【摘要】“十四五”規(guī)劃不僅開(kāi)啟了我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，更是為現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)篇謀局、為現(xiàn)代財(cái)稅制度建立和完善指明方向?；仡櫚倌甓愔聘母?，著眼“十四五”期間稅收制度面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)，未來(lái)財(cái)稅改革應(yīng)以現(xiàn)代稅收制度為核心實(shí)現(xiàn)稅收制度的動(dòng)態(tài)更新，加強(qiáng)國(guó)際稅收制度的制定與協(xié)作、展現(xiàn)大國(guó)稅收形象，利用現(xiàn)代科技加強(qiáng)稅收征管、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享互通，夯實(shí)稅收基礎(chǔ)職能、緩解地方財(cái)政壓力。
【關(guān)鍵詞】稅收制度 現(xiàn)代財(cái)稅制度 “十四五”
【中圖分類號(hào)】F812.42 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
建黨百年，新中國(guó)稅制也在風(fēng)雨中走過(guò)了近百年，并不斷地向著現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。“十四五”規(guī)劃不僅開(kāi)啟了我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，更是為現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)篇謀局、為現(xiàn)代財(cái)稅制度建立和完善指明方向。財(cái)稅作為國(guó)家發(fā)展的基石和主權(quán)的象征，其改革不僅關(guān)乎現(xiàn)代化建設(shè)全局，更對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和必要的基礎(chǔ)意義。由于稅收是財(cái)政的重要組成部分，在此本文通過(guò)側(cè)重研究建黨百年來(lái)現(xiàn)代化稅制的重大歷史演繹，從而試圖在梳理其發(fā)展演進(jìn)的歷史邏輯中分析“十四五”時(shí)期持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化稅制改革的必要性及其重要意義。在分析“十四五”時(shí)期稅制改革面臨的主要問(wèn)題后，本文提出“十四五”期間推進(jìn)現(xiàn)代稅收制度的改革發(fā)展方向和路徑，試圖為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)“稅收力量”。
百年稅制改革的回顧
中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，我國(guó)尚處于革命斗爭(zhēng)時(shí)期，未形成完整的稅收體系，對(duì)于稅收的管理和利用處于探索階段，現(xiàn)代化稅收在搖籃中孕育。受戰(zhàn)爭(zhēng)的限制，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始以根據(jù)地為單位進(jìn)行征稅嘗試，主要征收工商稅、農(nóng)業(yè)稅和土地稅。直到1931年中華蘇維埃共和國(guó)政權(quán)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨設(shè)立財(cái)政人民委員部正式管理稅收工作，頒布稅收細(xì)則，在稅種設(shè)立上不斷進(jìn)行探索，增加山林稅和關(guān)稅，組織稅收的征管，對(duì)稅收的重視程度得以提高。
新中國(guó)成立后，我國(guó)頒布《關(guān)于統(tǒng)一全國(guó)稅收的決定》，并頒布含《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》在內(nèi)的四大文件，設(shè)立貨物稅等十四個(gè)稅種，建立了我國(guó)初步完整的稅收體系，搭建了現(xiàn)代稅收體制的早期框架，并在隨后幾年不斷簡(jiǎn)化稅制，注重培育稅收意識(shí)和稅收思想。但是隨后幾年受到“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的影響，取消稅收的呼聲一度甚囂塵上，稅收工作遭到很大的破壞，稅制改革和現(xiàn)代化演進(jìn)的步伐幾乎停滯。
改革開(kāi)放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展重塑了收入分配格局，我國(guó)利用兩步利改稅，即1983年施行的“稅利并存”和1984年施行的“以稅代利”，重新規(guī)范國(guó)家和國(guó)有企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們又重新步入稅制現(xiàn)代化改革的快速發(fā)展期。
為調(diào)動(dòng)地方政府積極性，我國(guó)于1971年開(kāi)始執(zhí)行財(cái)政包干制，并在1988年調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，成為我國(guó)財(cái)政央地關(guān)系的首次探索。財(cái)政包干制雖然有效地?cái)U(kuò)大了地方財(cái)政的管理權(quán)限、實(shí)現(xiàn)我國(guó)綜合國(guó)力顯著上升，但也不可避免地導(dǎo)致中央財(cái)力的減弱，進(jìn)而對(duì)中央宏觀調(diào)控能力和“集中力量辦大事”的舉國(guó)體制形成負(fù)面影響。為緩解中央財(cái)政困難、降低中央財(cái)政壓力，我國(guó)1994年推進(jìn)分稅制改革，奠定了現(xiàn)代財(cái)稅制度的基礎(chǔ)。1994年分稅制改革是對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系探索的重要邁進(jìn)，根據(jù)中央和地方的支出劃分將稅種劃分為中央稅、共享稅以及地方稅，具有里程碑式的重要意義。
2006年我國(guó)正式取消幾千年來(lái)的農(nóng)業(yè)稅，作為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的主要成果，農(nóng)業(yè)稅的取消在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上使得城鄉(xiāng)稅制更加統(tǒng)一，成為現(xiàn)代稅收制度的重要體現(xiàn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的勢(shì)頭下，大量外國(guó)公司涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。受到市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的限制，外資在我國(guó)國(guó)內(nèi)無(wú)法享受國(guó)民企業(yè)待遇，為了有效吸引外資，便給予外資超國(guó)民待遇，在內(nèi)資企業(yè)所得稅率33%的情況下，外資企業(yè)的稅率為24%或15%。2008年我國(guó)正式頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)制度，不僅營(yíng)造了更為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也為我國(guó)與國(guó)際稅收接軌作出重大貢獻(xiàn)。
受限于征管能力和制度安排，我國(guó)在分稅制改革中對(duì)服務(wù)業(yè)保留了營(yíng)業(yè)稅，在增值稅也并行征收的情況下，我國(guó)出現(xiàn)了“增營(yíng)并收”的局面。不僅提升了稅收征管的難度，也加重了企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。為最大程度減輕市場(chǎng)重復(fù)征稅、減輕稅收對(duì)市場(chǎng)的扭曲，2016年我國(guó)通過(guò)推進(jìn)“營(yíng)改增”，打通了增值稅抵扣鏈條，合并國(guó)地稅的征管機(jī)構(gòu)，邁出了走向現(xiàn)代稅收制度改革的重要一步。
“十三五”規(guī)劃綱要明確提出建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，是我國(guó)財(cái)稅制度由彌補(bǔ)市場(chǎng)不足到嵌入國(guó)家治理各個(gè)環(huán)節(jié)的定位拓展與視閾拓展，也是我國(guó)稅收百年歷史下的又一征程。“一五”至“十四五”關(guān)于稅收改革的論述變化中（詳見(jiàn)表1），稅收制度的重要程度日臻凸顯，中央關(guān)于稅收改革的重視程度持續(xù)提高，并且更加具體和高要求。從前六次五年計(jì)劃的不提及、不重視，到第七次五年規(guī)劃明確要求“改革和完善財(cái)政稅收體制”，再到現(xiàn)代稅收制度的正式提出，稅收被賦予重要的國(guó)家治理職能，其現(xiàn)代化要求成為國(guó)家之需要、發(fā)展之必然。
梳理百年來(lái)稅收體制的重大改革，可以看出從最初的稅制搭建，到兩步利改稅、分稅制改革、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，再到現(xiàn)代稅收制度的正式提出，重大的稅制改革都具有明顯的共性特征，主要體現(xiàn)在“市場(chǎng)化”“法制化”“國(guó)際化”，這也成為其歷史發(fā)展的必然邏輯，逐步向現(xiàn)代稅制靠攏和邁進(jìn)。對(duì)于現(xiàn)代稅收制度的核心，筆者認(rèn)為可主要理解為：稅收體系的科學(xué)性和稅收征管科技性。具體體現(xiàn)為：稅收法定化，實(shí)現(xiàn)稅種的全面立法；稅制調(diào)整動(dòng)態(tài)化，搭建稅制根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)以及市場(chǎng)發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整的制度性框架，實(shí)現(xiàn)企業(yè)減負(fù)和國(guó)家財(cái)力保障相平衡。持續(xù)調(diào)整完善各個(gè)稅種，并實(shí)現(xiàn)全方位的稅收覆蓋；稅收征管科技化，更加注重運(yùn)用現(xiàn)代科技，可以顯現(xiàn)高效的稅收征管；稅收制度國(guó)際化，積極投身國(guó)際稅收制度制定的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)稅制的國(guó)際水平。
“十四五”期間持續(xù)推進(jìn)稅收制度改革的重要性
首先，持續(xù)推進(jìn)稅制改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的必然要求。“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。新冠肺炎疫情重塑世界經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展格局，在“十四五”期間可能產(chǎn)生“疫情常態(tài)化”之勢(shì)，不確定性凸顯，成為歷次五年規(guī)劃中黨和國(guó)家首次需要面對(duì)的重大發(fā)展難題。黨中央明確提出要在“十四五”時(shí)期加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局意味著我國(guó)要改變資源市場(chǎng)和商品市場(chǎng)“兩頭在外”的產(chǎn)業(yè)特征，重視國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)與扶持，通過(guò)以國(guó)內(nèi)需求為核心動(dòng)能打通國(guó)內(nèi)國(guó)際的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，更好利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更好更強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展。我們稅制改革必須要緊跟這個(gè)大勢(shì)、適應(yīng)這個(gè)大勢(shì)。
同時(shí)，在數(shù)字化、人工智能快速發(fā)展以及逆全球化和全球化激烈博弈的關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)際稅收在制度上的協(xié)調(diào)和博弈也在加劇。由于稅收的征納是建立在國(guó)家之間和本國(guó)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行階段和交易方式特征上，當(dāng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展驅(qū)動(dòng)力出現(xiàn)變革時(shí)，稅收制度必定需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。國(guó)際稅收規(guī)則和一國(guó)的稅收制度也不可能一成不變，否則無(wú)法發(fā)揮財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)作用，甚至?xí)a(chǎn)生增加企業(yè)居民負(fù)擔(dān)、扭曲生產(chǎn)交易方式、阻礙國(guó)際貿(mào)易以及阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。因此，我國(guó)“十四五”時(shí)期稅制改革也要適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際貿(mào)易的新形勢(shì)。
其次，持續(xù)推進(jìn)稅制改革，是建立現(xiàn)代化財(cái)稅體制的基礎(chǔ)依托?，F(xiàn)代財(cái)稅體制是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本組成部分，“十四五”時(shí)期是我國(guó)財(cái)稅體制現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)代財(cái)稅體制的建立已經(jīng)取得初步成效，必須堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”的重要精神，達(dá)成財(cái)稅體制現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求和民族期待?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?，F(xiàn)代財(cái)稅體制包含預(yù)算管理制度現(xiàn)代化、中央地方財(cái)政關(guān)系再次理順以及現(xiàn)代稅收制度的建立?，F(xiàn)代稅收制度是現(xiàn)代財(cái)稅體制的基本構(gòu)成，財(cái)政發(fā)揮國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用職能，必須以現(xiàn)代稅收制度為重要依托。我國(guó)稅收體制作為國(guó)家治理能力的重要組成，經(jīng)歷了只有零星稅種的萌芽時(shí)期，以利改稅、分稅制改革為代表的發(fā)展變革期，如今已經(jīng)進(jìn)入建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的深化改革期。
最后，持續(xù)推進(jìn)稅制改革，是應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收環(huán)境變革的根本方式。國(guó)際稅收最早追溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，國(guó)際聯(lián)盟組織在第一次世界大戰(zhàn)后設(shè)立相應(yīng)委員會(huì)試圖解決國(guó)際重復(fù)征稅問(wèn)題，至今已經(jīng)有近一百年的歷史。此后，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人才交流日益繁榮，跨國(guó)交易規(guī)模更加龐大、形勢(shì)更加多元。自2013年，世界主要經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始對(duì)國(guó)際稅收規(guī)則的重新制定進(jìn)行探討，不僅要解決雙重征稅問(wèn)題，還要應(yīng)對(duì)雙重不征稅的挑戰(zhàn)。美國(guó)為應(yīng)對(duì)跨國(guó)公司稅收流失，設(shè)定全球低稅無(wú)形收入稅（Global Intangible Low-tax Income，GILTI）、海外無(wú)形收入稅（Foreign-Derived Intangible Income，F(xiàn)DII）以及稅基侵蝕和反濫用稅（The Base Erosion and Anti-abuse Tax，BEAT）、逐步消除國(guó)際稅收洼地；從世界范圍看，以應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和抑制國(guó)際稅收惡性競(jìng)爭(zhēng)為目的，130個(gè)國(guó)家支持經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出的以“雙支柱”為核心應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國(guó)際稅收規(guī)則解決方案，正式開(kāi)啟國(guó)際稅收體制的新局面。在“一帶一路”等國(guó)際合作倡議機(jī)遇下，我國(guó)跨國(guó)企業(yè)數(shù)量持續(xù)攀升，以更大的步伐“走出去”并“留下來(lái)”。面對(duì)全球稅收體制的收緊與升級(jí)，我國(guó)企業(yè)進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易往來(lái)或拓展業(yè)務(wù)時(shí)，可能會(huì)因全球稅負(fù)的上升而削弱自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而我國(guó)稅收制度和管理必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以稅收體制健全、稅收環(huán)境優(yōu)化為主要方式提高我國(guó)稅收國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)跨國(guó)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)提供國(guó)家力量支撐。
“十四五”期間稅收制度面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)
第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)沖擊下數(shù)字服務(wù)稅是否開(kāi)征。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的浪潮席卷下，數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，為供需兩端搭建業(yè)務(wù)場(chǎng)景的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速崛起。商業(yè)貿(mào)易方式的重新變革，也改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造價(jià)值和分配價(jià)值的模式，給我國(guó)稅收體制帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。一方面，是否要開(kāi)征數(shù)字服務(wù)稅也正在深入研究之中。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)GDP的主要組成部分，數(shù)字服務(wù)稅的開(kāi)征儼然成為保障我國(guó)財(cái)政收入、更新稅收制度的選擇，在解決稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)也具備了征收基礎(chǔ)。但是，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)正處于加速發(fā)展期和“走出去”初始階段，數(shù)字服務(wù)稅的開(kāi)征有可能造成企業(yè)直接運(yùn)行成本以及合規(guī)等間接成本的增加，甚至是影響國(guó)際貿(mào)易發(fā)展，削弱本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于剛起步的互聯(lián)網(wǎng)公司來(lái)說(shuō)，這種負(fù)面影響可能更甚，并有可能加重互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的壟斷。另一方面，若要開(kāi)征，如何制定具體的稅收規(guī)則。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，平臺(tái)交易成為主流，線上平臺(tái)交易使得稅源更加廣泛，造成企業(yè)所在地和用戶所在地相分離，即生產(chǎn)地和消費(fèi)地的不統(tǒng)一，加劇了傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)下納稅地點(diǎn)和價(jià)值創(chuàng)造相背離的情況。當(dāng)企業(yè)尤其是跨國(guó)公司沒(méi)有在消費(fèi)地建立子公司或常駐機(jī)構(gòu)時(shí)，根據(jù)現(xiàn)有稅制，消費(fèi)地并沒(méi)有征稅的權(quán)利。如果對(duì)數(shù)字服務(wù)稅設(shè)定免征額，在免征額下的數(shù)字企業(yè)則可能受益，違反稅收中立或稅收公平原則。與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段稅收征管能力能否支持?jǐn)?shù)字服務(wù)稅的征收管理，以及當(dāng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)數(shù)字服務(wù)稅和傳統(tǒng)企業(yè)所得稅判定時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有能力判定等仍存在較大挑戰(zhàn)。
第二，稅制調(diào)整仍有較大的發(fā)展完善空間。人口老齡化是目前及未來(lái)幾十年我國(guó)社會(huì)面臨的主要問(wèn)題。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查公報(bào)，我國(guó)老齡化速度有所加快，老齡社會(huì)問(wèn)題凸顯，必須加快利用稅收政策支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。養(yǎng)老方式可以分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是我國(guó)養(yǎng)老的主要方式，而社區(qū)養(yǎng)老是目前對(duì)居家養(yǎng)老進(jìn)行補(bǔ)充和支持的主要方式。我國(guó)在養(yǎng)老問(wèn)題上的稅收政策大多傾向于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老的第一支柱與第二支柱，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老和養(yǎng)老第三支柱，即個(gè)稅遞延型商業(yè)保障，目前仍有較大的稅收優(yōu)惠政策缺失，也存在現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策力度不夠、覆蓋面較窄等問(wèn)題。
“十四五”時(shí)期我國(guó)持續(xù)強(qiáng)調(diào)綠色稅收，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，力求實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)。我國(guó)綠色稅收體系在“十三五”期間已經(jīng)取得初步成效，基本構(gòu)建了以環(huán)境保護(hù)稅為核心的綠色稅收框架，但仍存在以下主要短板：首先，我國(guó)綠色稅收未實(shí)現(xiàn)污染物的全方位覆蓋。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的征稅對(duì)象為大氣污染物等四大類污染物，對(duì)于其他污染物依賴消費(fèi)稅或尚處稅制空白，征收范圍有限；其次，稅收優(yōu)惠政策精準(zhǔn)度不足。對(duì)于研發(fā)周期較長(zhǎng)、營(yíng)業(yè)前期盈利較小或出現(xiàn)虧損的環(huán)保項(xiàng)目無(wú)法享受大部分稅收優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)的激勵(lì)作用較弱。部分稅收優(yōu)惠政策依賴工作人員判斷，主觀因素較大，稅收征管效率差。
第三，財(cái)政壓力大，稅收如何平衡減稅降費(fèi)與財(cái)政收入保障。我國(guó)始終堅(jiān)持以人民為中心布局稅制改革和稅收發(fā)展原則，將人民的利益放在發(fā)展的首位。“十三五”時(shí)期是我國(guó)減稅降費(fèi)的主要時(shí)期，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次要求對(duì)減稅降費(fèi)作出“更大規(guī)模”的明確工作要求。2019年政府工作報(bào)告要求減稅降費(fèi)超2萬(wàn)億元，我國(guó)2019年實(shí)際減稅降費(fèi)規(guī)模超2萬(wàn)億元，占GDP比重超過(guò)2%，力求為市場(chǎng)主體發(fā)展減輕壓力，尤其是降低了中小微企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。2020年我國(guó)宏觀稅負(fù)為15.19%，成為世界主要經(jīng)濟(jì)體最低，減稅降費(fèi)是將前行壓力由企業(yè)向政府的轉(zhuǎn)移，“十三五”期間的大規(guī)模減稅降費(fèi)，減輕市場(chǎng)主體發(fā)展負(fù)擔(dān)的同時(shí)也加重了中央及地方財(cái)政壓力。地方政府籌集收入主要依靠稅收，稅收收入減少有可能削弱地方政府的治理能力。當(dāng)?shù)胤秸杖霟o(wú)法匹配支出責(zé)任時(shí)，就會(huì)帶來(lái)地方債的增發(fā)以及土地財(cái)政的擴(kuò)張，導(dǎo)致政府風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。2020年地方債發(fā)行規(guī)模6.44萬(wàn)億元，同比增加47.7%，創(chuàng)5年來(lái)地方債發(fā)行增速新高。地方債規(guī)模和擴(kuò)張速度的居高不下、風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)上升，嚴(yán)重威脅我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定。地方財(cái)政壓力的緩解依賴于財(cái)政收入的擴(kuò)充和支出責(zé)任的緩解，在財(cái)政支出責(zé)任不斷擴(kuò)大、PPP項(xiàng)目有序開(kāi)展的情況下，財(cái)源的擴(kuò)充成為討論的重點(diǎn)。央地財(cái)稅關(guān)系自古以來(lái)是央地發(fā)展的重大問(wèn)題，在分稅制主要解決中央財(cái)政壓力問(wèn)題后，現(xiàn)階段地方政府財(cái)政壓力得到更多關(guān)注，“十四五”期間房地產(chǎn)稅加速推進(jìn)，消費(fèi)稅要穩(wěn)步下劃地方，稅收工作必須在惠企利民和保障財(cái)政收入中謀求平衡。
“十四五”時(shí)期我國(guó)稅制改革發(fā)展方向
稅收作為保障國(guó)家財(cái)源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要抓手，需要不斷改革變化，逐步匹配社會(huì)對(duì)稅收制度“法制化發(fā)展”“市場(chǎng)化發(fā)展”“國(guó)際化發(fā)展”“綠色化發(fā)展”以及“老齡化發(fā)展”的要求。具體來(lái)看，“十四五”期間，我國(guó)稅制改革可在以下幾個(gè)方面展開(kāi)具體建設(shè)：
一是以現(xiàn)代稅收制度為核心，實(shí)現(xiàn)稅收制度的動(dòng)態(tài)更新。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和國(guó)際貿(mào)易的不斷發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)交易發(fā)生了翻天覆地的變化，產(chǎn)生新的狀態(tài)與面貌，進(jìn)而稅收制度必須進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與改革。盡快補(bǔ)齊養(yǎng)老、環(huán)保等方面的稅收缺漏，補(bǔ)全社會(huì)養(yǎng)老、綠色稅收體系、信托方面的相關(guān)稅收短板，制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策或稅收方案。按照“十四五”規(guī)劃的明確要求完善現(xiàn)代稅收制度，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重；推進(jìn)個(gè)人所得稅的綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)；增值稅制度側(cè)重對(duì)制造業(yè)的穩(wěn)定，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈；調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下滑地方，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，增強(qiáng)地方稅財(cái)力、健全地方稅體系。
二是加強(qiáng)國(guó)際稅收制度的制定與協(xié)作，展現(xiàn)大國(guó)稅收形象。不斷發(fā)展的國(guó)際貿(mào)易理應(yīng)帶來(lái)相應(yīng)的全球稅收收入增長(zhǎng)，但跨國(guó)數(shù)字貿(mào)易和企業(yè)組織形式的不斷豐富翻新導(dǎo)致各主權(quán)國(guó)家出現(xiàn)不同程度的稅收流失或稅收不合理增長(zhǎng)，倒逼國(guó)際稅收產(chǎn)生新的變化和特征。
作為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)大國(guó)，我國(guó)外貿(mào)份額位居世界前列，在國(guó)際稅收規(guī)則的制定中應(yīng)該爭(zhēng)取更有分量的話語(yǔ)權(quán)，積極主動(dòng)參與國(guó)際稅收規(guī)則的制定。“十四五”時(shí)期所提出的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)同樣強(qiáng)調(diào)更高水平的走出去，要不斷推動(dòng)我國(guó)“走出去”，培養(yǎng)更多國(guó)際水平的跨國(guó)公司，可以通過(guò)國(guó)際稅收規(guī)則的制定提高我國(guó)企業(yè)的稅收參與感。與更多國(guó)家共同制定雙重或多重反避稅規(guī)則，積極投身稅收環(huán)境治理，共同營(yíng)造良好的國(guó)際稅收營(yíng)商環(huán)境，彰顯大國(guó)財(cái)政的稅收風(fēng)范。
三是利用現(xiàn)代科技加強(qiáng)稅收征管，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享互通。稅收征管能力在極大程度上影響了財(cái)政預(yù)決算偏差，是稅收發(fā)揮職能作用的基本保障。隨著現(xiàn)代科技在社會(huì)各領(lǐng)域的不斷發(fā)展和更迭，我國(guó)稅收征管需乘勢(shì)而為，與新興技術(shù)相結(jié)合提高征管效率與征管水平。“十四五”期間，切實(shí)推進(jìn)金稅四期的項(xiàng)目建設(shè)，與工商、海關(guān)、銀保監(jiān)會(huì)等國(guó)家機(jī)關(guān)，以及包括中國(guó)人民銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、城商行等銀行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)稅收信息提前預(yù)估判斷，降低企業(yè)偷漏稅可能，并將納稅數(shù)額與官方信息嚴(yán)重不符的企業(yè)列入待查名單。同時(shí)，利用人工智能與云計(jì)算技術(shù)提供企業(yè)全流程的辦稅服務(wù)，提高稅務(wù)征管效率；利用區(qū)塊鏈技術(shù)保護(hù)數(shù)據(jù)信息安全，防止數(shù)據(jù)的篡改與泄漏，維護(hù)納稅人基本權(quán)益與國(guó)家稅收數(shù)據(jù)安全。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站有責(zé)任披露詳細(xì)的稅收政策，并向公眾解答，保持較高的稅收透明度，提高納稅人納稅主體意識(shí)。
四是夯實(shí)稅收基礎(chǔ)職能，緩解地方財(cái)政壓力。全球經(jīng)濟(jì)處于低速發(fā)展期，疊加新冠肺炎疫情和大國(guó)政治經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的特殊影響，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局加速調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性陡增。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)變，面臨調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化收入分配、三農(nóng)發(fā)展等一系列發(fā)展挑戰(zhàn)，需要國(guó)家持續(xù)對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予財(cái)政支持。財(cái)政政策發(fā)揮積極作用的前提和基礎(chǔ)是要有足夠的財(cái)政資金，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出2021年宏觀政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和持續(xù)性，并明確要求積極的財(cái)政政策要更加持續(xù)，保持適度支出強(qiáng)度。
財(cái)政可持續(xù)性是“十四五”規(guī)劃的重要目標(biāo)和要求，更是發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)的主要保障，稅收作為保障國(guó)家財(cái)政收入的主要手段，可以保障財(cái)政收入，減少政府發(fā)行地方債的公共風(fēng)險(xiǎn)。在2020年地方債發(fā)行規(guī)模近6.5萬(wàn)億元的背景下，地方政府償還風(fēng)險(xiǎn)明顯，在合理規(guī)范地方債規(guī)模、化解地方債法風(fēng)險(xiǎn)的明確要求下，稅收保障財(cái)政收入的作用更加凸顯。“十四五”期間，減稅降費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整力度要加強(qiáng)，普惠性減稅相對(duì)來(lái)講需要適度減弱，側(cè)重提高直接稅比重，保障財(cái)政收入的同時(shí)調(diào)節(jié)收入分配。主要以減少行政性收費(fèi)、優(yōu)化稅收運(yùn)營(yíng)商環(huán)境作為市場(chǎng)主體主要的減壓方式。同時(shí)，進(jìn)一步全面清理稅收優(yōu)惠政策，取消與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況錯(cuò)配的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠，增加現(xiàn)代稅收制度的規(guī)范性。建立健全地方稅收體系，適時(shí)擴(kuò)大房地產(chǎn)稅試點(diǎn)地區(qū)，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅劃入地方，以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為緩解地方財(cái)政壓力，最終建立并完善地方稅收體系將是“十四五”期間我國(guó)稅制現(xiàn)代化改革的重要任務(wù)。
（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員；中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院碩士研究生李雅潔對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）
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責(zé)編/韓拓 美編/宋揚(yáng)
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