合理、編制安排不科學和考核評價機制不完善等各方面原因，不少地方存在忙閑不均現(xiàn)象，能者多勞過勞、庸者逍遙自在的情況較為普遍。因此，如何在基層減負1.0版的基礎(chǔ)上進一步推進基層減負2.0版，就成為至關(guān)重要的問題。

為什么基層減負的獲得感不高？

基層負擔重不是新現(xiàn)象，基層減負工作也進行了多年，但是為什么基層工作人員對減負的獲得感不高、安全感不強、滿意度不明顯？究其原因，基層減負的可持續(xù)性不強、基層負擔的表現(xiàn)形式發(fā)生變化、基層減負存在結(jié)構(gòu)性矛盾等問題依然十分突出，在很大程度上影響了基層減負的實質(zhì)效果。

首先，基層減負工作的可持續(xù)性不強，基層負擔不斷反彈和減而又增，減負的長期效果不明顯。目前基層減負仍然是在負擔的存量上做文章，而未能有效制約上級黨政部門伸向基層的許多雙“手”。這使基層負擔的增量并沒有得到遏制，一些任務(wù)變著花樣地下派到基層，令基層工作人員應(yīng)接不暇。如果基層負擔重的問題得不到徹底根治，那么就會出現(xiàn)基層負擔卷土重來的問題，使基層減負的可持續(xù)性大打折扣。

其次，基層負擔的表現(xiàn)形式在發(fā)生微妙的變化，線上數(shù)字負擔取代線下實務(wù)負擔，成為基層負擔的新形式。一些涉及走訪、調(diào)研、開會、存檔、留痕等的基層負擔雖然得到了明顯減輕，但卻轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字負擔，成為基層負擔的新表現(xiàn)。這些“指尖上的形式主義”往往要求基層干部完成新媒體的宣傳推廣、政務(wù)APP的打卡、信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)填報等任務(wù)，由此帶來的負擔并不小。這些看不見的線上數(shù)字負擔，其“殺傷力”并不亞于線下實務(wù)負擔，而且其隱蔽性更強，根治的難度也更大。

第三，基層減負的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，忙閑不均現(xiàn)象并沒有明顯改變?？傮w來說，基層負擔得到了減輕，但是不同地區(qū)、部門和崗位的差別較大。基層負擔可能從編內(nèi)人員轉(zhuǎn)嫁到編外人員，導致編外人員規(guī)模擴張，甚至出現(xiàn)編內(nèi)編外人員數(shù)量的“倒掛”現(xiàn)象。對于一些不求上進或靠關(guān)系進來而難以勝任本職工作的基層工作人員，在現(xiàn)行的“能進不能出、能上不能下”的用人制度下，他們的工作任務(wù)會轉(zhuǎn)嫁到其他人身上，造成“鞭打快牛”和“能者多勞”的問題。由于不同部門的職責不同或權(quán)力差異，基層減負也可能讓特定部門的負擔陡增，而沒有實現(xiàn)全方位減負。因此，如何實現(xiàn)全面性和普惠性減負，就成為基層減負需要解決的一個難題。

最后，基層負擔減輕了，但是其背后的工作任務(wù)仍然要有人來完成，并可能轉(zhuǎn)化為新的基層負擔。比如，基層負擔上交到上級黨政部門，而后者可以通過人員借調(diào)等方式，安排基層干部到上級部門承擔工作任務(wù)。這種減負等于“換湯不換藥”，因為負擔本身沒有減少，只是基層干部完成任務(wù)的場所和方式發(fā)生了改變而已。更為重要的是，借調(diào)等帶來的突出問題使基層本就捉襟見肘的人力資源被進一步擠壓，人手不足的問題也進一步凸顯。

行政負擔：理解基層負擔的理論視角

目前對基層負擔的研究都是將其視為官僚主義、形式主義等導致的工作壓力，但是基層負擔可能更應(yīng)該從行政負擔的角度加以研究。行政負擔（administrative burden）是近些年來國際學術(shù)界普遍關(guān)注的一個新概念，指由于政府行政程序和規(guī)則而導致的各類成本[1]。最初的行政負擔研究主要關(guān)注公民和企業(yè)在同政府部門打交道的過程中需要承擔的成本，但是政府部門自身的工作人員也會遭遇行政負擔問題[2]。因此，行政負擔可以作為理解基層負擔的一個重要理論視角，并為基層減負提供新的理論見解。目前學術(shù)界認為行政負擔包括三類成本，分別是學習成本、合規(guī)成本和心理成本[3]。

學習成本指人們?yōu)榱送瓿梢欢ㄈ蝿?wù)而需要付出的時間和精力，這同任務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)和技術(shù)要求有關(guān)。比如，上級部門要求準備的材料可能在內(nèi)容和形式上都有特殊規(guī)定，基層工作人員需要花費時間和精力去學習和掌握。特別是一些臨時性的新任務(wù)，往往意味著基層工作人員要加班加點地學習，才會理解并掌握正確的完成方式。還有一些新引進的信息系統(tǒng)，基層工作人員必須參加培訓和反復(fù)練習，才能掌握正確的使用方法。學習成本的高低也同基層工作人員的人力資本有關(guān)，即人們是否具備相應(yīng)的認知能力。相對來說，窮人、老年人、低學歷人員和殘障人士等社會弱勢群體的認知能力不足，社會資本不強，學習成本也較高。目前一些地區(qū)的基層工作人員普遍存在老齡化問題，知識水平和工作技能都有待提升，對新任務(wù)和新技術(shù)的學習能力還遠遠不足，使學習成本居高不下。

合規(guī)成本指人們?yōu)榱诉_到任務(wù)要求而需要花費的財力、人力和物力，這同任務(wù)本身的特征有關(guān)。比如，為了達到上級部門的某些任務(wù)要求，人們需要準備和填寫大量表格、到各個部門采集數(shù)據(jù)或辦事而花費大量交通成本和時間成本，采購軟硬件設(shè)備則需要花費大量金錢成本。近些年來，在“放管服”改革特別是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的帶動下，通過數(shù)據(jù)多跑路而避免了群眾和企業(yè)多跑腿，大大優(yōu)化了人們的辦事流程。但是，基層工作人員的辦事體驗沒有得到改善，合規(guī)成本居高不下，成為基層負擔的主要來源之一。

心理成本是人們在辦事過程中所承受的精神壓力和心理負擔，比如由于時間緊、任務(wù)重、能力弱而出現(xiàn)的焦慮、忐忑不安、緊張等情緒反應(yīng)，以及由于完不成任務(wù)而承受的沮喪、悲傷、痛苦、憤怒等負面情緒[4]。相對于學習成本和合規(guī)成本來說，心理成本給基層工作人員帶來的負面影響可能更大，也會使他們在忙和累的同時出現(xiàn)身心俱疲、職業(yè)倦怠和離職傾向。與此同時，由于基層負擔重，導致工作和家庭難以平衡，使基層工作人員背負著無法照顧家庭而帶來的內(nèi)疚感，也會使他們承受的心理成本陡增。

從基層負擔來看，學習成本可以說是“繁”，合規(guī)成本意味著“忙”，而心理成本則是“累”。當然，除了上述三類成本，可能還有一些行政負擔會表現(xiàn)為其他形式，比如道德成本。基層出現(xiàn)的弄虛作假、“上有政策下有對策”等問題，同行政負擔中的道德成本有關(guān)。一些上級部門“拍腦袋”決策，提出的要求不切實際，同當?shù)貙嶋H情況相去甚遠。但是，基層組織又要不折不扣地加以完成，否則就可能面臨遭受懲罰的風險。比如，無處不在的“留痕主義”，要求基層組織全過程留痕，而這其中有許多任務(wù)都需要企業(yè)和群眾配合。這往往要求基層工作人員不得不為了勸服人們，準備子虛烏有的材料以備查驗。這迫使基層組織不得不弄虛作假，采取變通、隱瞞、造假等方式蒙混過關(guān)?；鶎庸ぷ魅藛T違心地做一些無謂的工作，這同他們所堅持的價值理念相去甚遠，為此背負了很強的道德負擔，這也是一種值得關(guān)注的行政負擔。

創(chuàng)新基層治理，降低行政負擔

從行政負擔的角度來看，基層減負需要從如下方面破局，真正增強基層工作人員的獲得感。

首先，要進一步深化“放管服”改革，特別是在簡政放權(quán)的同時，讓基層組織和工作人員可以對上級部門不合理的任務(wù)要求說“不”。行政任務(wù)可以自上而下地層層攤派，但是基層訴求卻無法自下而上地直達上級。這使基層工作人員只能任勞任怨地完成各項工作任務(wù)，對上級部門不合理的訴求敢怒不敢言。上級部門對基層組織提出兜底性負責的要求，所有事項都可以攤派到基層，而基層組織則沒有選擇或拒絕的權(quán)利。如果不打破這種結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，那么就無法從根本上破解當前基層減負困境的死循環(huán)。

因此，要為基層組織和工作人員鼓勁撐腰，使他們的合法權(quán)益得到制度性保障，避免過多的不合理負擔影響基層治理效能。要鼓勵基層工作人員敢于向不合理的任務(wù)攤派說“不”，切實保護舉報上級不合理要求的基層工作人員，使監(jiān)督部門能夠及時準確全面地掌握基層負擔動態(tài)，并監(jiān)測、整頓和清理基層負擔。

其次，要讓基層負擔重得到更多上級領(lǐng)導干部的切身體會，使他們和基層工作人員產(chǎn)生共情，并發(fā)自內(nèi)心地為基層減負著想。之所以很多上級部門亂攤派工作任務(wù)，同其對基層工作人員缺乏共情基礎(chǔ)有關(guān)。上級部門缺乏對基層實際情況的了解，也不會換位思考和設(shè)身處地地為基層工作人員著想。這使他們想當然地制定一些工作任務(wù)，往往發(fā)生水土不服的問題，導致基層治理中的行政負擔層出不窮乃至變本加厲。

為此，應(yīng)引導上級部門領(lǐng)導干部通過掛職鍛煉、走基層等方式熟悉基層治理，使他們能夠更真切地感受基層治理面臨的難題，并推動政策設(shè)計更加人性化。比如，北京市人社局等黨政部門自2020年推動的“局處長走流程”活動，旨在讓局處長等領(lǐng)導干部親身體驗政務(wù)服務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)，破解其中存在的“堵點”，打通政務(wù)服務(wù)的“中梗阻”。諸如此類的制度性安排，可以使上級部門的決策者能夠時時刻刻敬畏手中的權(quán)力，避免不合理的政策設(shè)計和任務(wù)攤派給基層造成難以承受的行政負擔。

最后，信息技術(shù)的應(yīng)用有助于降低行政負擔，而這主要通過行政負擔的轉(zhuǎn)嫁和消除來實現(xiàn)[5]。比如，將行政負擔從基層轉(zhuǎn)向上級部門，或者通過技術(shù)創(chuàng)新而實質(zhì)性減少行政負擔。一些上級部門習慣于做“甩手掌柜”，把各項工作任務(wù)都下派到基層組織，卻不為基層組織提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、資源配備和保障支持。如果能夠利用信息技術(shù)來打造共性信息基礎(chǔ)設(shè)施，則可以系統(tǒng)性降低許多基層組織面臨的行政負擔。例如，疫情期間很多基層組織需要向上級各個部門報送數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)報送的格式和字段卻五花八門。如果能夠設(shè)計統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，從便利基層組織的角度進行設(shè)計和優(yōu)化，就可以將基層工作人員從“表海”中解放出來[6]。

值得注意的是，信息技術(shù)可以降低行政負擔，但是也可能導致新的行政負擔。比如，目前基層治理中出現(xiàn)的“指尖上的形式主義”，就是因為辦公軟件設(shè)計缺陷、部門間出現(xiàn)“數(shù)據(jù)煙囪”等問題而導致的數(shù)字行政負擔。因此，要善用信息技術(shù)來降低行政負擔，并避免信息技術(shù)誘發(fā)新的行政負擔。

為了更好減少基層干部干事的學習成本、合規(guī)成本和心理成本，需要我們從這些方面入手來推動基層減負，讓基層組織和工作人員有能力學會弄懂工作要求，有資源高效完成工作任務(wù)，并有依靠來有效排解負面情緒。當基層工作人員面臨的行政負擔在各個方面都能得到實質(zhì)性減輕時，他們就有更大的動力和能力去做其應(yīng)該做的更重要的事情，對基層減負有實實在在的獲得感，并讓基層治理煥發(fā)新的生機。

【本文作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授】

注釋

[1]馬亮：《政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新何以降低行政負擔：西安行政效能革命的案例研究》，《甘肅行政學院學報》,2019年第2期,第4-11頁。

[2]Herd P, Moynihan DP. Administrative Burden: Policymaking by Other Means. New York, NY: Russell Sage Foundation, 2018.

[3]Moynihan D, Herd P, Harvey H. Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions.Journal of Public Administration Research and Theory, 2015, 25 (1): 43-69.

[4]Hattke F, Hensel D, Kalucza J. Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape. Public Administration Review, 2020, 80 (1): 53-63.

[5]馬亮：《國家治理、行政負擔與公民幸福感——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例》，《華南理工大學學報（社科版）》, 2019年第1期，第77-84頁。

[6]史晨、馬亮：《協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新與智慧防疫——基于“健康碼”的案例研究》，《黨政研究》, 2020年第4期，第107-116頁。

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