【摘要】海綿城市是中國城市建設與發(fā)展進程中的一項創(chuàng)新性實踐。海綿城市建設主要可以在修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、促進雨水資源化利用以及防澇防洪四方面發(fā)揮作用。面對海綿城市的實踐困境，可將海綿城市防災減災的直接目標提升為現(xiàn)代城市的韌性治理體系，以韌性治理的路徑優(yōu)化海綿城市的實踐方案。
【關(guān)鍵詞】海綿城市 城市治理 韌性治理 【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A
受全球氣候變化和快速城市化的影響，由極端降雨引發(fā)的城市內(nèi)澇，成為許多城市發(fā)展過程中面臨的一大難題，進而對城市的安全與健康可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴重威脅。今年入汛以來，我國多地遭遇強降雨，如鄭州特大暴雨以多年罕見的極端災害給城市公共生活帶來重大挑戰(zhàn)。實際上，近年已有不少大城市暴露于暴雨災害中，雨洪管理已成為城市防災減災的重要課題。與暴雨災害頻發(fā)相對應的是，我國有相當數(shù)量的城市也在大力推進海綿城市建設。審視海綿城市的治理效能，或者說在海綿城市建設背景中的城市防災減災實踐，海綿城市似乎并未阻止特大暴雨引發(fā)重大災難后果。作為一項以治理雨洪災害為目標的高成本公共工程，海綿城市何以出現(xiàn)實踐中頻發(fā)的非意圖性后果？海綿城市究竟在特大城市水災中能發(fā)揮多少作用？是否有必要繼續(xù)推進海綿城市建設以及如何建設？值得深入探討。
海綿城市是中國城市建設與發(fā)展進程中的一項創(chuàng)新性實踐
近幾十年，我國經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化過程。在這一過程中，一些城市攤大餅式擴張，重地上輕地下，一味地追求寬馬路、大廣場，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，大搞建設開發(fā)。這種粗放的城市建設模式，在城市雨洪管理方面，主要依靠排水管渠和大型泵站等“灰色基礎設施”，對雨水徑流進行直排快排處理和末端集中控制，這使得城市在面臨暴雨沖擊時遭遇窘境，“城市看海”成為一種常態(tài)。此外，人口、土地的城鎮(zhèn)化和城市自然環(huán)境的改變，使得一些城市還面臨水資源短缺、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。為有效回應傳統(tǒng)城市建設模式所帶來的城市“水問題”，我國開始探索新型城市建設理念和城市發(fā)展模式——海綿城市（Sponge City）。
城市內(nèi)澇、水資源短缺、面源污染等雨洪問題是世界許多城市的共性問題，西方國家在城市雨洪管理探索實踐中，提出了低影響開發(fā)理念和方法（Low Impact Development，簡稱LID），其核心內(nèi)容在于通過分散的、小規(guī)模的源頭控制來達到對暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，從而使開發(fā)區(qū)域盡量接近于自然的水文循環(huán)。我國的海綿城市是對低影響開發(fā)及其雨洪管理實踐的借鑒和創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是海綿城市強調(diào)對城市雨洪的多尺度控制和管理。LID的核心思想是微觀管理、源頭控制和維持開發(fā)前后水文特征的基本不變，主要通過分散和小規(guī)模的源頭設施來實現(xiàn)對暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，而海綿城市不只是在源頭采用分散式削減措施，還在更大尺度上借助中途、末端等綜合措施，實現(xiàn)開發(fā)前后水文特征接近的目標。二是海綿城市強調(diào)對城市水問題的系統(tǒng)治理。我國的海綿城市建設包括修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、保障水安全等多重目標，按照“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的建設理念，遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”六字方針，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，從而實現(xiàn)城市水問題的系統(tǒng)解決。三是海綿城市強調(diào)“藍綠灰”結(jié)合，其實踐范疇遠大于西方低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)。我國的海綿城市建設統(tǒng)籌了低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標雨水徑流排放系統(tǒng)三大系統(tǒng)，這是海綿城市建設理念區(qū)別于以往理念與工程的顯著特征。其中，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)也稱微排水系統(tǒng)，它依據(jù)年徑流總量控制率對應設計降雨量而設計，主要應對1年一遇以下降雨，其本質(zhì)是分散式源頭減排，通過對雨水的下滲、滯留、調(diào)蓄、傳輸和凈化等功能，實現(xiàn)對徑流總量、峰值、峰現(xiàn)時間以及徑流污染的控制；城市雨水管渠系統(tǒng)即傳統(tǒng)市政排水系統(tǒng)，也稱小排水系統(tǒng)，它依據(jù)管網(wǎng)設計重現(xiàn)期而設計，主要應對2—10年一遇降雨，與低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)共同發(fā)揮對雨水的收集排放等作用；而超標雨水徑流排放系統(tǒng)，也稱大排水系統(tǒng)，它依據(jù)城市內(nèi)澇防治重現(xiàn)期設計，是用來應對20—50年一遇，甚至是百年一遇的強降雨，一般通過綜合選擇自然河湖水體、多功能調(diào)蓄水池、行洪隧道等自然途徑或人工設施構(gòu)建。由此可以看出，中國海綿城市建設已經(jīng)遠遠超越了西方低影響開發(fā)雨洪管理的內(nèi)涵和實踐范疇。
海綿城市是推行“雨洪管理”中國方案的主要抓手
審視海綿城市的治理效能，需要明確海綿城市的基本功能，尤其是準確界定海綿城市的可為與邊界。2015年7月，住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關(guān)于印發(fā)《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》的通知提出海綿城市建設“是實現(xiàn)修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標的有效手段”，并從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設及執(zhí)行情況、顯示度六個方面確定指標以評價海綿城市建設成效。同年10月，國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中強調(diào)要“加快推進海綿城市建設，修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進人與自然和諧發(fā)展”。2018年住建部發(fā)布《海綿城市建設評價標準》明確指出海綿城市建設“有利于達到修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、復興城市水文化的多重目標”。綜上，國家層面海綿城市建設目標主要包括修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源以及保障水安全四點。
修復水生態(tài)。水生態(tài)修復是海綿城市建設的重點，國家及各地實踐均將生態(tài)優(yōu)先視為海綿城市建設基本原則之一，通過保護原有生態(tài)系統(tǒng)、修復已經(jīng)受到破壞的水體和其他自然環(huán)境以及遵循低影響開發(fā)理念的方式來提高城市水生態(tài)系統(tǒng)的自然修復能力。深圳市在海綿城市建設之初便對城市空間進行了生態(tài)敏感性分析，根據(jù)分析結(jié)果，高生態(tài)敏感區(qū)嚴禁或謹慎進行城市開發(fā)建設，以生態(tài)修復為主；中低敏感區(qū)域是城市建設的主要空間，城市黑臭水體治理、城市生態(tài)河道治理工程主要在中低敏感區(qū)域開展，但是要最大限度減少對于原有水生態(tài)系統(tǒng)的破壞。
改善水環(huán)境。水環(huán)境污染問題是當前我國生態(tài)文明建設的突出短板，廢水污水未經(jīng)達標處理無節(jié)制排放、水土流失和化肥農(nóng)藥不合理使用等問題嚴重制約著我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，因此水環(huán)境綜合整治成為海綿城市建設的重要目標。在各地實踐中，水環(huán)境的改善借助良好的生態(tài)空間與城市排水系統(tǒng)的升級改造，實現(xiàn)雨水從源頭到排放過程再到水體末端的生態(tài)過濾和凈化。例如上海市和鎮(zhèn)江市面對水環(huán)境惡化問題均選擇在源頭和末端水體發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的凈化功能，增強城市水體凈化能力。但是在市政排水系統(tǒng)提升改造方面，上海市重在改造雨污混接、增加初期雨水截流，而鎮(zhèn)江市試點區(qū)域作為高密度老城區(qū)海綿城市建設的代表，城市排水管網(wǎng)不完善、初雨污染等問題是城市總體水環(huán)境質(zhì)量較差的原因，因此在建設過程中采用雨污分流改造和暢通水體循環(huán)的水環(huán)境治理策略。
涵養(yǎng)水資源。水資源短缺已成為我國眾多城市發(fā)展面臨的重大問題，為有效緩解自然氣候條件、水體污染等原因引起的城市缺水現(xiàn)象，各試點城市始終將水資源涵養(yǎng)和保護貫穿于整個海綿城市建設實踐中。以陜西省西咸新區(qū)為例，西咸新區(qū)地處西北半干旱地區(qū)，年均降水量較少，地表持水能力差，地下水超采嚴重，是資源型缺水試點區(qū)域的代表，因此西咸新區(qū)海綿城市建設的首要目的是讓有限的雨水留下來，提高雨水收集利用率和污水再生利用率，并嚴格控制地下水水位，通過補水、蓄水、釋水來緩解水資源短缺現(xiàn)狀，防洪防澇、水生態(tài)修復以及水環(huán)境提升工作都要以最大程度補充城市水資源為核心開展。經(jīng)過海綿城市建設，2017年試點區(qū)域灃西新城地下水年均埋深較海綿城市建設前回升了3.43米，且截至2019年年徑流總量控制率達到87.46%，超出規(guī)劃目標值85%，水資源短缺現(xiàn)狀得以改善。
保障水安全。增強城市防澇防洪能力是海綿城市建設重要目標。已有試點城市皆存在不同程度的城市洪澇風險，為此，《指導意見》要求海綿城市建設要“統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預功能，實施源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力”。在試點城市中，鎮(zhèn)江市是城市洪澇災害易發(fā)城市的典型，年均降水量較多，南山北水的自然條件使鎮(zhèn)江極易遭遇江洪、山洪的夾擊，城區(qū)位于整體地勢不高、局部地勢低洼處，降水主要采用抽排方式，汛期極易發(fā)生洪澇災害。針對上述問題，鎮(zhèn)江市海綿城市建設實踐中通過存蓄和削減雨水徑流，內(nèi)部疏理城市河道、排水管渠，暢通山洪行泄和徑流排放以及完善城區(qū)長江防洪工程體系三種途徑構(gòu)建城市防洪防澇系統(tǒng)。經(jīng)過試點期建設，試點區(qū)內(nèi)澇面積減少95%以上，歷史積水點基本消除，老城區(qū)內(nèi)澇治理效果初步顯現(xiàn)。
綜上，海綿城市建設主要可以在修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、促進雨水資源化利用以及防澇防洪四方面發(fā)揮作用。然而城市水問題是復雜的，水生態(tài)破壞和水環(huán)境污染加劇了水資源短缺，城市小氣候和城市下墊面的改變使得城市洪澇災害頻發(fā)，威脅著城市水安全。因此在海綿城市建設熱潮中，既需要運用系統(tǒng)思維看待和解決系列水問題，更需要針對海綿城市建設過程中的誤區(qū)和障礙進行理性、冷靜的思考，為推進科學而有序的海綿城市建設提供保障。
其一，海綿城市建設不可能“包打天下”。為解決城市建設與發(fā)展中出現(xiàn)的多種“城市病”，我國相繼制定并實施了包含衛(wèi)生城市、森林城市、生態(tài)園林城市、智慧城市、海綿城市等在內(nèi)的諸多城市計劃，他們分別被賦予了各自獨特的使命。海綿城市在這些眾多的城市計劃中，只是一種針對雨洪管理的項目類型，它并不代表城市治理體系和治理能力的全部內(nèi)容。如上所述，海綿城市建設主要是為了解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染、水資源短缺與城市洪澇災害頻發(fā)等水問題，只能在以上問題范圍內(nèi)發(fā)揮作用，不可錯誤地將其視為一切城市問題的萬能解藥。此外，現(xiàn)行海綿城市建設實踐主要通過工程建設措施達成上述目標，然而工程措施只能有效應對常規(guī)大概率事件，一旦發(fā)生諸如鄭州暴雨災害的極端小概率事件，城市工程系統(tǒng)就會陷入近乎“癱瘓”的狀態(tài)。因此，城市建設與發(fā)展不僅需要硬件設施與工程項目建設，同樣需要包括應急管理體制機制等制度性非工程措施的建設與完善。
其二，海綿城市建設不可能“一蹴而就”。海綿城市建設是一個長期的工作，試點城市需要經(jīng)過反復的調(diào)研、不斷的論證與評估，在建設方案確定之后需要經(jīng)歷規(guī)劃設計、建設改造與后期維護等過程，并非一日之功。此外，在各地的建設實踐中，無論是新城建設還是老城改造都需要充分協(xié)調(diào)水利、道路、綠化等多方關(guān)系以保障海綿城市建設的順利推進，這一系列過程時間成本不容忽視。自2015年全國推進海綿城市建設以來，期望海綿城市建設效果立竿見影或者輕易斷言海綿城市試點失敗的行為都是不切實際的。而是在現(xiàn)有經(jīng)驗教訓基礎上繼續(xù)扎實推進試點城市試點期結(jié)束之后的運營維護管理工作以及新一批海綿城市示范城市建設工作，給予海綿城市探索實踐更多的時間。
其三，海綿城市建設不可能“一勞永逸”。一方面，長期以來在我國城市發(fā)展中普遍存在“重建設、輕維護”現(xiàn)象，試點期結(jié)束后在內(nèi)外壓力解除的情況下，若想使海綿城市建設達到理想效果，海綿設施建設完成之后持續(xù)的維護管理應當成為今后工作的重點。另一方面，在落實海綿城市建設目標的過程中，國家和各試點城市都制定了包含年徑流總量控制率、防洪標準、防澇標準在內(nèi)的規(guī)劃建設控制指標，然而隨著城市的建設與發(fā)展，人口規(guī)模、經(jīng)濟狀況等已經(jīng)發(fā)生較大變化，已經(jīng)制定的一些規(guī)劃建設標準不再適用于指導當下的海綿城市建設。因此，國家層面需要及時修訂完善總體控制指標與技術(shù)標準，各城市要嚴格遵守國家標準與規(guī)范并結(jié)合自身情況有目標有計劃有重點地推進海綿城市建設。
以韌性治理推進海綿城市建設
海綿城市是中國為解決自身城市發(fā)展過程中面臨的內(nèi)澇災害嚴重、水資源短缺、城市水生態(tài)環(huán)境惡化等“水問題”而開展的一項本土實踐。它借鑒了域外經(jīng)驗，又拓展出了新的富有中國特色的實踐內(nèi)涵。面對海綿城市的實踐困境，有必要將海綿城市防災減災的直接目標提升為現(xiàn)代城市的韌性治理體系，以韌性治理的路徑優(yōu)化海綿城市的實踐方案。對此，可以從以下四個方面優(yōu)化海綿城市的理念與政策體系。
首先，從城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度定位海綿城市的長遠目標。當代中國的城市治理是在“發(fā)展與安全同構(gòu)”的背景下展開的，即一切城市安全問題和發(fā)展問題在基本領域甚至要素方面相互重疊，使得廣義的城市安全議題同城市治理體系的相互關(guān)系更加緊密。就此而言，海綿城市的深刻背景不局限于特定雨洪災害的應對，而是針對由雨洪災害所引發(fā)的城市治理體系與能力困境。因此，未來的海綿城市建設，應從城市安全和城市發(fā)展同構(gòu)的背景去思考，跳出徹底消除災害、與災害抗爭的思維局限，不斷以海綿城市建設為抓手推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
其次，從健全城市應急管理體系的角度優(yōu)化海綿城市的政策方案。實際上，特大暴雨造成的災害具有顯著的系統(tǒng)效應，針對雨洪災害風險及事故應對往往關(guān)涉整個應急管理體系。就此而言，海綿城市建設需要應急管理體系的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)從防災減災向韌性治理的轉(zhuǎn)變。因此，城市規(guī)劃、法律法規(guī)、監(jiān)測預警、災害管理、預案實施、災害保險以及提高全民防災抗災意識和能力等都應當被視為海綿城市的題中之義。同時，城市排水、防洪、應急、交通等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動對于發(fā)揮“海綿城市”治理效能具有重要意義。
再次，推動工程項目和非工程措施在海綿城市實踐中的有機統(tǒng)一。任何工程項目都有一定的災害承載閾值，只能用來應對大概率常規(guī)事件，面對不斷變化的外界環(huán)境，都有可能“失靈”，海綿城市建設不僅要注重工程項目的建設，更需要關(guān)注非工程措施發(fā)揮的積極作用，保持二者在治理實踐中的平衡。因此，一方面要在工程規(guī)劃建設中納入關(guān)于承災能力的考量，提升城市工程系統(tǒng)應對極端災害的能力，另一方面更應該從加強風險監(jiān)測預警、向公眾及時準確地傳遞風險信息，完善應急管理法律法規(guī)以及暢通各個部門信息溝通與協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等方面增強城市災害風險應對能力。
最后，城市建設規(guī)劃編制要注重因地制宜和因城施策。海綿城市建設應充分發(fā)揮規(guī)劃的引領和控制作用，做到規(guī)劃先行和統(tǒng)籌推進。各地在編制海綿城市建設專項規(guī)劃時，應依據(jù)住建部《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》等文件要求，在準確識別試點區(qū)域本底條件及問題的基礎上，科學合理確定規(guī)劃目標與指標。在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及交通、綠地、排澇防洪等相關(guān)專項規(guī)劃時，應將海綿城市建設的相關(guān)指標融入其中，確保各規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)和銜接。同時，在落實海綿城市建設具體要求時，新區(qū)應以規(guī)劃目標為導向，而老城區(qū)應以現(xiàn)實問題為導向。此外，還需增強海綿城市建設相關(guān)規(guī)劃和標準的適應性，根據(jù)城市發(fā)展水平和城市水問題的變化，及時更新規(guī)劃內(nèi)容和相關(guān)標準。
（作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授、博導；西安交通大學公共政策與管理學院研究生王代青、常瓊玉、吳佳、胡向南等對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社科基金重點項目“韌性視角下的城市災害風險評估與治理研究”（項目編號：19AZZ007）和中宣部“四個一批”人才項目“新常態(tài)背景下的公共政策社會風險評估”（項目編號：中宣干字〔2016〕49號）階段性成果】
【參考文獻】
①《海綿城市建設技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，住房和城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站，2014年10月22日。
②《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》，住房和城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站，2015年7月10日。
③《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》，中國政府網(wǎng)，2021年4月25日。
④《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》，中國政府網(wǎng)，2015年10月16日。
⑤《鄭州市海綿城市專項規(guī)劃（2017—2030年）》，鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局網(wǎng)站，2018年1月16日。
責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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