【摘要】《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合性、基礎(chǔ)性法律，屬于典型的促進(jìn)法。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與其他涉及“三農(nóng)”問題的法律相比較，具有鮮明特點(diǎn)：突出黨在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的領(lǐng)導(dǎo)地位；堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位；系統(tǒng)構(gòu)建了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扶持措施?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的重要意義表現(xiàn)為：豐富了鄉(xiāng)村法律制度體系；明確了黨和政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基本職責(zé)；為體現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值和文化傳承提供了法律制度支撐；為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)奠定了法律制度基礎(chǔ)；為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了法律實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興法 鄉(xiāng)村振興 法律制度 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為新時(shí)期“三農(nóng)”工作的總抓手，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，迫切需要法律的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障。制定《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（后文簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》），就是要為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供系統(tǒng)全面的法律制度保障。根據(jù)該法第一條的規(guī)定，“為了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，制定本法。”鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵非常豐富，范圍十分廣泛，立法需要兼顧到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三大方面的關(guān)系，兼顧?quán)l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，兼顧城鄉(xiāng)之間的協(xié)同和融合關(guān)系，兼顧黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府職責(zé)、社會(huì)參與和農(nóng)民主體地位的關(guān)系等。從這一角度看，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合性、基礎(chǔ)性法律。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的鮮明特點(diǎn)

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以促進(jìn)法冠名，需要將黨中央關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大決策和行之有效的重要政策法律化。與其他涉及“三農(nóng)”問題的法律相比較，本法具有以下鮮明特點(diǎn)：

第一，突出黨在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢(shì)，是長期以來解決我國“三農(nóng)”問題的寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅僅是各級(jí)政府的責(zé)任，也是黨在農(nóng)村的中心工作之一。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》明確要求，“堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作。毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作方面的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。”本法將這一政策原則轉(zhuǎn)化為法律原則和具體制度，具體表現(xiàn)為以下方面：首先，在總則部分，法律第三條規(guī)定要“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”，將黨的建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，與其他各項(xiàng)建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。在確立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五項(xiàng)原則時(shí)，明確提出了“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是確保鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。其次，在建立健全鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制中，自治、法治、德治都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，在鄉(xiāng)村組織建設(shè)方面，明確了中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，明確規(guī)定村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。

第二，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)民是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者、貢獻(xiàn)者、受益者，是最主要的力量。將對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)貫穿于始終是本法的一大特點(diǎn)。在確立的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則中，特別規(guī)定了“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”的原則。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展一章中規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要確保農(nóng)民受益。在人才支撐一章中規(guī)定，要求要培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。在文化繁榮一章中規(guī)定，要求為農(nóng)民便利可及的公共文化服務(wù)。在生態(tài)保護(hù)一章中規(guī)定，人居環(huán)境改善的共建共享共管機(jī)制要有農(nóng)民參與，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機(jī)制。在城鄉(xiāng)融合一章中規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民利益的法律規(guī)定更為豐富，如以農(nóng)民的富裕富足作為城鄉(xiāng)融合的重要目標(biāo)之一，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，以及關(guān)于農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、平等就業(yè)權(quán)利以及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工資和社會(huì)保障權(quán)益。

第三，系統(tǒng)構(gòu)建了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扶持措施。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總?cè)蝿?wù)，需要全社會(huì)的廣泛參與，引導(dǎo)各類資源、要素向鄉(xiāng)村傾斜，這也是本法作為促進(jìn)法的重要立法任務(wù)。法律的第八章系統(tǒng)規(guī)定了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施，構(gòu)成了相對(duì)全面的扶持制度體系。

首先，從財(cái)政支持的角度，本法作出了非常明確的規(guī)定。按照本法第五十八至第六十二條的規(guī)定，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的法律要點(diǎn)包括：一是健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度；二是從總量上要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)，保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加，這里的總量持續(xù)增加，意味著不論縣級(jí)以上人民政府的財(cái)政收入水平如何在年度間發(fā)生變化，用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入只能增加，不得減少；三是借鑒脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益；四是要突出重點(diǎn)，建立脫貧地區(qū)和低收入人口的長效幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持力度；五是構(gòu)建以高質(zhì)量綠色發(fā)展為導(dǎo)向的新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系；六是調(diào)整完善土地使用權(quán)出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例；七是政府設(shè)立的專項(xiàng)資金、基金應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持。

其次，從金融資本支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的角度，法律規(guī)定賦予鄉(xiāng)村資產(chǎn)更多權(quán)能，完善擔(dān)保機(jī)制、健全多層次資本市場(chǎng)支持鄉(xiāng)村振興的措施，建立健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系和建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

最后，要盤活農(nóng)村土地要素。根據(jù)本法第六十七條的規(guī)定，要通過存量和增量兩個(gè)角度保障鄉(xiāng)村振興的建設(shè)用地需求。一是存量建設(shè)用地，包括農(nóng)村閑置的經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和農(nóng)民的閑置宅基地，用于滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求；二是增量建設(shè)用地指標(biāo)要向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜；三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓、出租給單位或者個(gè)人使用，并優(yōu)先用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

第四，創(chuàng)新法律調(diào)控機(jī)制，保障法律規(guī)定的措施有效實(shí)施。與一般法律通過對(duì)相關(guān)主體的賦權(quán)與限權(quán)，明確必須為和不可為的行為規(guī)范，并以激勵(lì)和懲戒為主要模式的法律調(diào)控機(jī)制不同，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》更多是規(guī)定政府及其相關(guān)部門在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的職責(zé)，為保障法律規(guī)定的職責(zé)能夠得到全面落實(shí)，本法并沒有設(shè)定專門的法律責(zé)任章節(jié)，而是利用人民代表大會(huì)與同級(jí)人民政府的權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系、上下級(jí)人民政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)與政府相關(guān)部門之間的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，通過考核評(píng)價(jià)制度、報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度，保障法律的落實(shí)。法律第六十八條規(guī)定實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，第六十九條規(guī)定了各級(jí)政府向本級(jí)人民代表大會(huì)或者常委會(huì)，以及向上級(jí)政府報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況的報(bào)告制度，第七十條則規(guī)定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況、以及專門機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村振興專門事項(xiàng)的監(jiān)督檢查制度。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的現(xiàn)實(shí)意義

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以黨中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策部署為基礎(chǔ)，瞄準(zhǔn)當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展中的突出矛盾和問題，充分利用法律的穩(wěn)定性、規(guī)范性和可操作性特點(diǎn)，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法治保障。具體而言，該法的重要意義表現(xiàn)在以下方面：

第一，為全面解決“三農(nóng)”問題提供了制度框架，豐富了鄉(xiāng)村法律制度體系。當(dāng)前，我國已經(jīng)頒布實(shí)施的與“三農(nóng)”有關(guān)的法律有30余部，這些法律都是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要方面做出的規(guī)定，例如，《農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、農(nóng)業(yè)科技與教育、農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面做出了系統(tǒng)規(guī)定，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要法律；《農(nóng)村土地承包法》則從完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)的角度明確了土地承包的原則，在保持農(nóng)村土地集體所有的前提下確立了穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、搞活土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)范；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《生物安全法》等從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的角度做出了相關(guān)規(guī)定。

與上述法律相對(duì)單一的立法目標(biāo)不同，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》統(tǒng)籌兼顧多元立法目標(biāo)，正如栗戰(zhàn)書委員長在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實(shí)施座談會(huì)上的講話中指出的，“這部法律要解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村承擔(dān)的三大歷史性任務(wù)，即保障好農(nóng)產(chǎn)品供給安全，保護(hù)好農(nóng)村生態(tài)屏障安全，傳承好中國農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。從制度設(shè)計(jì)上，既強(qiáng)調(diào)以糧食安全為目標(biāo)的耕地保護(hù)，也明確了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施建設(shè)和保障農(nóng)民居住條件的建設(shè)用地供給；既強(qiáng)調(diào)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的制度，更關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民利益之間的銜接關(guān)系；既強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也明確了建立生態(tài)補(bǔ)償制度和農(nóng)民參與機(jī)制等綠色發(fā)展理念下的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)方式；既強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興中政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，也凸顯了農(nóng)民主體地位。本法兼顧?quán)l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品供給安全、農(nóng)民利益保護(hù)、生態(tài)環(huán)境改善、鄉(xiāng)村文化傳承、鄉(xiāng)村組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等多重目標(biāo)，提供促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的一攬子法律制度框架，對(duì)于豐富我國“三農(nóng)”法律制度體系具有重要意義。

第二，明確了黨和政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基本職責(zé)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》屬于典型的促進(jìn)法，主要通過規(guī)定政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中履行的職責(zé)確立法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的立法目的。在全文共74條中，“政府”一詞有77處，意味著本法的重心就是為各級(jí)政府及其有關(guān)部門設(shè)定職責(zé)。通過立法方式，明確不同層級(jí)的政府、各有關(guān)政府部門在保護(hù)耕地和保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益尤其是建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機(jī)制、引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作、保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、防止農(nóng)業(yè)面源污染、改善農(nóng)村人居環(huán)境、構(gòu)建簡約高效的農(nóng)村基層管理體制、指導(dǎo)支持村民自治、支持農(nóng)民合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、加強(qiáng)基層群團(tuán)組織和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及建立和落實(shí)鄉(xiāng)村振興扶持各項(xiàng)措施等諸多方面的義務(wù)和責(zé)任，明確了政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的工作方向、工作內(nèi)容、工作重點(diǎn)和工作機(jī)制，強(qiáng)化了法律的可操作性。

第三，為體現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值和文化傳承提供了法律制度支撐。長期以來，人們將鄉(xiāng)村狹義理解為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所和農(nóng)民居住場(chǎng)所，關(guān)注到鄉(xiāng)村的生產(chǎn)價(jià)值和生活價(jià)值，但相對(duì)忽視了鄉(xiāng)村的文化價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。本法第二條第二款明確了鄉(xiāng)村的定義，即“本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。這一定義除明確鄉(xiāng)村的地理屬性外，突出強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村的三大特征和四大功能。對(duì)鄉(xiāng)村功能的多元化理解，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)和文化功能的特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)于社會(huì)各方面正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村、理解鄉(xiāng)村、關(guān)注鄉(xiāng)村、支持鄉(xiāng)村和共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有非常重要的意義。同時(shí)，本法在第四章的文化繁榮和第五章的生態(tài)保護(hù)中，規(guī)定了一系列弘揚(yáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和提升鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值的專門制度。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化繁榮目標(biāo)，法律從培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)，挖掘優(yōu)秀農(nóng)業(yè)文化內(nèi)涵，以及活躍鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)等方面規(guī)定了具體措施。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，法律從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、生態(tài)修復(fù)和資源休養(yǎng)生息、鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善和防止污染向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移等方面具體措施。

第四，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)奠定了法律制度基礎(chǔ)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。從整個(gè)國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平看，鄉(xiāng)村更為薄弱。因此，依法提升鄉(xiāng)村治理效能，非常必要和迫切?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》有大量創(chuàng)新性制度，是與鄉(xiāng)村治理效能提升密切相關(guān)的。例如，第四十一條第一款規(guī)定，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。”這一規(guī)定體現(xiàn)了非常豐富的含義，一是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村基層治理要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)的體制；二是強(qiáng)調(diào)各類主體共同參與，以民主協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理；三是強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村治理中要充分利用現(xiàn)代科技；四是健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

第五，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了法律實(shí)現(xiàn)路徑。從一定意義上講，鄉(xiāng)村振興，就是要通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念和制度措施，改變城鄉(xiāng)割裂狀態(tài)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展的目標(biāo)。城鄉(xiāng)差距，更主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的制度性障礙。例如，基于歷史原因，橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的戶籍制度、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度、土地征收制度以及差異化的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度和基本公共服務(wù)制度，在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中使城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，在消除城鄉(xiāng)之間的制度差異方面，黨和國家出臺(tái)了一系列重大政策，如全面取消農(nóng)業(yè)稅、改革土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等，這些政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要作用。政策的穩(wěn)定實(shí)施需要法律保障，除《土地管理法》等專門法律外，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》直面影響城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)問題和制度性門檻，提供系統(tǒng)性、針對(duì)性的問題解決方案，為真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了有效的法律實(shí)現(xiàn)路徑。具體而言，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律原則中，法律將堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為首要原則，并明確要求在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。法律專設(shè)城鄉(xiāng)融合一章，從基本目標(biāo)、優(yōu)化鄉(xiāng)村布局、加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化、就業(yè)機(jī)會(huì)均等化等方面作出了原則規(guī)定。同時(shí)，法律明確規(guī)定了保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，以及鼓勵(lì)工商資本和城市居民下鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等重要制度。

結(jié)合實(shí)際情況，法律實(shí)施過程中還需要進(jìn)一步完善的制度和機(jī)制

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》已于2021年6月1日起施行，鑒于鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作的長期性、復(fù)雜性，以及《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》本身的基礎(chǔ)性、原則性特點(diǎn)，在法律實(shí)施的過程中，仍然有許多相關(guān)制度和機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

從制度層面看，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的要求，需要迫切完善的主要制度包括：一是修改《土地管理法》，構(gòu)建符合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的農(nóng)村土地制度，尤其是滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地供給制度，以及從立法層面完善農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”制度。同時(shí)，需要明確建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益主要用于鄉(xiāng)村振興投入保障的具體規(guī)則。二是構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，完善城鄉(xiāng)居民公平享有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利的社會(huì)保障的制度體系。三是構(gòu)建區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的制度，在總結(jié)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將東西協(xié)作經(jīng)驗(yàn)制度化，消除不同區(qū)域之間發(fā)展差距。

從機(jī)制層面看，目前需要重點(diǎn)建立和完善的機(jī)制措施主要包括：一是扶持涵蓋傳承載體、傳承工具和傳承人等要素的鄉(xiāng)村文化傳承的機(jī)制。二是建立城鄉(xiāng)之間人才流動(dòng)的保障機(jī)制，既要保障進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益，更要為優(yōu)秀人才下鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供創(chuàng)業(yè)條件和生活保障。三是完善鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入保障機(jī)制和資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，確保資金投入總量和力度能夠滿足鄉(xiāng)村振興的基本需求。四是完善考核考評(píng)以及行政問責(zé)、追責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，盡快建立反映鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)展情況的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)在鄉(xiāng)村振興工作中作出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任）

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲

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