【摘要】中國共產(chǎn)黨征收農(nóng)業(yè)稅要實現(xiàn)的功能，是用之于民和服務于民，與封建社會征收農(nóng)業(yè)稅用之于和服務于統(tǒng)治階級有著本質不同。中國共產(chǎn)黨在21世紀之初的時間節(jié)點作出農(nóng)村稅費改革的決策，是進入工業(yè)化中期階段歷史邏輯的必然，是“大仁政”前后周期轉換的重要標志之一。農(nóng)村稅費改革實現(xiàn)農(nóng)民負擔由治標到治本的歷史性之變，成功走出了農(nóng)民負擔“黃宗羲定律”陷阱，促進了政府職能轉換和公共服務新政的形成。國家承接農(nóng)村稅費制度改革成本和構建公共財政下新的農(nóng)村公共服務政策體系，是農(nóng)村稅費改革成功推進的寶貴經(jīng)驗。

【關鍵詞】中國共產(chǎn)黨 農(nóng)業(yè)稅 歷史邏輯 公共服務政策 【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

農(nóng)業(yè)稅是國家向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅的統(tǒng)稱。農(nóng)業(yè)稅是中國進入工業(yè)化中期前特定經(jīng)濟社會發(fā)展階段的產(chǎn)物。中國共產(chǎn)黨在進入工業(yè)化中期發(fā)展階段后，主動發(fā)起調(diào)整國民收入分配的農(nóng)村稅費改革，從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。這項對國家與農(nóng)民經(jīng)濟關系的重大改革，意義深遠，從根本上解決了農(nóng)民負擔重的問題，還促進了以上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革，促進了政府機構精簡和職能轉變，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一，促進公共財政覆蓋農(nóng)村政策的啟動，進而構建起新的農(nóng)村公共服務政策體系。

農(nóng)業(yè)稅：功能之變

農(nóng)業(yè)稅是歷史延續(xù)下來的古老稅種，在中國有兩千多年的歷史。中國共產(chǎn)黨在新中國成立初期，仍然選擇實行農(nóng)業(yè)稅，是因為中國仍處于農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟的主體。1952年，第一產(chǎn)業(yè)增加值在整個國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比高達50.5%。在這種產(chǎn)業(yè)結構下，農(nóng)業(yè)稅必然是國家的重要稅源。

但是，中國共產(chǎn)黨實行征收農(nóng)業(yè)稅政策，所要實現(xiàn)的功能，與歷史上的功能有著本質不同。在古代農(nóng)業(yè)社會，以農(nóng)維生，以農(nóng)維政，封建統(tǒng)治者征收農(nóng)業(yè)稅以享樂和維系國家機器運行為目的。中國封建社會的農(nóng)業(yè)稅，取之于民，用之于封建統(tǒng)治階級，服務于封建統(tǒng)治階級利益最大化。中國共產(chǎn)黨征收農(nóng)業(yè)稅要實現(xiàn)的功能，與封建社會征收農(nóng)業(yè)稅用之于和服務于封建統(tǒng)治階級完全不同，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，取之于民、用之于民和服務于民。

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨向農(nóng)民征稅，用于民族獨立和人民解放。中國共產(chǎn)黨與農(nóng)民同呼吸共命運，領導農(nóng)民進行革命，滿足農(nóng)民擁有一份耕地的夙愿，這就把解放農(nóng)民和贏得農(nóng)民統(tǒng)一起來。①農(nóng)民則歷史性地選擇中國共產(chǎn)黨的領導，積極參加到革命隊伍中，踴躍參軍，積極提供支撐革命所需的糧、錢、物等，積極承擔戰(zhàn)勤，為革命作出了巨大貢獻。在抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志非常明確地闡明了中國共產(chǎn)黨的“仁政”觀。他指出：“有些同志不顧戰(zhàn)爭的需要，單純地強調(diào)政府施‘仁政’，這是錯誤的觀點。因為抗日戰(zhàn)爭如果不勝利，所謂‘仁政’不過是施在日本帝國主義身上，于人民是不相干的。反過來，人民負擔雖然一時有些重，但是戰(zhàn)勝了政府和軍隊的難關，支持了抗日戰(zhàn)爭，打敗了敵人，人民就有好日子過，這個才是革命政府的大仁政。”“另外的錯誤觀點，就是不顧人民困難，只顧政府和軍隊的需要，竭澤而漁，誅求無已，這是國民黨的思想，我們決不能承襲。”②中國共產(chǎn)黨以“大仁政”為取向征收農(nóng)業(yè)稅和使用農(nóng)業(yè)稅，建立、發(fā)展和鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，成功地走出了農(nóng)村包圍城市的革命道路。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨征收農(nóng)業(yè)稅，是用之于社會主義現(xiàn)代化建設，把增強國家綜合國力和人民過上幸福生活統(tǒng)一起來。中國共產(chǎn)黨堅持實行“大仁政”，集中財力促進工業(yè)化這個先導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使國家綜合國力大幅度提升，其顯著標志是成功研制出“兩彈一星”，是1971年中國在聯(lián)合國合法席位得到恢復的基礎；到20世紀70年代末，中國建立起獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。這些都為中華民族迎來富起來的歷史性飛躍奠定了基礎，是以人民為中心的發(fā)展思想的本質體現(xiàn)。簡言之，中國共產(chǎn)黨從農(nóng)民那里征收農(nóng)業(yè)稅，用于民族獨立、人民解放和國家現(xiàn)代化建設，這是實現(xiàn)為人民謀幸福和為民族謀發(fā)展的必要之舉。

中國共產(chǎn)黨實行征收農(nóng)業(yè)稅政策，是基于所處特定的生產(chǎn)力水平——由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會發(fā)展的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，從為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興角度出發(fā)，統(tǒng)籌全局與局部、長遠與當下而作出的選擇。中國共產(chǎn)黨正是堅持實行“大仁政”，用好農(nóng)業(yè)稅等，發(fā)揮了用之于和服務于人民的功能。

農(nóng)村稅費改革的時間節(jié)點：進入工業(yè)化中期歷史邏輯的必然

世紀之交，中國共產(chǎn)黨果斷作出推進農(nóng)村稅費改革，開啟農(nóng)業(yè)稅政策的歷史之變。實行了2000多年的農(nóng)業(yè)稅，為什么在21世紀初這個時間節(jié)點被取消？這是中國進入工業(yè)化中期發(fā)展階段歷史邏輯的必然。

第一，進入工業(yè)化中期階段后，農(nóng)業(yè)稅這個傳統(tǒng)稅種已完成歷史使命。世紀之交，中國國民經(jīng)濟不再以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占份額已經(jīng)很低，農(nóng)業(yè)稅收在整個國家稅收中的份額也很低。1952年至2000年，第一產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比由50.5%下降至14.7%，而包括工業(yè)在內(nèi)的第二產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比由20.8%提高到45.5%，第三產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比由28.7%提高到39.8%。隨著產(chǎn)業(yè)結構的變化，到2000年，農(nóng)業(yè)各稅在全國稅收中的占比僅3.7%，到了無足輕重之地位，已完成其使命。

第二，實行農(nóng)村稅費改革，旨在實現(xiàn)公平稅負。在進入工業(yè)化中期的經(jīng)濟社會發(fā)展階段后，繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅，不利于公平稅負的實現(xiàn)。2000年，全國農(nóng)民可支配收入每月為190.2元，按勞動力計算，絕大多數(shù)農(nóng)民也達不到當時個人所得稅起征點月收入800元的水平。進入工業(yè)化中期后，廢除農(nóng)業(yè)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，是實現(xiàn)公平稅負的必然選擇。

第三，進入工業(yè)化中期階段后，征收農(nóng)業(yè)稅得不償失。在市場經(jīng)濟條件下，征收農(nóng)業(yè)稅成本較高。到2000年，全國農(nóng)業(yè)各稅總計465.31億元。據(jù)農(nóng)業(yè)問題研究專家曾業(yè)松估算，全國農(nóng)村稅費征收成本約200億元，不僅如此，還損害黨與農(nóng)民群眾的關系。③

第四，以工農(nóng)城鄉(xiāng)關系“兩個趨向”理論為依據(jù)。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上指出：“綜觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”④基于這一理論判斷和進入工業(yè)化中期發(fā)展階段，中央作出中國總體上到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段的判斷，實行農(nóng)村稅費改革也是落實黨的十五屆三中全會提出對“三農(nóng)”實行“多予少取”的重要舉措之一。

第五，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，加之經(jīng)過1994年分稅制改革，中央財政狀況好轉，有較強的財政實力對農(nóng)業(yè)實行直接補貼，因而取消農(nóng)業(yè)稅也有較強的財力支撐。

推進農(nóng)村稅費改革，是進入工業(yè)化中期階段后中國共產(chǎn)黨“大仁政”前后周期成功轉換的標志之一。實行工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”和征收農(nóng)業(yè)稅政策是改革開放前“大仁政”下的選擇。經(jīng)過幾十年的努力，在“大仁政”下，中國實現(xiàn)了工業(yè)化發(fā)展的政策目標。在世紀之交，鑒于中國已進入工業(yè)化中期，中國共產(chǎn)黨將農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)，轉變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這就實現(xiàn)了“大仁政”前后周期的成功轉換。

農(nóng)村稅費改革的推進：促進農(nóng)民負擔由治標到治本的轉變

由征收農(nóng)業(yè)稅到取消農(nóng)業(yè)稅，這一稅制變革及配套的農(nóng)村綜合改革的實施，促進了農(nóng)民負擔由治標到治本的轉變。

在征收農(nóng)業(yè)稅的政策下，中國共產(chǎn)黨致力于減輕農(nóng)民負擔。在解放戰(zhàn)爭快速勝利推進過程中，針對農(nóng)民支持戰(zhàn)爭的負擔有必要增加的問題，又避免不至于過重現(xiàn)象的發(fā)生，對農(nóng)業(yè)稅制進行改革，并規(guī)范戰(zhàn)勤負擔，從而調(diào)動起農(nóng)民參加革命軍隊和支援革命戰(zhàn)爭的極大熱情。在社會主義建設進程中，國家通過制定和施行《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》（1958年）、《關于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》（1985年）、《關于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》（1990年）等政策文件，在減輕農(nóng)民負擔上發(fā)揮了積極作用，但仍屬于治標性措施。

農(nóng)村稅費涉及到一個復雜的系統(tǒng)。農(nóng)村稅費改革前，在農(nóng)村建設事業(yè)費用由農(nóng)民承擔的政策下，村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構、有關涉農(nóng)事業(yè)機構運轉和發(fā)揮職能，農(nóng)村基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展等，或多或少靠農(nóng)村稅費支撐。這也決定了農(nóng)村稅費改革前，針對農(nóng)民減負的政策只能治標，不能治本。

從2000年啟動的農(nóng)村稅費改革，到2006年1月1日起廢除農(nóng)業(yè)稅，以及與之配套的農(nóng)村綜合改革，實現(xiàn)了農(nóng)民負擔由治標到治本的歷史性之變。農(nóng)村稅費改革的實施，取消了面向“三農(nóng)”的各種收費，包括取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農(nóng)收費項目150多項，取消農(nóng)村“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資等收費項目，堵死了搭征收農(nóng)業(yè)稅便車向農(nóng)民收取其他費用的渠道。取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅四稅，直接減輕農(nóng)民稅費負擔約1250億元，人均減負約140元左右，加上制止各種攤派、集資、亂罰款等，實際減少農(nóng)民負擔總額為1600億元左右。⑤對于中國共產(chǎn)黨取消農(nóng)業(yè)稅的歷史之變，廣大農(nóng)民喜出望外，感受最為深刻。

農(nóng)村稅費改革成功推進的經(jīng)驗：承接制度改革成本和構建新的公共服務政策體系

農(nóng)村稅費支撐著農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展，這就決定了農(nóng)村稅費改革需要國家財政承接相應支出，并構建新的公共服務政策體系，以消除農(nóng)村稅費改革后涉農(nóng)部門和基層組織運行和發(fā)揮職能所需資金短缺的問題，并形成更有利于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的政策支持體系。農(nóng)村稅費改革的成功推進，除中國到了工業(yè)化中期發(fā)展階段這個最基本的宏觀經(jīng)濟條件外，還由于基于這個條件調(diào)整財政支出政策，實行公共財政覆蓋農(nóng)村制度，及時解決了改革中遇到的問題。具體而言，主要從以下四個方面加以破解。

一是先行試點，測試改革壓力，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革中遇到的問題。對于歷史上延續(xù)下來的農(nóng)業(yè)稅，普遍認為這是農(nóng)民應盡義務，而且這一認識根深蒂固。加之，取消村級提留和鄉(xiāng)級統(tǒng)籌費用，以及其他多種費用，在短時期內(nèi)會影響相關機構運行和工作的正常開展。在這種情況下，有的在執(zhí)行過程中難免自覺性不夠，對農(nóng)村稅費改革能否全面推行會持懷疑和觀望態(tài)度。中央考慮到這些因素，一方面堅定改革農(nóng)村稅費的決心和信心，明確改革的最終目標是取消農(nóng)業(yè)稅和其他費用；另一方面進行試點，在試點中發(fā)現(xiàn)問題和完善政策，以消除對改革的疑慮，增強改革的自覺。

二是漸進減輕農(nóng)業(yè)稅負擔，逐步適應農(nóng)業(yè)稅費減少的壓力。在2000年中共中央、國務院印發(fā)的《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》中明確，農(nóng)業(yè)稅實行差別稅率，最高不超過7%，同時允許征收比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加，此外農(nóng)民不再承擔其他任何收費。到2004年，開始減免農(nóng)業(yè)稅，中央明確在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，要求當年農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低1個百分點。到2005年，才加快降低農(nóng)業(yè)稅稅率的步伐，明確鼓勵有條件的省區(qū)市自主進行免征農(nóng)業(yè)稅試點，全面取消牧業(yè)稅。自2006年1月1日起，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這種梯度減輕農(nóng)民稅費負擔政策的實施，給了有關涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構、村級組織一個適應期，以采取相應措施消化承接稅費改革后經(jīng)費來源減少的壓力。

三是國家擔當，支付稅費制度改革成本。2000年中共中央、國務院印發(fā)的《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》中明確規(guī)定，省、市財政要加大對財政困難和貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政的轉移支付力度，保障基層政府履行職能所需支出。之后出臺《關于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2001年）、《關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》（2003年）等文件，對稅費改革相關事宜給予更多指導。2006年國務院印發(fā)的《關于做好農(nóng)村綜合改革工作有關問題的通知》中明確，取消農(nóng)業(yè)稅后，中央財政將繼續(xù)安排專項轉移支付資金，對地方減少的收入給予適當補助，省級財政和有條件的市（地）、縣（市）也要加大轉移支付力度。針對農(nóng)村稅費改革后多數(shù)地方縣鄉(xiāng)財力緊張、農(nóng)村基層政府和村級組織運轉困難、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展缺乏資金問題，中央、省（區(qū)、市）及一部分地（市）級財政增加對農(nóng)村基層的轉移支付。從實踐看，農(nóng)村各項事業(yè)沒有因為稅費改革而暫緩推進，相反，在國家財政新增基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展費用向農(nóng)村傾斜的情況下，還實現(xiàn)了快速發(fā)展。

四是實施綜合配套改革，著力建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務教育體制，以鞏固農(nóng)村稅費改革和促進農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展。中央啟動農(nóng)村稅費改革時，就厘清了農(nóng)村稅費改革涉及的方方面面，出臺《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2000年）、《關于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2001年）、《關于做好農(nóng)村綜合改革工作有關問題的通知》（2006年）、《中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（2007年）等文件，明確系統(tǒng)推進思路，在試點方案中明確了配套改革措施。

農(nóng)村稅費改革及與之相配套推進的農(nóng)村綜合改革，是影響深遠的重大制度變革，具有重要歷史地位：一是終結了兩千多年延續(xù)下來的“皇糧國稅”制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一和稅負公平，從根本上減輕了農(nóng)民負擔，成功走出了“黃宗羲定律”。農(nóng)村干群矛盾有效緩解，農(nóng)村社會朝著和諧進步方向發(fā)展。二是改變了以前農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展主要通過向農(nóng)民籌資籌勞的格局，促進了覆蓋城鄉(xiāng)公共財政制度的全面啟動，強化了政府對農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施建設等方面的責任，形成了新的農(nóng)村公共品和公共服務政策體系。三是農(nóng)村稅費減免的實現(xiàn)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，也提高了中國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，提高了農(nóng)業(yè)效益和促進了農(nóng)民增收，乃至促進內(nèi)需的擴大和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。四是促進了上層建筑改革。農(nóng)村稅費改革促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。農(nóng)村稅費改革后，基層政府的主要職能開始轉變，由收取稅費向更好提供公共品和公共服務轉變，向為各類市場主體提供良好政策環(huán)境轉變。這不僅把鄉(xiāng)村基層干部從向農(nóng)民催收糧款的繁重事務中解脫出來，而且農(nóng)村基層政府和村級組織可以把更多精力投入履行社會治理和提供公共服務上。

（作者為中國社會科學院當代中國研究所第二研究室主任、研究員，中國社會科學院大學教授，中國合作經(jīng)濟學會副會長，中國經(jīng)濟史學會副會長兼中國現(xiàn)代經(jīng)濟史專業(yè)委員主任）

【注：本文系中國社會科學院馬工程重大項目“中國共產(chǎn)黨解決‘三農(nóng)’問題百年道路、偉大成就和基本經(jīng)驗研究”（項目編號：2021mgczd009）的階段性成果】

【注釋】

①鄭有貴：《中國共產(chǎn)黨解放農(nóng)民和贏得農(nóng)民的統(tǒng)一》，《寧夏社會科學》，2021年第4期，第15—22頁。

②《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第894頁。

③田永勝：《中國之重——32位權威人士解讀“三農(nóng)”問題》，北京：光明日報出版社，2005年，第58頁。

④《胡錦濤文選》（第二卷），北京：人民出版社，2016年，第247頁。

⑤《十七大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2013年，第101頁。

責編/周小梨 美編/薛佳瑩

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