摘 要:治國安邦，重在基層。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作，其中構(gòu)建新型基層治理體系是推進基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在推進基層治理現(xiàn)代化過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府、村居、社會組織和公民四大治理主體的積極作用，通過有效的政府、規(guī)范的村居、能動的組織和積極的公民，構(gòu)建有效的基層治理體系，不斷提高基層治理水平。

關(guān)鍵詞:基層治理 治理體系 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這是黨中央在新的歷史時期對基層治理體系建設(shè)作出的戰(zhàn)略部署和方向指引，明確了政府、社會組織、村居和居民個人四類治理主體的基本職責，突出了個人在基層治理體系中的地位和作用。

有效的政府：建構(gòu)有效基層治理體系的保障

完善城鄉(xiāng)基層治理體系，實現(xiàn)有效治理需要有效的政府。有效的政府是在經(jīng)濟、政治、文化和社會等不同條件約束下能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)治理成效的政府。從治理角度來說，有效的政府不是大政府、也不是小政府，不是強政府、也不是弱政府，而是權(quán)力、職能、規(guī)模適度的“有限政府”；它是有能力推出治理政策、實現(xiàn)治理目標的“有為政府”；它是能夠多方吸納治理資源，包容各類主體、建立伙伴關(guān)系的“包容政府”。

有效政府的“有效性”主要體現(xiàn)在六個方面：第一，有效的服務(wù)，政府要能夠提供與財力相匹配的公共服務(wù)；第二，有效的回應(yīng)，政府能夠及時回應(yīng)公民的需求并盡可能最大程度滿足其需求；第三，有效的制度，政府能夠設(shè)計出一套能讓本地各類治理主體多元參與社會治理的制度；第四，有效的資源，政府能夠提供充裕的治理資源或者創(chuàng)造新的治理資源，且這些治理資源能夠被有效使用；第五，有效的參與，政府能夠以平等包容、開放合作的理念組織和引領(lǐng)其他各類治理主體共同參與到基層治理之中；第六，有效的責任，治理體系應(yīng)對政府有系統(tǒng)的、多方位的問責渠道和追責機制。

規(guī)范的村居：建構(gòu)有效基層治理體系的載體

村居是基層公共治理的第一道關(guān)卡，是基層治理體系的重要樞紐。村居規(guī)模雖小，但是責任重大，不確定性因素多，因此需要以制度、程序進行規(guī)范治理。所謂規(guī)范的村居就是按照制度和程序進行規(guī)范治理的村居，包括組織規(guī)范、制度規(guī)范和層級規(guī)范。

組織規(guī)范。在村居有很多組織和架構(gòu)，如黨支部、村（居）委會、集體經(jīng)濟組織以及其他社會組織、經(jīng)濟組織。首先，需要規(guī)范黨支部、村（居）委員、集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系；其次，需要規(guī)范集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的關(guān)系，如理事會、監(jiān)督會、股東代表大會等；最后，需要規(guī)范村莊與社會組織、經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。

制度規(guī)范。村居需要在國家法律政策、社會規(guī)范以及村規(guī)民約的指導(dǎo)下實施村民自治，遵循“有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依俗，無俗自治”的原則。另外，“制度為先、協(xié)商解決”是村居層面基層治理的重要方式。首先，任何事情都要先協(xié)商建立制度，按照制度進行規(guī)范，依規(guī)自治；其次，任何事情都要有程序，根據(jù)程序進行協(xié)商，有序治理。

層級規(guī)范。村居上連政府，下接社會，與街鎮(zhèn)、村民小組、社區(qū)居民等有著層級關(guān)系。需要從制度上規(guī)范各個層級之間的關(guān)系，實現(xiàn)自下而上和自上而下的有效治理。具體包括三方面：首先，規(guī)范街鎮(zhèn)與村居之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；其次，規(guī)范村居與小組之間的協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系；最后，規(guī)范村居、小組與居民之間的合作和服務(wù)關(guān)系。

總之，村居自治是一種社會自治，在堅持法律規(guī)范、制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，彈性、靈活性地解決規(guī)范盲區(qū)及新生事物的治理問題，從而增強基層治理的韌性和創(chuàng)造性。

能動的組織：建構(gòu)有效基層治理體系的條件

黨的十九屆五中全會《建議》提出，“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用”。治理離不開組織，有效的治理更需要能動的組織。能動的組織是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下主動連接個體、群體，積極鏈接社會資源的群團組織、社會組織。能動的組織能夠?qū)⒃踊膫€體連接在一起，將分散的群落橋結(jié)在一起，能夠?qū)嵤┛鐚蛹壍娜后w聯(lián)結(jié)，并在連接、鏈接、橋結(jié)過程中再生產(chǎn)社會資本。能動組織的“能動性”主要體現(xiàn)為治理的主動性、積極性和自覺性，以及治理的連接性、團結(jié)性和拓展性。

能動的組織本身就是治理。社會組織和群團組織是社會治理的重要主體，能動組織本身的連接、鏈接、橋結(jié)及社會資本的再生產(chǎn)就是重要的社會治理過程。能動組織的治理與政府治理、村居治理共同構(gòu)成了基層社會治理，而社會組織和群團組織是基層治理體系的重要組成部分。

能動的組織是重要的治理伙伴。基層治理體系是由多元、多類、多層級的主體共同構(gòu)成的。能動的組織是有效政府和規(guī)范村居的聯(lián)結(jié)者及共同治理、合作治理的重要伙伴和戰(zhàn)略支援者；能動的組織與政府、村民構(gòu)成治理聯(lián)盟，共同推進基層治理現(xiàn)代化。

能動的組織是治理的載體。社會組織是現(xiàn)代基層治理的中介，能動的組織是集體行動的載體，是社會個體和群體參與公共生活的重要途徑。有效的政府和規(guī)范的村居在某種程度上需要借助能動的組織進行治理，原子化的個人可以憑借能動的組織積極參與到基層社會治理之中。

積極的公民：建構(gòu)有效基層治理體系的基礎(chǔ)

公民是基層治理的社會基礎(chǔ)，積極公民則是有效治理的重要基礎(chǔ)。從世界發(fā)展的經(jīng)驗來看，所有公民直接參與公共治理并不現(xiàn)實，越來越多的是代表性參與和積極公民的引領(lǐng)性參與。所謂積極公民就是認同黨和國家，熱愛公共生活，參與公共生活并承擔個人和社會責任的公民。積極公民的引領(lǐng)性參與和積極承擔責任，可以使社會治理更加有效，治理體系更加完善，治理基礎(chǔ)更加堅實，治理聯(lián)盟更加穩(wěn)固。

積極公民是熱愛參與的公民。參與社會治理需要時間、精力，需要成本、犧牲，并非所有公民都有參與的意愿，能夠承擔參與的成本。理性的公民會根據(jù)自己的條件選擇參與及其參與程度，在治理中扮演不同的角色?？梢哉f，只有愿意承擔參與成本，熱愛和經(jīng)常參與公共生活的公民才屬于積極公民。

積極公民是承擔責任的公民。公民參與是一種權(quán)利，更是一種責任。公民的責任有個人責任和社會責任，其中，公民與政府、村居、組織共擔社會責任。公民類型不同，責任會有差異。從普通公民、志愿者到積極公民，公民承擔的責任和類型依次增加，普通公民主要承擔個人責任，志愿者承擔服務(wù)社會的責任，積極公民則承擔著發(fā)展社會的責任。只有愿意承擔責任，特別是承擔社會責任的公民才是積極公民。

積極公民是追求更美好生活的公民。從目的角度來說，公民參與和承擔責任是為了影響公共生活，是為了使公共生活對自己更加有利；或者說，是為了實現(xiàn)自己更加美好的生活，切實增強自身的獲得感、幸福感、安全感。如果公民的參與和承擔責任不能帶來有利改變，就可能不愿意繼續(xù)參與和擔責。

結(jié)語

基層治理體系由政府、村居、社會組織和公民有機構(gòu)成，四大治理主體作用巨大，相互關(guān)聯(lián)，缺一不可，配合得當會形成治理的遞增效應(yīng)，甚至乘數(shù)效應(yīng)；配合不當則會形成治理的負面效應(yīng)，甚至遞減效應(yīng)。其中，有效的政府是有效治理的保障，規(guī)范的村居是有效治理的載體，能動的組織是有效治理的條件，積極的公民則是有效治理的基礎(chǔ)。

基層治理體系屬于治理的“一般形態(tài)”，有效的基層治理體系屬于治理的“理想類型”，在兩者之間有著千千萬萬的過渡治理形態(tài)。政府、村居、社會組織和公民的治理重任就是努力向有效政府、規(guī)范村居、能動組織和積極公民邁進，不斷提升治理水平，增強治理效能，構(gòu)建基層社會治理新格局。

【本文作者為華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長，政治科學(xué)高等研究院院長、教授】

責編：賀勝蘭

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