摘 要:改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)地區(qū)聚集了越來(lái)越多的人口和產(chǎn)業(yè)，土地也隨之加速增值，農(nóng)地與城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地之間的價(jià)格差距逐漸擴(kuò)大。構(gòu)建城鄉(xiāng)利益共享的土地增值收益分配機(jī)制，提高廣大農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，是新時(shí)期增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、推動(dòng)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。

關(guān)鍵詞:土地增值收益 分配 共同富裕 城鄉(xiāng)平衡發(fā)展

【中圖分類(lèi)號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)差距大、發(fā)展不平衡的國(guó)家。在改革開(kāi)放40多年里，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，保持了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從1978年至2020年，我國(guó)GDP大致由3679億提高到101萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了270多倍；占世界經(jīng)濟(jì)總量的比例由1.7％上升到預(yù)計(jì)17％，創(chuàng)造了大國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題仍然突出。習(xí)近平總書(shū)記曾明確指出，“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。振興鄉(xiāng)村，推動(dòng)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、融合發(fā)展成為新時(shí)期全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕的重要舉措。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展和融合發(fā)展，并不是要抑制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而是要在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，建立起“工業(yè)扶持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。一般而言，在工業(yè)化過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)和人口由于聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會(huì)不斷由農(nóng)村地區(qū)流向城鎮(zhèn)地區(qū)，在這種情況下，城鎮(zhèn)土地的開(kāi)發(fā)程度和集約利用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)的土地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地租水平自然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)地。從這一角度出發(fā)，如果改變農(nóng)地用途，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，或許可以帶來(lái)巨大的土地增值收益。構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制，提升農(nóng)民可享有的土地增值收益比例，有利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收致富、推動(dòng)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

分享土地增值收益是農(nóng)民增收的重要渠道

城鎮(zhèn)地區(qū)由于人口的集中、生產(chǎn)要素的聚集，可以產(chǎn)生顯著的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，成為創(chuàng)造財(cái)富和知識(shí)的場(chǎng)所，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要避免城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的共同富裕，需要建立起城鄉(xiāng)之間的利益共享機(jī)制，發(fā)揮城市帶動(dòng)農(nóng)村的作用。一般而言，農(nóng)民從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中獲取收益的市場(chǎng)化途徑主要有三條：一是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)地區(qū)創(chuàng)造出大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)非農(nóng)部門(mén)就業(yè)，農(nóng)民獲得的工資性收入不斷增加；二是產(chǎn)業(yè)和人口聚集到城鎮(zhèn)地區(qū)后，形成對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的巨大需求，為農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售、增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入創(chuàng)造更多可能；三是城鎮(zhèn)土地的開(kāi)發(fā)，使得土地增值收益迅速提高，農(nóng)民可以通過(guò)土地獲得增值收益，增加財(cái)產(chǎn)性收入。

從改革開(kāi)放40多年的歷程來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，人均年收入已經(jīng)由1978年的133.6元提高到2020年的17131元。與此同時(shí)，農(nóng)民收入的來(lái)源和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，呈現(xiàn)以下特征和趨勢(shì)：第一，經(jīng)營(yíng)收入所占比重持續(xù)下降，其所占農(nóng)民年收入的比重已經(jīng)由1978年的92.9%下降到2020年的35.5%；第二，農(nóng)民外出打工獲得的工資性收入所占比重持續(xù)快速上升。在改革開(kāi)放初期，農(nóng)民幾乎沒(méi)有外出打工的工資性收入，而到2020年，該項(xiàng)收入占比已經(jīng)提高到40.7%，成為農(nóng)民最主要的收入來(lái)源；第三，在2010年之前，轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民總收入中所占比重很小，但隨著精準(zhǔn)扶貧和一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，該項(xiàng)收入出現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。到2020年，轉(zhuǎn)移性收入已占到農(nóng)民年收入的21.4%；第四，在農(nóng)民收入中，財(cái)產(chǎn)性收入所占比重一直很低。1993年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開(kāi)始公布農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)年農(nóng)村居民家庭平均每人財(cái)產(chǎn)性純收入僅有7元，到2020年也只有419元，其所占比重也僅有2.4%（見(jiàn)表1）。

縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，關(guān)鍵是增加農(nóng)村居民的收入。從農(nóng)民增收的趨勢(shì)來(lái)看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入和工資性收入增長(zhǎng)空間受限，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入最具有潛力。

首先，我國(guó)耕地面積有限，土地的復(fù)種指數(shù)較高，土地產(chǎn)出率已經(jīng)達(dá)到較高的水平，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)的空間有限。而且，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，受?chē)?guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升的空間也不大。因此，單純依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的潛力已十分有限。

其次，在過(guò)去40多年里，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力這個(gè)“蓄水池”已被逐漸“淘干”，愿意且能夠轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)民家庭再增加勞動(dòng)力外出打工掙得更多工資性收入的空間也不大了，近年來(lái)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)明顯趨緩足以說(shuō)明這一點(diǎn)。

第三，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，還具有很大的潛力，可以成為我國(guó)下一階段增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的重要舉措。目前我國(guó)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入占比僅有2.4%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距還很大。黨的十七大報(bào)告首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，黨的十八大報(bào)告再次提出要“多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入”。對(duì)農(nóng)民而言，他們擁有的最重要的財(cái)產(chǎn)是房屋和土地。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)房屋和土地價(jià)格迅速上漲，農(nóng)地開(kāi)發(fā)的增值收益可觀。探索城鄉(xiāng)共享的土地增值收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民分享更大比例的土地增值收益，是增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的新路子。

農(nóng)民分享土地增值收益面臨的主要障礙

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)地區(qū)聚集了越來(lái)越多的人口和產(chǎn)業(yè)，投入了大量的資金，創(chuàng)造出巨大的財(cái)富，從而帶來(lái)城鎮(zhèn)土地的迅速增值。與此同時(shí)，農(nóng)地與城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地之間的價(jià)格差距迅速擴(kuò)大，農(nóng)地開(kāi)發(fā)創(chuàng)造出驚人的增值收益。目前，我國(guó)還沒(méi)有對(duì)全國(guó)土地開(kāi)發(fā)的各種收益進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)，土地增值收益分散在各種稅費(fèi)和土地出讓收入之中，大體上可以分為兩大部分：一部分是政府從土地開(kāi)發(fā)中收取的與土地相關(guān)的各種稅費(fèi)，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地使用費(fèi)等；另一部分就是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010—2020年期間，僅全國(guó)繳入國(guó)庫(kù)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入就從29398億元增加到84142億元（見(jiàn)圖1）。

可以看出，土地增值收益成為地方財(cái)政收入、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)的重要源泉。許多地方政府利用土地開(kāi)發(fā)一級(jí)市場(chǎng)壟斷者的地位，在“以地興城、以地興財(cái)”理念指引下，低價(jià)征收農(nóng)村集體土地，再通過(guò)“招拍掛”等形式，高價(jià)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，從中收取土地出讓金以及各種與土地相關(guān)的稅費(fèi)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商則主要從土地開(kāi)發(fā)的二級(jí)市場(chǎng)獲取土地增值收益。許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商抓住近年來(lái)我國(guó)住房需求旺盛、城市住房?jī)r(jià)格快速上漲的機(jī)會(huì)，迅速發(fā)展起來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)涌現(xiàn)出一大批富豪。甚至一些城市周邊農(nóng)村地區(qū)的居民，或通過(guò)自建房屋出租，或通過(guò)開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”出售等方式，也獲取了土地增值收益，成為迅速致富的群體。

然而，在這場(chǎng)土地增值收益分配的博弈中，作為農(nóng)村土地承包者的廣大農(nóng)民卻很少獲得土地增值收益。盡管近年來(lái)我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但按照現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策，農(nóng)民只能按照被征用土地的原用途獲得征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，難以切實(shí)分享到高漲的土地增值收益。

現(xiàn)行土地征收制度下農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收制度沿自新中國(guó)成立初期。1953年政務(wù)院公布 《國(guó)家建設(shè)征用土地的辦法》，1957年對(duì)此進(jìn)行了修正，1958年公布施行。當(dāng)時(shí)農(nóng)地征收制度設(shè)計(jì)主要是為加快工業(yè)化服務(wù)的，農(nóng)地征收價(jià)格偏低，土地增值收益完全歸于國(guó)家。改革開(kāi)放后，盡管我國(guó)對(duì)農(nóng)地征收制度進(jìn)行過(guò)多次改革，但學(xué)術(shù)界和政府將土地征收制度改革的著眼點(diǎn)主要放在解決“征地權(quán)濫用”“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”“征地程序不規(guī)范”等技術(shù)性問(wèn)題上，并未觸及土地增值收益如何在農(nóng)戶(hù)、集體與政府之間合理分配這個(gè)核心問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征收制度，“農(nóng)地非農(nóng)化”需要經(jīng)過(guò)政府征用農(nóng)村的集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，然后通過(guò)劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)等出讓方式將國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)詈笸恋厥褂谜咴讷@得土地使用權(quán)后對(duì)土地用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變的一系列程序。這種土地征收制度雖然有利于防范土地所有者的“要挾”或“敲竹杠”動(dòng)機(jī)，但也可能會(huì)帶來(lái)濫用征地權(quán)、壓低土地征收補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。農(nóng)戶(hù)的土地一旦被政府征用，只能獲得基于土地產(chǎn)值計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)，難以直接分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益。

土地出讓金收支管理制度使農(nóng)民難以間接分享土地增值收益

在2007年以前，我國(guó)土地出讓金一直以非稅收入的形式，沒(méi)有納入預(yù)算管理，成為地方政府的“小金庫(kù)”。這個(gè)時(shí)期的土地出讓金，大多取之于農(nóng)、卻主要用之于城。

2006年財(cái)政部、國(guó)土資源部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，明確要求從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”管理。此外，盡管?chē)?guó)家一直強(qiáng)調(diào)土地出讓的非成本性支出要向農(nóng)村傾斜，但從全國(guó)土地出讓金使用情況來(lái)看，地方政府獲得的土地出讓金凈收益，主要還是用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)，投入農(nóng)村的資金較少。例如，2008年審計(jì)署對(duì)土地出讓金使用情況的審計(jì)結(jié)果顯示，2004—2006年北京等11個(gè)城市共實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，其中，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，提取農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金56.86億元，用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障28.50億元?？梢运愠?，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出約占土地出讓凈收益的80%，而支農(nóng)支出僅占土地出讓凈收益的3.3%（安體富、竇欣，2011）。根據(jù)財(cái)政部《2015年全國(guó)土地出讓收支情況》中提供的數(shù)據(jù)，2015年全國(guó)土地出讓支出33727.78億元，用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出為6883.19億元，其中，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2528.17億元，只占土地出讓總支出的約7.5%。時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊在2020年9月24日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上也表示，2013年至2018年我國(guó)土地出讓收入累計(jì)達(dá)28萬(wàn)億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元，占土地出讓收入的19.2%。但土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金1.85萬(wàn)億元，僅占土地出讓收入的6.6%。可見(jiàn)，農(nóng)民不僅在土地征收時(shí)難以直接分享土地增值收益，而且在土地出讓金支出方面，也沒(méi)有受到公平對(duì)待，難以間接分享到土地的增值收益。

增加農(nóng)民分享土地增值收益的舉措

關(guān)于土地增值收益的歸屬，學(xué)術(shù)界主要有“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸農(nóng)”和“漲價(jià)分享”三種觀點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要建立“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”后，“漲價(jià)分享”的觀點(diǎn)逐漸獲得越來(lái)越多的學(xué)者和政府決策部門(mén)的認(rèn)同。

增加農(nóng)民分享土地增值收益，可以從以下兩個(gè)方面入手。

創(chuàng)設(shè)土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度，改革土地征收制度

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，由于土地增值收益有限，變更土地用途所獲得的收益往往低于界定和保護(hù)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的成本，土地產(chǎn)權(quán)合約中也沒(méi)有關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。所謂土地開(kāi)發(fā)權(quán)（Land Development Rights），是指改變土地用途及土地利用強(qiáng)度的權(quán)利。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，用途不同、利用集約度不同的土地價(jià)值差距日益擴(kuò)大。創(chuàng)立土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度，對(duì)改變土地使用用途和利用強(qiáng)度進(jìn)行法律規(guī)制，以規(guī)范由于改變土地使用用途和利用強(qiáng)度后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益分配，成為各國(guó)土地制度發(fā)展的趨勢(shì)。20世紀(jì)50年代英國(guó)首創(chuàng)了土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度，美國(guó)于20世紀(jì)60年代亦設(shè)定土地開(kāi)發(fā)權(quán)，法國(guó)則在20世紀(jì)70年代制定了類(lèi)似于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法定上限密度限制（高潔、廖長(zhǎng)林，2011）。這些有關(guān)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法律法規(guī)，成為這些國(guó)家規(guī)范土地開(kāi)發(fā)的制度框架，也是其土地產(chǎn)權(quán)制度深化和細(xì)化的體現(xiàn)。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)是如何在國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)之間合理分配農(nóng)村土地的產(chǎn)出，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、解決糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)短缺問(wèn)題（成德寧、侯偉麗，2013）。政府通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了“交足國(guó)家的、留夠集體的、剩余的都是自己的”農(nóng)業(yè)產(chǎn)出分配方式。這場(chǎng)農(nóng)村土地制度的變遷擴(kuò)大了農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，成為改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)的制度之源（冀縣卿、錢(qián)忠好，2009）。但是，這場(chǎng)土地制度的改革，僅僅開(kāi)啟了土地制度演變的序幕。目前我國(guó)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬和土地增值收益的分配，在法律上還沒(méi)有明確的規(guī)定。盡管在我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中，有些規(guī)定涉及到土地開(kāi)發(fā)權(quán)的內(nèi)容。例如《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。但是，目前我國(guó)法律文件中還沒(méi)有出現(xiàn)“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”的字樣，沒(méi)有形成完整的土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度。

為了構(gòu)建土地增值收益分配機(jī)制，首先應(yīng)創(chuàng)設(shè)土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度，從法律上進(jìn)一步明確土地開(kāi)發(fā)權(quán)屬于國(guó)家，確保國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制，防止農(nóng)地過(guò)快、過(guò)度轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地；賦予政府出于公共利益征收土地的權(quán)利，以防止出現(xiàn)少數(shù)人在征地時(shí)漫天要價(jià)、妨礙國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的情況。其次，在建立土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度基礎(chǔ)上，改革土地征收制度，從根本上改變土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)，即把基于土地產(chǎn)值的補(bǔ)償制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛谕恋卦鲋凳找娣窒淼难a(bǔ)償制度。具體的改革措施如下：

將土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格而不是土地的產(chǎn)值作為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，使被征土地的類(lèi)型、質(zhì)量和區(qū)位均可以反映到被征用土地的補(bǔ)償價(jià)格中來(lái)。這種以土地出讓市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以把土地二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)傳遞到土地征收的一級(jí)市場(chǎng)來(lái)，便于被征地農(nóng)民更好地分享土地的增值收益。

在法律上明確規(guī)定土地所有者、承包者與地方政府分享土地增值收益的比例。從協(xié)調(diào)農(nóng)民個(gè)人利益和國(guó)家總體利益出發(fā)，在詳細(xì)調(diào)查和測(cè)算的基礎(chǔ)上，明確被征地所有者、承包者與征收者分享土地增值收益的合理比例。土地所有者分享的這部分土地增值收益，成為征收土地的補(bǔ)償費(fèi)，直接支付給土地所有者；國(guó)家分享的這部分土地增值收益，則成為土地出讓金，由政府統(tǒng)一收支。

改革土地出讓金管理制度，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例

我國(guó)在實(shí)行分稅制改革后，中央把土地出讓金劃歸地方政府，屬預(yù)算外收入，但沒(méi)有在土地出讓金的分配上作出明確規(guī)定。土地出讓金的支出缺乏透明度，很難進(jìn)行管理和監(jiān)督，一旦支出處于“失控”狀態(tài)，就容易滋生浪費(fèi)和腐敗問(wèn)題。而且，土地出讓金支出方面普遍存在著公共性和公平性不足的問(wèn)題。2020年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，提出“按照‘取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)’的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”。文件還明確要求，除“北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實(shí)際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例”之外，“各省（自治區(qū)、直轄市）可對(duì)所轄市、縣設(shè)定差異化計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，但全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求”。抓緊落實(shí)好這一政策，達(dá)到政策要求比例目標(biāo)，就可以為鄉(xiāng)村振興、“三農(nóng)”建設(shè)提供巨額資金，從而加快城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的步伐，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心教授，武漢大學(xué)兩型社會(huì)研究院院長(zhǎng)；本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于信息技術(shù)的我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈治理模式及政策設(shè)計(jì)”（項(xiàng)目編號(hào)：20YJA790005）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]安體富、竇欣：《我國(guó)土地出讓金：現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

[2]高潔、廖長(zhǎng)林：《英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)我國(guó)土地管理制度改革的啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第4期。

[3]成德寧、侯偉麗：《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究》，《南都學(xué)壇》，2013年第3期。

[4]冀縣卿、錢(qián)忠好：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷與中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)：一個(gè)經(jīng)濟(jì)解釋》，《管理世界》，2009年第1期。

責(zé)編：羅 婷

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