摘 要:在國內外形勢復雜嚴峻的背景下，走高水平科技自立自強之路，是建設世界科技強國和創(chuàng)新性國家的必然選擇。面對我國產業(yè)鏈協同創(chuàng)新能力欠佳、戰(zhàn)略科技力量缺失、“產學研用”通道不暢通等現狀，必須聚焦“使命導向”和“需求導向”兩類創(chuàng)新領域，為科技創(chuàng)新發(fā)展打造健康良好的制度環(huán)境，使其更好地支撐新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展。

關鍵詞:科技自立自強 新發(fā)展格局 高質量發(fā)展 使命導向 需求導向

【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，“堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。習近平總書記在兩院院士大會中國科協第十次全國代表大會上重申“實現高水平科技自立自強”的目標。強化國家戰(zhàn)略科技力量，是完善國家創(chuàng)新體系建設的重要抓手，將會對我國國際競爭力的提升產生深遠的影響。

當前，全球正在經歷百年未有之大變局，科技創(chuàng)新被賦予了新使命。面對新時期我國社會主要矛盾轉變、國際環(huán)境復雜深刻變化的客觀現實，搶抓新一輪科技革命和產業(yè)變革的重要機遇，以戰(zhàn)略需求為導向，保障國家安全，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，是當下科技創(chuàng)新活動的重要面向和必然選擇。而只有完善國家創(chuàng)新體系建設，才能夯實高水平科技自立自強根基、推動形成新發(fā)展格局、加快世界科技強國建設步伐。

新發(fā)展格局與高水平科技自立自強之路

走高水平科技自立自強之路，是把握新一輪科技革命和產業(yè)變革機遇的必然選擇。從發(fā)展的外部環(huán)境來看，在新冠肺炎疫情沖擊下，全球經濟社會的不確定性不穩(wěn)定性增加，單邊主義、保護主義、逆全球化表現更為突出，我國經濟社會發(fā)展外部形勢的復雜狀況前所未有。與此同時，新科技革命和產業(yè)變革又加劇了全球競爭態(tài)勢。由于新一輪科技革命和產業(yè)變革呈現出涉及領域廣、擴散速度快以及深度交叉融合等鮮明特征，對任何一個國家的科技發(fā)展來說都是巨大的機遇與挑戰(zhàn)。而基于科技突破將會對產業(yè)發(fā)展、世界格局帶來顛覆性影響的預期，世界各主要國家近年來都在持續(xù)加大對科技（尤其是前沿技術）領域的投入，力圖在新一輪競爭中搶占先機、贏得主動。這對我國的啟示是，只有通過走高水平科技自立自強道路，才能將發(fā)展的主動權牢牢掌握在自己手中，進而抓住新科技革命和產業(yè)變革的歷史性機遇，實現建設世界科技強國和創(chuàng)新性國家的偉大目標。

走高水平科技自立自強之路，是催生發(fā)展新動能、支撐經濟社會高質量發(fā)展的客觀要求。實現高質量發(fā)展、構建新發(fā)展格局的關鍵在于創(chuàng)新驅動，而通過科技自立自強夯實發(fā)展基礎，是保證經濟安全以及實現可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。然而，我們必須要深刻認識到，當前我國科技創(chuàng)新能力與高質量發(fā)展的要求仍有相當差距，突出表現在基礎研究和原始創(chuàng)新能力不強，持續(xù)性迸發(fā)高水平科技創(chuàng)新成果的內生動力不足，關鍵核心技術缺乏導致產業(yè)發(fā)展在全球范圍內的影響力不足等方面。事實上，重大科技創(chuàng)新，尤其是涉及國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略科技創(chuàng)新，具有公共產品的屬性，同時，由于其涉及領域廣、影響范圍大、研發(fā)投入多、回報周期長等特征，單個企業(yè)往往難以承擔研發(fā)成本和研發(fā)風險。為此，需要發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用，保障關鍵領域充足的資源供給，加強在基礎研究和前沿領域的戰(zhàn)略布局，攻克科技發(fā)展過程中的基礎性問題，走高水平科技自立自強之路；整合各方力量開展協同攻關，集中解決共性問題，不斷提升自主創(chuàng)新能力，支撐國家重大科技戰(zhàn)略需求，提升供給體系與需求體系的適配性，為實現高質量發(fā)展提供強有力的科技創(chuàng)新支撐。

走高水平科技自立自強之路，是強化國家戰(zhàn)略科技力量、由“追趕”走向“引領”的必要條件。實現科技自立自強離不開國家戰(zhàn)略科技力量作用的發(fā)揮。國家戰(zhàn)略科技力量作為承擔國家戰(zhàn)略性使命的“國家隊”、國家創(chuàng)新體系的中堅力量，應當承擔起引領國家重大科技創(chuàng)新成果產出的重任?；仡櫧詠砻绹?、日本、德國等世界強國的崛起之路，戰(zhàn)略科技力量可謂發(fā)揮了中流砥柱的作用。例如，美國組建國家實驗室，瞄準武器研發(fā)、能源、信息等重大未來科技前沿領域，開展戰(zhàn)略性、基礎性、前沿性的跨學科研究，從而涌現出大批顛覆性技術，引領世界科技發(fā)展潮流。再比如戰(zhàn)后的日本，通過凝聚國內優(yōu)勢科技創(chuàng)新主體，組建戰(zhàn)略科技力量，在半導體等領域實現了由“追趕”向“引領”的躍升。在我國當前的發(fā)展階段，強化國家戰(zhàn)略科技力量，需要充分考慮我國國家創(chuàng)新體系的特征，引導重點機構、重點區(qū)域、重點領域率先實現高質量發(fā)展，繼而發(fā)揮其對多元創(chuàng)新主體創(chuàng)新能力提升的帶動作用，以及對國家創(chuàng)新體系整體布局的優(yōu)化作用，最終以國家戰(zhàn)略目標為引領，以解決中國實際問題為導向，穩(wěn)步提升各個領域科技創(chuàng)新實力，推進高水平科技自立自強。

高水平科技自立自強需要解決的三個重點問題

整體上看，當前我國創(chuàng)新體系呈現碎片化的格局，企業(yè)“孤立”嵌入全球生產體系并處于價值鏈低端，研究型大學、科研院所大多以跟蹤全球學術熱點為導向，基于本土產業(yè)發(fā)展、企業(yè)需求的基礎研究供給嚴重不足，并缺乏健康良好的制度環(huán)境使科技創(chuàng)新能夠實質性地支撐產業(yè)高質量發(fā)展?？梢哉f，“體系化能力”欠缺是制約我國經濟高質量發(fā)展、邁向世界科技強國的“軟肋”。具體表現如下：

中短期問題： 產業(yè)鏈協同創(chuàng)新能力欠佳，難以形成合力應對“脫鉤”危機

改革開放40多年來，我國很多企業(yè)雖然已經嵌入全球生產制造體系，但各自為戰(zhàn)、散小獨弱，長期處于產業(yè)價值鏈低端。并且，為了實現快速趕超，往往利用勞動力和資源比較優(yōu)勢，從加工貿易起步，嚴重依賴國外先進的原材料、元器件、高端裝備等，導致產業(yè)、企業(yè)均“兩頭在外”。這種情況的弊端已經非常明顯，調研發(fā)現：

第一，對于終端產品制造企業(yè)來說，由于供應鏈上游企業(yè)提供的產品在質量和可靠性方面均與國外高端產品存在差距，使其難以短期內在國內找到“供應替代”，例如中興、華為、海康威視遭遇美國“斷供”后，雖有備貨，但這些備貨支撐企業(yè)維持高端生產的時間窗口非常有限。

第二，在一些產業(yè)領域中，中國企業(yè)間還處于低水平激烈競爭階段。公平競爭的市場環(huán)境以及協同創(chuàng)新機制、利益共享機制的缺失，導致基于共性技術創(chuàng)新的產業(yè)聯盟建設步履維艱，甚至還出現了企業(yè)間相互“卡脖子”的狀況，導致一些企業(yè)難以打開國內市場。

中長期問題：戰(zhàn)略科技力量缺失，難以穩(wěn)固、可持續(xù)支撐大國科技博弈

整體上看，當前我國創(chuàng)新體系呈現碎片化的格局，核心體現為戰(zhàn)略科技力量缺失。產業(yè)變革背景下，無論是傳統(tǒng)還是未來產業(yè)領域，都面臨著重大突破和重組的機遇挑戰(zhàn)。對于我國來說，一方面，傳統(tǒng)產業(yè)領域，發(fā)展的技術來源、技術路線都面臨較大變化。而我國作為后發(fā)追趕國家，在許多領域，由于行業(yè)知識積累不足，“彎道超車”并不現實。另一方面，“無人區(qū)”領域，我國科學理論和前沿技術短缺問題突出，基礎研究相對薄弱、原始創(chuàng)新能力不足。

以上問題，固然有“后發(fā)劣勢”的原因存在，但根本問題在于體制改革所形成的路徑依賴。開端于二十世紀八九十年代的市場化改革，長期以來造成了科研力量分散、過多關注短平快項目、針對關鍵核心技術長期攻關的“國家隊”缺失等問題。為此，有必要學習借鑒美國在面向國家國防安全和人類可持續(xù)發(fā)展的領域，如生物醫(yī)藥、信息通信、能源等，重點布局國家實驗室，搶抓制高點，以維持其領先地位的做法，加強重點領域戰(zhàn)略科技部署，以在全球競爭中獲得先機。

長期問題：“產學研用”通道不暢通，難以支撐產業(yè)向全球價值鏈高端邁進

面對波譎云詭的大國科技博弈，為保障國家科技安全，防范科研“脫鉤”風險，支撐產業(yè)技術創(chuàng)新的力量只能艱難轉向依賴本土科研力量。但目前產學研深度融合尚存較大障礙：技術創(chuàng)新體系內在協同性不足、相互傳導性較弱、要素間作用轉化不暢等問題突出，產學研合作項目主要集中在接近產業(yè)化的創(chuàng)新鏈后端，真正應對“卡脖子”問題、有望對產業(yè)發(fā)展產生顛覆性影響的產學研合作并不多。

從創(chuàng)新體系的運行來看，由于事業(yè)單位管理體制等藩籬的存在，產學研深度融合難以實現。長期以來，隸屬于不同系統(tǒng)的企業(yè)、高校和科研院所，往往只在體制允許的范圍內開展合作，采取“點對點”的技術轉讓，委托研究和聯合研發(fā)多以“短平快”合作項目為主，以局部性、階段性合作為主，缺乏長期穩(wěn)定持續(xù)深入的合作研究，無法有效解決制約產業(yè)發(fā)展的共性問題和技術難題。同時，在許多產學研合作項目依靠政府“牽線搭橋”，由企業(yè)和科研院所牽頭實施的情況下，企業(yè)無法參與選題，導致其作為創(chuàng)新與產業(yè)化主體的作用難以充分發(fā)揮。也有研究指出，正是企業(yè)、高校、科研院所在人事管理、人才評價、考核分配、福利待遇等方面的制度性差異，導致多方難以達成合作目標、價值追求上的一致性，從而增加了有價值的科技成果轉移轉化的難度。

走科技自立自強之路，為高質量發(fā)展打造新優(yōu)勢

堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，為經濟高質量發(fā)展提供強大科技支撐，是“十四五”和今后一段時期科技創(chuàng)新工作的重要方向。面對當前國內外形勢變化和新時期我國經濟社會發(fā)展對高質量科技供給的迫切需要，要堅持走科技自立自強之路，聚焦“使命導向”（“自上而下”）和“需求導向”（“自下而上”）兩類創(chuàng)新領域，為高質量發(fā)展打造新優(yōu)勢。

系統(tǒng)部署，推進使命導向型創(chuàng)新

使命導向型創(chuàng)新需要發(fā)揮國家在創(chuàng)新戰(zhàn)略方向轉型中的重要作用，是一場“自上而下”的系統(tǒng)性社會變革。

在戰(zhàn)略形成方面，繼續(xù)深入推進科技戰(zhàn)略決策體制改革。充分發(fā)揮國家科技咨詢委員會在科技重大決策、戰(zhàn)略方向選擇與資源配置方面的決策咨詢作用，就國家科技創(chuàng)新體系頂層設計、科技創(chuàng)新體制重大改革、科技創(chuàng)新領域前瞻部署與重大投入開展咨詢研究，提供獨立意見。在相關專業(yè)機構支撐下，就國家科技創(chuàng)新體系整體效能、科技創(chuàng)新領域重大改革與政策舉措效果進行獨立評估，為國家有關決策部門提供參考依據。

在頂層設計方面，進一步優(yōu)化科技資源配置和深化科研項目管理體制改革。在中央深改委、中央財經委、中央軍委、國安委等領導下，在現有國家領導小組機制下建立更加經常性的部門間協調機制，凝聚國家重大戰(zhàn)略需求，加強科技資源與政策統(tǒng)籌，切實推動軍民融合發(fā)展。借鑒美國國防部高級研究計劃局（DARPA）經驗，建立以專業(yè)管理機構為依托，戰(zhàn)略目標為導向，項目經理人為核心，“多階段、組合式”資助為特點的項目資助與管理體制。

在保障措施方面，以強化國家戰(zhàn)略科技力量和深化科研體制改革為抓手，進一步完善國家創(chuàng)新體系建設。第一，推動以國家實驗室為代表的國家戰(zhàn)略科技力量建設，建立起“治理結構、運作模式、評價考核”三位一體的新型制度體系。定位布局上，國家實驗室必須體現國家意志、服務國家戰(zhàn)略；管理模式上，應予以國家實驗室穩(wěn)定經費保障，建立獨立管理和研發(fā)隊伍，并主要采用目標合同制對其成果進行評價；運行機制上，強調開放共享、資源流動。第二，賦予高校和科研單位自主權。用長期穩(wěn)定方式予以“一攬子”和“包干制”經費支持，賦予高校和科研單位充分的用人和經費自主權，鼓勵全職引進外籍科學家；支持科研人員選擇基礎理論、公認難題和非共識路線作為主攻方向，并在評價考核上嘗試探索“一人一策”；建立科研人員工時管理制度，限制“多頭申請”；改革科研事業(yè)單位工資制度，使固定薪酬成為收入主要部分。

面向市場，拉動需求導向型創(chuàng)新

需求導向型創(chuàng)新是將創(chuàng)新作為引領發(fā)展的第一動力。以經濟社會發(fā)展為目標，以市場需求為導向，以企業(yè)為主體，“自下而上”激發(fā)創(chuàng)新活力。重要的抓手在于探索重大項目“揭榜掛帥”制度，構建“企業(yè)出題、政府立題、廣泛創(chuàng)新主體協同破題”的創(chuàng)新機制。

“企業(yè)出題”是核心。企業(yè)出題的前提是企業(yè)有較好的研究（尤其是前沿基礎研究）能力。一方面，在大型企業(yè)中完善首席科學家制度，由掌握最新科學知識、技術發(fā)展前沿及趨勢、具有全球化視野的首席科學家從未來技術發(fā)展方向、國家戰(zhàn)略需求、產業(yè)實際需求的角度提煉出需要解答的科學問題。另一方面，鼓勵企業(yè)建設基礎研究機構，吸引選聘一批具有新知識、新技能和跨學科背景的研究人員，為企業(yè)創(chuàng)造新產品，提升原創(chuàng)能力。

“政府立題”是關鍵。組織政府部門、龍頭企業(yè)、行業(yè)專家、國內外學者共同針對集成電路、基礎軟件、先進計算等重點產業(yè)進行產業(yè)生態(tài)發(fā)展路徑評估，繪制產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)圖。在相關部門“十四五”規(guī)劃中，切實引入產業(yè)需求，重點評估事關“卡脖子”問題的集成電路、基礎軟件、先進計算等生態(tài)型產業(yè)發(fā)展路徑，清晰診斷“卡脖子”難題，研判關鍵技術發(fā)展方向，形成重點產業(yè)戰(zhàn)略技術路線，關鍵核心技術、共性技術研發(fā)攻關專項指南，并采用“揭榜掛帥”方式予以支持。

“廣泛協同”是路徑。打造創(chuàng)新鏈共同體， 推動產業(yè)鏈上下游與產學研用融合貫通。創(chuàng)新項目選題方式、資源投入方式、成果轉化應用方式，實現問題需求、資源投入、政策組合、場景應用在特定戰(zhàn)略方向、平臺、項目上的協同與匯聚。研究制定激勵相容的知識產權保護與許可、稅收優(yōu)惠與獎勵，以及創(chuàng)新型采購政策體系，重點支持鼓勵供應鏈企業(yè)購買、應用、轉化關鍵核心技術。在推動數字技術等創(chuàng)新技術特別是首創(chuàng)和原創(chuàng)技術的商業(yè)化方面，充分發(fā)揮政府搭建應用場景、開放市場準入、拓展產業(yè)空間、出臺創(chuàng)新型采購政策等作用，為企業(yè)創(chuàng)造市場需求。

【本文作者為清華大學公共管理學院教授、中國科技政策研究中心副主任；清華大學公共管理學院博士后李瑞對本文亦有貢獻】

責編：羅 婷

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