【摘要】人才是城市的創(chuàng)新之基、活力之源，其流動(dòng)聚集的方位脈絡(luò)，與城市高質(zhì)量發(fā)展間關(guān)系密切。立足“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，我國(guó)城市人才流動(dòng)總體呈現(xiàn)跨域多核加速集聚、青年群體化身主力、行業(yè)跨界拓土納新三大趨勢(shì)。在人口結(jié)構(gòu)局部失衡、經(jīng)濟(jì)模式提質(zhì)變頻、制度體系優(yōu)化轉(zhuǎn)型的新局勢(shì)下，應(yīng)立足原有“人才新政”基礎(chǔ)，結(jié)合城市本土環(huán)境與資源優(yōu)勢(shì)，挖掘人才競(jìng)爭(zhēng)新動(dòng)能，以推進(jìn)區(qū)域人才一體化、增強(qiáng)人才政策有效性、提升人才生活適宜性，于變局中創(chuàng)新局，統(tǒng)籌中促增益，從而驅(qū)動(dòng)人才引擎高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，使城市創(chuàng)新發(fā)展源泉充分涌流。
【關(guān)鍵詞】城市 人才流動(dòng) 人口 地方政府 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類號(hào)】C912.81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，具備較完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系與強(qiáng)大的內(nèi)需潛力，是構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)的前沿區(qū)域。人才是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源，是人力資源中能力、素質(zhì)較高的勞動(dòng)者，在推進(jìn)城市治理更新、驅(qū)動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、激活新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中具引擎作用。
城市人才流動(dòng)聚集的方位脈絡(luò)，對(duì)打造高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展格局具有重要影響。自2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出以來(lái)，“人才強(qiáng)國(guó)”正式成為我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)之一。伴隨2016年《中共中央關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，不少地方自主性引才聚才政策不斷創(chuàng)新，其中多數(shù)強(qiáng)調(diào)要著力吸納45歲以下、學(xué)歷在本科或?qū)？埔陨系母?、專、精、缺人才，旨在?ldquo;人才新政”提升優(yōu)質(zhì)人才聚集力、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。“人才新政”在引才聚能過(guò)程中作用顯著，但也存在如“重單次補(bǔ)貼，輕薪酬預(yù)期”的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，“重學(xué)歷輕應(yīng)用、重理輕文”的行為主體角色錯(cuò)位問(wèn)題，制度規(guī)范滯后、政策效用單一等競(jìng)爭(zhēng)性、壁壘性問(wèn)題。2019年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，為城市人才流動(dòng)提供新的政策指引，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建合理、公正、暢通、有序的社會(huì)性流動(dòng)格局，破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，既要以中心城市和城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，拓寬人才城市間流動(dòng)空間；也要為基層人才、技術(shù)技能人才拓展社會(huì)性流動(dòng)空間。在“十四五”時(shí)期，需注重在大局視野下深化推進(jìn)城市人才工作良序開(kāi)展。
立足百年未有之大變局，系統(tǒng)把握我國(guó)城市人才流動(dòng)的新趨勢(shì)新動(dòng)向、新局勢(shì)新動(dòng)能、新階段新路徑，有助于明晰我國(guó)城市發(fā)展與人才流動(dòng)的基本關(guān)系與重點(diǎn)走向，推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，面向“城才”政策短板弱項(xiàng)，為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入新興變革動(dòng)力。
城市人才流動(dòng)的新動(dòng)向和新特征：聚合中開(kāi)全域
2021年是“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也同步進(jìn)入新階段。面向新起點(diǎn)，城市人才流動(dòng)趨勢(shì)承上啟下，總體呈現(xiàn)“跨域多核加速集聚、青年群體化身主角、行業(yè)跨界拓土納新”的格局特征，在聚合中實(shí)現(xiàn)人才流動(dòng)方向的“邊際擴(kuò)展”。
第一，因勢(shì)利導(dǎo)，跨域多核加速集聚。人口流動(dòng)情況是人才流動(dòng)的宏觀鏡像，集中反映了人才跨域流動(dòng)的一般性規(guī)律——跨域多中心流動(dòng)成為新趨勢(shì)。2021年5月，我國(guó)第七次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱“七普”）主要數(shù)據(jù)發(fā)布。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口總量為141178萬(wàn)人，其中，東部地區(qū)人口接近總?cè)丝跀?shù)量的四分之一，為39.93%；中部地區(qū)與西部地區(qū)各占比25.83%、27.12%，東北地區(qū)人口占比不足一成（見(jiàn)圖1）。與2010年相比，東部地區(qū)人口所占比重上升2.15個(gè)百分點(diǎn)，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域、城市群進(jìn)一步集聚。
根據(jù)2010年、2019年《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的城區(qū)人口數(shù)據(jù)清單，以我國(guó)的現(xiàn)行城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分統(tǒng)計(jì)，可觀察到，與《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》始發(fā)年份相比，2019年我國(guó)城區(qū)人口數(shù)量體現(xiàn)由中小城市向大城市及以上規(guī)模城市“加速集中靠攏”趨勢(shì)。城區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市數(shù)量同比增長(zhǎng)23個(gè)，屬同期增幅最高（見(jiàn)表1）。其中，除一線城市外，成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長(zhǎng)沙、武漢、佛山、蘇州等新一線城市成為我國(guó)流動(dòng)人口“大面積落地”的多所新巢，人口增量與增幅較為龐大（見(jiàn)表2）。
人才流動(dòng)在人口流動(dòng)的一般性規(guī)律下，同步呈現(xiàn)兩大現(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)：
一是加速向重點(diǎn)都市圈與城市群靠攏匯流。2017年-2020年人才跨域求職數(shù)據(jù)顯示，60%以上人才流向五大城市群（見(jiàn)圖2）。其中，長(zhǎng)三角、珠三角、成渝地區(qū)人才凈流入占比分別為 6.4%、3.8%、0.1%，兩大“三角”地區(qū)成為人才流入的集中區(qū)域。京津冀、長(zhǎng)江中游地區(qū)人才整體“凈流出”，占比分別0.7%、1.2%。
2019年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》顯示，推進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度，推動(dòng)行政體制機(jī)制與生產(chǎn)要素自由流動(dòng)相適應(yīng)。在發(fā)展建設(shè)的新階段，都市圈將不斷提升資源匯聚力，為居民生活提供更多的選擇、機(jī)遇與保障，因而成為人才流動(dòng)中的“熱門(mén)選項(xiàng)”。
二是逐層向一線城市與二線城市集聚扎根。2017年-2020年，人才持續(xù)流入一線城市與二線城市，凈流入占比分別為3.5%、3.4%；三線城市、四線城市人才凈流出比重上升，分別達(dá)1.0%、5.8%（見(jiàn)圖3）。
這一趨勢(shì)與我國(guó)人口近10年的人口流動(dòng)方向相吻合，集中表現(xiàn)為中小城市向中心城市聚攏。一、二線城市通常位處國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的勁風(fēng)口，城市公共資源配置較為完善廣泛，發(fā)展空間與發(fā)展?jié)撃茴A(yù)期較高，因此也成為眾多人才選擇駐留、扎根成長(zhǎng)的“孵化所”。
第二，擇優(yōu)而動(dòng)，青年群體化身主力。新生代有創(chuàng)意、有知識(shí)、有能力的優(yōu)質(zhì)專業(yè)化人力資本——青年人才是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍。為推動(dòng)青年人才群體這一重要資源在城市“引得入、留得住、用得好”，近年來(lái)各大城市也將其作為“人才新政”主要政策的適用對(duì)象之一，旨在凝聚“后浪”活力。其中，高校畢業(yè)生群體成為城市吸納青年人才的重要著力點(diǎn)。自2017年武漢市啟動(dòng)“百萬(wàn)大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”開(kāi)始，以利好的落戶條件、有力的就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持、規(guī)范的住房生活補(bǔ)貼等多樣化的人才優(yōu)惠福利政策為依托，吸引大學(xué)畢業(yè)生落戶成為各大城市人才政策新“潮流”。如成都市為青年人才打造的“蓉漂”品牌產(chǎn)品矩陣，實(shí)現(xiàn)了單線貫穿落戶、住房、醫(yī)療、培訓(xùn)、人才發(fā)展等內(nèi)容的“一條龍服務(wù)”到立體化的政策、金融、安居、服務(wù)“全生命周期保障”的轉(zhuǎn)向。2021年，通過(guò)建強(qiáng)“招才、引才、育才、敬才、留才、禮才”六大功能平臺(tái)產(chǎn)品，成都市將人才政策“做大蛋糕”，以踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)、“天府之國(guó)”、移民城市等城市名片深化天地廣闊、舒適宜居、開(kāi)放包容等城市特質(zhì)，吸引人才進(jìn)駐。蘇州市在2020年7月發(fā)布人才新政4.0版《關(guān)于加快人才國(guó)際化引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展若干政策措施》，從人才政策體系、人才發(fā)展模式、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)三個(gè)層面優(yōu)化人才整體發(fā)展環(huán)境。同年10月面向青年人才發(fā)布了《姑蘇人才“青春無(wú)憂”計(jì)劃》從“落戶無(wú)憂”“樂(lè)居無(wú)憂”“研習(xí)無(wú)憂”“就業(yè)無(wú)憂”創(chuàng)業(yè)無(wú)憂”“生活無(wú)憂”六大板塊，從細(xì)節(jié)精準(zhǔn)對(duì)接青年人才各層面的發(fā)展需求，為其營(yíng)造“歸屬感”。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與社會(huì)生活工作環(huán)境是影響青年人才城市流動(dòng)的兩大顯著因素。在北京、廣州、上海等一線城市外，成都、蘇州等新一線城市在政策提升中同頻成為“最佳引才城市”，反映青年人才在城市流動(dòng)中對(duì)經(jīng)濟(jì)有潛力、保障有體系、環(huán)境有特色的宜居城市偏好。
第三，全盤(pán)激活，行業(yè)跨界拓土納新?！秶?guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中強(qiáng)調(diào)，要在裝備制造、信息、生物技術(shù)、新材料、航空航天、海洋、金融財(cái)會(huì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、新能源、農(nóng)業(yè)科技、宣傳思想文化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，建成一批人才高地。長(zhǎng)久以來(lái)，“突出培養(yǎng)造就創(chuàng)新型科技人才”理念推動(dòng)城市人才內(nèi)涵聚焦于高精尖科教方位、城市人才吸納重心落于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域。在新科技革命與后疫情時(shí)代語(yǔ)境下，城市人才在行業(yè)流動(dòng)層面將趨向“守正創(chuàng)新”，拓展流動(dòng)邊域，呈現(xiàn)兩大趨勢(shì)：
一是城市“新經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域“虹吸”高端人才。在以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、第五代移動(dòng)通信技術(shù)為代表的新技術(shù)環(huán)境下，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在變革中不斷探索發(fā)展之道。“新經(jīng)濟(jì)”是立足新技術(shù)環(huán)境，在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、科技經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的綜合體現(xiàn)。這一背景下，城市產(chǎn)業(yè)從相互區(qū)隔的狀態(tài)日趨轉(zhuǎn)向融合，人才從高精尖產(chǎn)業(yè)向新文娛、新傳媒、新醫(yī)療、人工智能、電子硬件等多樣化新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全業(yè)態(tài)鋪開(kāi)，人才活躍度較高（見(jiàn)表3）。
一個(gè)城市新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展水平與其對(duì)人才吸引度、影響力密切相關(guān)，也不同程度促進(jìn)了人才的跨業(yè)界、跨城際流動(dòng)。當(dāng)前，除北上廣深四大龍頭城市外，杭州、武漢、合肥、西安、成都等“新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”發(fā)達(dá)城市，依托新技術(shù)、以面向消費(fèi)者需求的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式強(qiáng)化了城市競(jìng)爭(zhēng)力，吸引著一批新的人才矩陣落地扎根（見(jiàn)表4）。
二是城市“基石性”崗位“磁吸”青年英才。當(dāng)城市能級(jí)的不斷提升，社會(huì)治理事務(wù)的多元性、復(fù)雜性將不斷深化，全方位、多領(lǐng)域引入社區(qū)社會(huì)工作人才，成為城市社會(huì)發(fā)展的重要方向。隨人社部等七部門(mén)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的通知》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》等政策文件的接續(xù)發(fā)布，以及社區(qū)治理創(chuàng)新事業(yè)的不斷勃興，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生在城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的行業(yè)平臺(tái)將愈發(fā)廣闊。例如，2021年6月，中共浙江省委已率先提出將實(shí)施萬(wàn)名高校畢業(yè)生到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）工作項(xiàng)目。在疫情防控常態(tài)化背景與各省市積極政策引導(dǎo)下，社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理的相關(guān)工作或?qū)⒊蔀槌鞘心贻p人才留城選擇的另一新風(fēng)向。
城市人才競(jìng)爭(zhēng)的新局勢(shì)和新動(dòng)能：均衡中謀創(chuàng)新
城市人才流動(dòng)的新趨勢(shì)從深處折射城市人才競(jìng)爭(zhēng)將面臨的新變局。面對(duì)人口老齡化、少子化帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)局部失衡、經(jīng)濟(jì)模式提質(zhì)變頻邁向“新常態(tài)”、人才制度體系整體優(yōu)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展現(xiàn)狀，如何破解城市人才政策不平衡不充分的問(wèn)題，發(fā)掘城“才”競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)邏輯與內(nèi)在動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？在原有“人才新政”基礎(chǔ)上，各大城市開(kāi)始考慮如何結(jié)合本土環(huán)境與資源優(yōu)勢(shì)，在均衡變局中開(kāi)辟創(chuàng)新之路。
第一，人口結(jié)構(gòu)局部失衡，城市發(fā)展亟需人才激活。在城市發(fā)展過(guò)程中，人才發(fā)揮了重要的支撐性作用，是城市永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。但在經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)局部失衡，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題：
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“七普”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)人口中，0-14歲人口為25338萬(wàn)人，占比17.95%，60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，0—14歲人口的比重上升1.35個(gè)百分點(diǎn)，60歲及以上人口的比重上升5.44個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升4.63個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%時(shí)，則意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。“七普”數(shù)據(jù)顯示我國(guó)65歲及以上人口達(dá)到13.50%,意味著我國(guó)老齡化程度已較為嚴(yán)峻，伴隨勞動(dòng)力人口的持續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重。
同時(shí)，不婚族的增加也為人口結(jié)構(gòu)帶來(lái)壓力。根據(jù)民政部頒布的《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》所得數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)依法辦理結(jié)婚登記927.3萬(wàn)對(duì)，比上年下降8.5%；依法辦理離婚手續(xù)470.1萬(wàn)對(duì)，比上年增長(zhǎng)5.4%。與2015年相比，我國(guó)結(jié)婚率不斷降低，離婚率接續(xù)攀升，不婚族數(shù)量總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，或?qū)⑦M(jìn)一步導(dǎo)致我國(guó)生育水平不斷降低，進(jìn)而對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)帶來(lái)威脅。（見(jiàn)圖5）
人口結(jié)構(gòu)面臨的一系列問(wèn)題加劇了城市人才供需矛盾，年輕勞動(dòng)力供給不足會(huì)持續(xù)影響城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加勞動(dòng)力成本，減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步伐。因此城市需要優(yōu)化開(kāi)發(fā)人才引進(jìn)政策，為城市發(fā)展注入新鮮活力，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，緩解人才不足的問(wèn)題，為提升城市發(fā)展能級(jí)強(qiáng)基固本。
第二，經(jīng)濟(jì)模式提質(zhì)變頻，資源爭(zhēng)奪驅(qū)動(dòng)核心發(fā)展。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由資源密集型、勞動(dòng)密集型為主向技術(shù)密集型、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變，企業(yè)更加注重人才特別是高端創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)與選拔，中國(guó)城市人才戰(zhàn)略也迫切需要從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換到人才支撐的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如北上廣深等城市涌入大量人口，人口數(shù)量激增，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)影響，出現(xiàn)了交通擁堵、住房問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題，“城市病”愈加嚴(yán)重。例如，“七普”數(shù)據(jù)顯示當(dāng)前北京常住人口為2189.3萬(wàn)人，但依據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》，到2020年，北京總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃預(yù)計(jì)控制在1800 萬(wàn)左右，這表明北京當(dāng)前人口數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期，對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源承載能力形成巨大挑戰(zhàn)。面臨持續(xù)的“城市病”和人口壓力，一些特大城市開(kāi)始著力管控人口存量，調(diào)整人口空間布局、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。北京市在2017年頒布的《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》中提到要通過(guò)疏解非首都功能，實(shí)現(xiàn)人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走。隨后，京津冀三省聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》，引導(dǎo)三地產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移與精準(zhǔn)承接。北京市通過(guò)將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊城市，帶動(dòng)人口外流，促進(jìn)周邊城市承接人才外溢，可有效減小人口壓力。這一做法也引起其他城市效仿，通過(guò)多樣化政策吸引人才，留住人才，開(kāi)啟“搶人大戰(zhàn)”。最后，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)代，各級(jí)政府的工作側(cè)重點(diǎn)將從追求“增長(zhǎng)”向?qū)崿F(xiàn)“高質(zhì)量增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。人才集聚是激發(fā)創(chuàng)新，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的活力源泉。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長(zhǎng)目標(biāo)，最大化集聚優(yōu)質(zhì)人力資本，各級(jí)政府也更重視如何強(qiáng)化本地“人才新政”的吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力。
第三，制度體系優(yōu)化轉(zhuǎn)型，有為政府與有效市場(chǎng)共建。立足“人才強(qiáng)國(guó)”這一國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略背景，2016年，全國(guó)推進(jìn)人才管理體制機(jī)制改革實(shí)踐，各省市政府出臺(tái)相關(guān)政策措施，為城市招攬人才、吸引人才搭建平臺(tái)。自2017年以來(lái)，一二線城市紛紛開(kāi)始啟動(dòng)人才引進(jìn)政策，展開(kāi)人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)，經(jīng)過(guò)幾年的政策演進(jìn)，地方政府的人才招攬政策出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。
一是從注重政策的“量”轉(zhuǎn)向注重政策的“質(zhì)”。近幾年，地方政府的人才政策從最初的不斷加碼，以量取勝到現(xiàn)在的以質(zhì)為優(yōu)，從“錦上添花”轉(zhuǎn)向“雪中送炭”，越來(lái)越多的地方政府摒棄同質(zhì)化的政策內(nèi)容，突出自身發(fā)展需要，基于城市自身的發(fā)展規(guī)劃和功能定位制定人才發(fā)展計(jì)劃，確定人才數(shù)量與結(jié)構(gòu)，從而進(jìn)一步制定明確高效的人才引進(jìn)政策，推動(dòng)人才吸納與本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略精準(zhǔn)對(duì)接，提高人才使用率，降低人才錯(cuò)配帶來(lái)的資源浪費(fèi)。
二是從注重需求側(cè)轉(zhuǎn)向注重供給側(cè)。城市人才政策的需求側(cè)指的是針對(duì)就業(yè)需求方的人才招攬政策，供給側(cè)指的是針對(duì)就業(yè)供給方的企業(yè)扶持政策。之前政府政策主要集中在針對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生和高校人才的住房?jī)?yōu)惠、戶籍保障、現(xiàn)金資助等方面，目前更多城市開(kāi)始重視企業(yè)的作用，賦權(quán)于企，使企業(yè)在人才引入、培養(yǎng)和管理的過(guò)程中擔(dān)當(dāng)重要角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，激活市場(chǎng)機(jī)制，打破以往人才流動(dòng)的制度障礙，完善市場(chǎng)人才流動(dòng)秩序，激發(fā)人才引入的活力。
城市人才發(fā)展的新思路和新路徑：統(tǒng)籌中促增益
“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。”人才資源作為國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的強(qiáng)大引擎，如何在新變局中最大程度發(fā)揮人才資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)城市發(fā)展，將是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代新階段的重要命題。這既要著眼于區(qū)域人才一體化格局的整體統(tǒng)籌，也要強(qiáng)調(diào)以扶持供給側(cè)企業(yè)以提高政策內(nèi)在有效性，更需以精細(xì)化治理與服務(wù)提高外部環(huán)境適宜性，在人才流動(dòng)與聚集中實(shí)現(xiàn)協(xié)同增益。
首先，區(qū)域合作，協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域人才一體化。“十四五”期間強(qiáng)調(diào)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是其階段性目標(biāo)與舉措。人才作為推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，在城市化進(jìn)程中相對(duì)偏好于核心大城市等強(qiáng)吸引力地區(qū)，極易在區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，阻礙區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。因此，整合區(qū)域人才資源，推進(jìn)區(qū)域人才一體化，實(shí)現(xiàn)人才要素在區(qū)域間的自然流動(dòng)與高效集聚，對(duì)于區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
第一，頂層設(shè)計(jì)相互銜接。統(tǒng)一協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)與相互銜接的頂層設(shè)計(jì)，是加快區(qū)域人才一體化建設(shè)進(jìn)程的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與制度保障。各地政府及相關(guān)職能部門(mén)可建立統(tǒng)一、多層次的人才資源管理機(jī)構(gòu)，突出該機(jī)構(gòu)在人才資源全局中的統(tǒng)籌引導(dǎo)、政策研究等功能，并以日常聯(lián)系、聯(lián)席會(huì)議等合作機(jī)制保障該機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行。此外，各地可梳理其在人才資源方面的需求、優(yōu)勢(shì)與功能沖突內(nèi)容等，制定區(qū)域性人才發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)形成合理利益分配格局，建立健全區(qū)域性人才引入、培育、評(píng)價(jià)與戶口通遷、居住證互認(rèn)等機(jī)制，為打通區(qū)域內(nèi)部人才通道提供制度保障。
第二，區(qū)域資源共用共享。推動(dòng)信息、資金等資源要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)可加速區(qū)域人才一體化的形成。為促進(jìn)要素自由流動(dòng)，應(yīng)搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運(yùn)行規(guī)范、多元協(xié)同的人才大數(shù)據(jù)平臺(tái)。既要建立統(tǒng)一開(kāi)放的人才信息庫(kù)，精準(zhǔn)對(duì)接人才供需，也要建立統(tǒng)一人才市場(chǎng)，促進(jìn)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)間溝通合作，從而突破人才流動(dòng)行政壁壘；也要將資金要素考慮在內(nèi)，成立區(qū)域人才項(xiàng)目合作基金，加速推進(jìn)人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才一體化具有重要影響。因此，要統(tǒng)籌調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并結(jié)合各產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、優(yōu)勢(shì)與短板，編制產(chǎn)業(yè)人才目錄，實(shí)行人才引育措施，使人才相對(duì)均衡地分布于區(qū)域各地、各產(chǎn)業(yè)。
其次，賦權(quán)于企，增能于企，增強(qiáng)城才政策有效性。若僅從需求側(cè)入手，只能在短期內(nèi)提高人才引進(jìn)政策的有效性，政策效果從長(zhǎng)期來(lái)看呈下降趨勢(shì)。因此，將人才政策轉(zhuǎn)向供給側(cè)企業(yè)扶持,是新時(shí)代引才聚才的有效之道。通過(guò)賦權(quán)與增能于企業(yè)，充分釋放企業(yè)人才“虹吸效應(yīng)”，讓市場(chǎng)在人力資源配置中發(fā)揮決定性作用。
第一，賦權(quán)于企，從“被動(dòng)者”到“主動(dòng)者”。對(duì)于政府而言，政府首先需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，明確自身在城才“引育用留”鏈條中主要扮演的是統(tǒng)籌者角色，在城才政策制定及運(yùn)作中要突出企業(yè)主體功能作用，將引才、育才、激才、評(píng)才的主動(dòng)權(quán)賦予企業(yè)。此外，政府應(yīng)通過(guò)稅收優(yōu)惠、成本補(bǔ)貼、人才引進(jìn)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等方式大力引進(jìn)、扶持優(yōu)秀企業(yè)，并為其引進(jìn)人才提供政策支持，進(jìn)一步發(fā)揮其在人才資源引進(jìn)中的功能性作用，延伸聚才觸角。對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)應(yīng)按需引才，建立健全人力智力服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，建立層次內(nèi)容豐富、可持續(xù)性強(qiáng)的人才培養(yǎng)與激勵(lì)體系，并讓企業(yè)掌握評(píng)價(jià)人才的自主權(quán)，建立指標(biāo)合理、公平公正的人才評(píng)價(jià)體系。
第二，增能于企，從“弱能力”到“強(qiáng)能力”。企業(yè)若僅掌握人力資源配置的主動(dòng)權(quán)，而無(wú)合理配置人力資源的能力，同樣無(wú)法有效“引育用留”城市人才。而提高企業(yè)城才“虹吸”能力的關(guān)鍵舉措，就在于強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)協(xié)同導(dǎo)向，匯聚政府、高校、企業(yè)等多方主體合力，建立健全聯(lián)動(dòng)聯(lián)建機(jī)制形成政府統(tǒng)籌、專家指導(dǎo)、企業(yè)培育、人才示范協(xié)同格局。政府可基于人才政策實(shí)際運(yùn)作情況，結(jié)合企業(yè)合理訴求，不斷出臺(tái)更具實(shí)效性的人才政策，并通過(guò)建立人才交流合作機(jī)制、搭建人才資源信息共享平臺(tái)等方式為企業(yè)引才拓寬渠道；高校可與企業(yè)開(kāi)展聯(lián)合項(xiàng)目，既以高校專家資源為企業(yè)提供智力支持，又通過(guò)向企業(yè)推薦“后備軍”等“滴灌式”人才培養(yǎng)方式，為企業(yè)提供人才支持。另外，人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、獵頭中介機(jī)構(gòu)等主體在人力資源上的優(yōu)勢(shì)不可小覷，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)需求進(jìn)行專業(yè)咨詢。
最后，精細(xì)治理，落點(diǎn)服務(wù)，提升城才生活適宜性。和諧宜居的生態(tài)環(huán)境對(duì)人才流入具有正向影響，其優(yōu)化離不開(kāi)精細(xì)治理這一重要治理范式。通過(guò)在城市建設(shè)與發(fā)展中的各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域進(jìn)行精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理，為人才群體提供全方位、多樣化服務(wù)，提高城才生活適宜度，回應(yīng)其對(duì)良好宜居環(huán)境的需求與期待，從而引得來(lái)人才，更留得住、用得好人才。
第一，強(qiáng)化自然適宜性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境引“才”。生態(tài)環(huán)境是影響人才是否愿意進(jìn)入并長(zhǎng)期在此生產(chǎn)生活的重要因素。政府應(yīng)將新發(fā)展理念作為城市總體建設(shè)規(guī)劃的重要理念與主要原則，將生態(tài)宜居、綠色發(fā)展作為城市建設(shè)的重要目標(biāo)，并在生態(tài)環(huán)境優(yōu)化過(guò)程中充分考慮人才的合理需求。政府既要不斷完善城市景觀整體設(shè)計(jì)，也要以需求為導(dǎo)向，以技術(shù)為抓手，補(bǔ)足城市交通、排水防澇、空氣凈化等基礎(chǔ)設(shè)施短板，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，營(yíng)造豐富場(chǎng)景，持續(xù)提高人才群體居住幸福感。
第二，強(qiáng)化社會(huì)適宜性，實(shí)現(xiàn)制度聚“才”。戶籍制度是限制人才流動(dòng)的一大門(mén)檻，其與人才所需的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源具有密切聯(lián)系。因此，優(yōu)化戶籍制度設(shè)計(jì)勢(shì)必對(duì)“引育用留”人才起強(qiáng)激勵(lì)作用。結(jié)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求、就業(yè)崗位匹配程度、公共服務(wù)提供能力等綜合條件，合理設(shè)置并不斷調(diào)整準(zhǔn)入條件，如健全積分落戶指標(biāo)體系、實(shí)行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)等，也成為時(shí)代發(fā)展所趨。另外，良好的住房保障也是減少人才流動(dòng)阻力的重要因素。由于人才落戶政策與住房政策之間往往互相作用，因此需要注重人才落戶政策與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的互補(bǔ)程度。與此同時(shí)，建立滿足不同人才群體需求的多層次住房政策體系，并為不同層次的人才提供相應(yīng)的購(gòu)房?jī)?yōu)惠與租房補(bǔ)貼，從而多管齊下破解“住房難”之于人才的掣肘難題。
第三，強(qiáng)化服務(wù)適宜性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)留“才”。持續(xù)性吸引人才資源的關(guān)鍵，在于城市為人才提供公共服務(wù)的充足程度與優(yōu)質(zhì)程度。一是通過(guò)改善人事檔案管理服務(wù)、人才測(cè)評(píng)服務(wù)、獵頭中介服務(wù)等人力資源服務(wù)，為暢通人才流動(dòng)渠道提供有力支撐；二是完善教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)制度，使其與常住人口掛鉤，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育普惠范圍與高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)覆蓋范圍，為人才群體子女提供優(yōu)先入學(xué)福利，提供惠及家庭親屬的優(yōu)診優(yōu)療服務(wù)。三是營(yíng)造社區(qū)服務(wù)、生態(tài)、文化等場(chǎng)景，通過(guò)打造社區(qū)生活圈、醫(yī)療救治圈、文體圈等，為人才群體提供便捷高效的多元化社區(qū)服務(wù)，進(jìn)一步滿足人才群體的多樣化迫切需求，又為人才群體充分創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造有利條件。
（作者為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系2019年度中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)治理研究”（20SGYP001）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲
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