【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的關鍵點在于不僅要解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長放緩所引發(fā)的發(fā)展不充分問題，更要回應城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡影響共同富裕目標實現(xiàn)的問題。因此，我國要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中準確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)融合 共同富裕 現(xiàn)代化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會明確提出，“到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標”，并首次提出“人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”，在改善人民生活品質(zhì)部分特別強調(diào)了“扎實推動共同富裕”。共同富裕的重要抓手是協(xié)調(diào)處理好區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)不同區(qū)域之間、城市與農(nóng)村之間的共同發(fā)展。從全面建成小康社會到全體人民共同富裕，一以貫之的是中國共產(chǎn)黨的初心和使命，一以貫之的是中國共產(chǎn)黨以人民為中心的根本立場，一以貫之的是中國共產(chǎn)黨帶領人民創(chuàng)造美好生活的奮斗目標，一以貫之的是社會主義的本質(zhì)要求。正如全面建成小康社會的核心要求在于“全面”，全體人民共同富裕的重點在于“共同”，注重解決發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。面對當前我國的社會主要矛盾和新階段的發(fā)展目標，城鄉(xiāng)差距成為發(fā)展不平衡不充分的重要表現(xiàn)之一，促進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展是破解當前我國社會主要矛盾的時代要求，也是扎實推動共同富裕實現(xiàn)的關鍵所在。

新征程：城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關現(xiàn)代化發(fā)展全局

我國在第一個百年奮斗目標的征程中實現(xiàn)了全面建成小康社會的偉大壯舉，但我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，發(fā)展仍然是我們黨執(zhí)政興國的第一要務。在邁向第二個百年奮斗目標的新征程中，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，既是社會主義初級階段國家發(fā)展的要求，也是我國社會主義從初級階段向更高階段邁進的要求。新時代新階段的發(fā)展，矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上，這就要求我們必須把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的內(nèi)在要求，而城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的關鍵點在于不僅要解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長放緩所引發(fā)的發(fā)展不充分問題，更要回應城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡影響共同富裕目標實現(xiàn)的問題。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家現(xiàn)代化的重要標志。黨的十八大以來，我國提出要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。“新四化”為城鄉(xiāng)融合指明了發(fā)展路徑，城鄉(xiāng)融合也成為“新四化”的重要實現(xiàn)載體。2019年，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確指出，要“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”，這與“新四化”的內(nèi)涵一致，更加明確了新型城鄉(xiāng)關系的實現(xiàn)路徑和發(fā)展目標。只有城鄉(xiāng)兩個主體保持步調(diào)一致，才能走上社會主義現(xiàn)代化的共同富裕之路。

新方略：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅持新發(fā)展理念

進入新發(fā)展階段，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)生條件都發(fā)生了變化。將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念充分融入社會和經(jīng)濟要素配置的各環(huán)節(jié)，成為破解城鄉(xiāng)二元結構的新思路。其中，創(chuàng)新發(fā)展理念居于首位，這是因為創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是牽動經(jīng)濟社會發(fā)展全局的“牛鼻子”，決定發(fā)展的速度、效能、可持續(xù)性，更是城鄉(xiāng)共同發(fā)展的強大動能。協(xié)調(diào)發(fā)展理念是高水平發(fā)展的內(nèi)在要求。只有準確把握城鄉(xiāng)融合的重點和難點，堅持發(fā)展的兩點論和重點論相統(tǒng)一，著力破解難題、補齊短板，同時考慮鞏固和厚植原有優(yōu)勢，才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在城鄉(xiāng)融合方式上，要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及多予少取放活的方針，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。綠色發(fā)展理念是可持續(xù)發(fā)展的不竭動力。綠色發(fā)展以人與自然和諧為價值取向，以生態(tài)文明建設為基本抓手。走城鄉(xiāng)融合綠色發(fā)展之路，是調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。開放發(fā)展理念帶來城鄉(xiāng)融合新的窗口期。推進城鄉(xiāng)雙向開放，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，有利于實現(xiàn)“城市讓生活更美好”這一進城農(nóng)民的理想，同時能夠滿足市民對“鄉(xiāng)村讓城市更向往”的渴望，因此，也應成為緩解社會主要矛盾的重要選項之一。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)，在健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的過程中，要“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。城鄉(xiāng)融合是城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟要素、空間規(guī)劃、社會保障、文化生活、生態(tài)環(huán)境等全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應達到“各美其美，美美與共”的發(fā)展目標。但目前來看，我國城鄉(xiāng)之間的差距不僅體現(xiàn)在收入水平上，還體現(xiàn)在教育、醫(yī)療以及社會保障等多個方面。因此，打通城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道，已經(jīng)成為黨和國家關注的焦點。城鎮(zhèn)化的成熟標志在于城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，實現(xiàn)路徑在于確保基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加成熟定型。到本世紀中葉，城鄉(xiāng)全面融合的實現(xiàn)將助力鄉(xiāng)村全面振興、全體人民共同富裕目標的基本實現(xiàn)。

新動能：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點

習近平總書記指出：“構建新發(fā)展格局的關鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻。”當今世界正處于百年未有之大變局，集中精力辦好自己的事情，做大做強國內(nèi)市場，既是對我國未來現(xiàn)代化進程中的經(jīng)濟發(fā)展格局進行的戰(zhàn)略性調(diào)整，也是對我國未來對外開放進程中的經(jīng)濟發(fā)展格局進行的戰(zhàn)略性重塑。構建新發(fā)展格局，是對過去我國經(jīng)濟“兩頭在外，大進大出”發(fā)展模式進行反思的結果，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風險長期均衡的需要，更是牢牢把握發(fā)展主動權的戰(zhàn)略舉措。

2020年，我國GDP已經(jīng)突破百億人民幣，人均GDP超過一萬美元，并在穩(wěn)步邁向高收入國家行列。城鄉(xiāng)居民收入水平和消費水平皆在提高，居民消費結構也發(fā)生了深刻轉變，2020年我國城鄉(xiāng)居民可支配收入分別達到43834元和17131元，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為29.2%和32.7%；經(jīng)濟體制改革持續(xù)深化，市場在資源配置中的決定性作用日益彰顯，城鄉(xiāng)居民自主開展經(jīng)濟活動的空間在擴展。從消費水平來看，2020年，我國居民人均消費支出21210元，其中城鎮(zhèn)居民人均消費支出為27007元，農(nóng)村居民人均消費支出為13713元，農(nóng)村居民消費僅為城鎮(zhèn)居民的50.78%，可見，城鄉(xiāng)居民收入和消費仍有較大的彌合空間，農(nóng)村將成為內(nèi)循環(huán)的最大發(fā)展動能。

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力在鄉(xiāng)村，最大堵點、斷點在城鄉(xiāng)融合，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的最主要任務是供給側有效暢通，有效供給能力強可以穿透循環(huán)堵點、消除瓶頸制約。因此，必須堅持深化供給側結構性改革這條主線，繼續(xù)完成“三去一降一補”的重要任務，全面優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結構，提升創(chuàng)新能力、競爭能力和綜合實力，增強供給體系的韌性，形成更高效率和更高質(zhì)量的投入產(chǎn)出關系，實現(xiàn)經(jīng)濟在高水平上的動態(tài)平衡。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，特別是推動鄉(xiāng)村資源要素與全國大市場相對接，能夠有效提高供給質(zhì)量、拓展需求空間，是形成強大國內(nèi)市場、有效應對外部風險挑戰(zhàn)的重點所在。

新舉措：城鄉(xiāng)融合要著眼于高質(zhì)量發(fā)展

補短板：補齊城鄉(xiāng)相對貧困的短板。在“三去一降一補”的推進過程中，相對貧困人口是始終存在的，并且直接影響到城鄉(xiāng)融合的順利實現(xiàn)。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮?middot;森指出，貧困不僅應被視為低收入，而且應被視為被剝奪了生存能力。如果貧困人口總是囿于“被救助”的制度環(huán)境中，那么他們尋求自身發(fā)展機會就會受到阻礙。因此，在完善社會救助政策的同時，政府還需要加強“扶智”，倡導以就業(yè)政策為中心的扶持政策。通過政府購買社會服務，引入專門部門為城鄉(xiāng)相對貧困群體提供就業(yè)培訓，通過財政補貼或減稅等方式加強對創(chuàng)業(yè)群體的支持，提升其自我造血能力，實現(xiàn)從物質(zhì)援助到人才發(fā)展的轉變。

當前的一系列反貧困政策突出精準化，實現(xiàn)了政策有效、執(zhí)行有力、落地有聲，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的根本保證。在建立健全城鄉(xiāng)融合體制機制方面，要把相對貧困人口納入到統(tǒng)籌范圍內(nèi)，實行動態(tài)化管理。因此，要進一步加強短期政策與長期政策、“點狀”救助和“網(wǎng)狀”提升的結合，強化反貧困政策的縫隙銜接。當前我國正在逐步推進精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有序銜接，各個部門職責的有序銜接是題中應有之義。不可否認，我國各個部門之間的協(xié)調(diào)性還存在不足，因而表現(xiàn)出“點狀”救助方式，即城鄉(xiāng)間、城市各區(qū)縣間“各掃門前雪”，各行政部門之間銜接度不夠。為消解這種“點狀”救助帶來的“縫隙效應”，應由一個主管部門牽頭或成立專門的協(xié)調(diào)小組，形成“網(wǎng)絡化”的反貧困聯(lián)動機制，打破各地方和各部門之間的區(qū)隔，構建網(wǎng)格化、無縫隙的協(xié)作扶貧模式。在具體實施過程中，應當成立專門部門承擔具體的城市困難職工解困脫困工作，建立完善的信息公開機制。應按層級設立相應部門，部門之間相互協(xié)作、彼此監(jiān)督，通過“一網(wǎng)通辦”等方式簡化求助程序，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的信息共享和責任共擔?？梢赃M一步引入社會資源，盤活社會和市場資源，讓社會組織真正參與到社會救助、技能培訓、信息平臺搭建等領域中，形成“黨政主導、公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的反貧困工作新格局。

調(diào)結構：打破分割的城鄉(xiāng)二元產(chǎn)業(yè)結構。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵在于高質(zhì)量和可持續(xù)，亟待解決的三個重要指向是調(diào)整勞動力就業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)結構和要素配置結構。

改革開放以來，特別是20世紀90年代中期之后，我國走上了一條“以農(nóng)哺工”的道路，以保障工業(yè)發(fā)展；在經(jīng)濟發(fā)展模式上采取“以城市為中心”的策略，以促進城市發(fā)展。大規(guī)模農(nóng)村勞動力外流倒逼了城鄉(xiāng)融合，但這一過程也伴隨著農(nóng)村勞動力結構的轉變，出現(xiàn)了空心化等問題，使得人力資本含量較高的勞動力單向外流，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力嚴重不足。這種勞動力結構的變化導致農(nóng)村經(jīng)濟社會活動往往缺乏高素質(zhì)群體的支撐，給城鄉(xiāng)融合發(fā)展的連續(xù)性、有效性帶來了挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先需要通過要素配置和公共服務均等化改變城鄉(xiāng)勞動力單向流動的現(xiàn)狀，特別要重視農(nóng)村勞動力結構的重塑，既要把更多高素質(zhì)群體留在農(nóng)村，還要吸引更多城市勞動力流向農(nóng)村，堅持貫徹產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的鄉(xiāng)村振興總要求。

同時，城鄉(xiāng)關系調(diào)整的過程就是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構變遷的過程，即由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構向城鄉(xiāng)一體化演進的過程。長期以來，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)劃分邊界涇渭分明：農(nóng)村主要生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，城市主要生產(chǎn)工業(yè)品和提供服務產(chǎn)品。進入新發(fā)展階段，我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，運用多種方式促進城鄉(xiāng)融合，以轉變城鄉(xiāng)居民收入差距和消費結構，同時進一步改變城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系長期存在的固化形態(tài)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2021年4月通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》強調(diào)，“各級人民政府應當堅持以農(nóng)民為主體，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色資源為依托，支持、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”?？梢?，打破城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構的二元分割界限，豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的業(yè)態(tài)，堅持共同富裕、質(zhì)量興農(nóng)、綠色發(fā)展、文化興盛、鄉(xiāng)村善治，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標路徑。

此外，長期以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要原因在于土地、勞動力和資本等城鄉(xiāng)關鍵要素由鄉(xiāng)村向城市“單向流動”，因此，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵點就是破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機制障礙，綜合運用市場和政策兩個杠桿，促進勞動力、資金、產(chǎn)業(yè)、技術、管理、數(shù)據(jù)、信息等要素在城鄉(xiāng)之間雙向有序流動，為農(nóng)村發(fā)展賦能。對此，應延長農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，協(xié)同城鄉(xiāng)需求端和供給端，運用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。同時，應鼓勵和引導城市資本、社會資本、城市經(jīng)營管理人才等下鄉(xiāng)，盡量在“起跑線”上補齊短板，進而帶動人力、財力、物力以及技術、理念、管理等各要素跟進。

重長遠：著眼于阻斷貧困的代際傳遞。以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為主導的經(jīng)濟發(fā)展模式具有“涓滴效應”，長期形成的“中心—外圍”二元化地區(qū)結構逐漸衍生出落后地區(qū)和底層群體。我國長期的經(jīng)濟高速增長成為減貧的主要推動力量，不僅為貧困人口提供了更多的就業(yè)機會，增加了他們的收入，也使政府更有能力實施扶貧政策，這是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的重要因素。從長遠來看，貧困地區(qū)基礎設施和公共服務總體發(fā)展水平與全國平均值之間的差距雖然在不斷縮小，但相對不足的狀況依然存在。城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品配置不均等仍較為突出，這也成為貫徹落實共享發(fā)展理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個制約因素。未來，城鄉(xiāng)融合工作的重點之一就是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，改善公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的不平衡配置。特別是隨著信息化的不斷發(fā)展，“信息鴻溝”大大限制了相對貧困人口和地區(qū)的發(fā)展空間，使得信息化所帶來的新業(yè)態(tài)和新紅利難以輻射到所有群體。

因此，為改善相對貧困地區(qū)和低收入人群的社會資源稟賦不足，世界上越來越多國家的社會救助政策著眼于受助者的長期發(fā)展，重視對相對貧困者及其下一代的賦權和賦能，秉持積極的目標，力求精準施策。從長遠來看，社會救助應該更加注重提升受助者的自我造血能力，不僅要幫助受助者應對當前的困難，更要積極地幫助其擺脫貧困的觀念，賦予其融入社會和爭取資源的能力和權利。對有一定勞動能力或具有恢復潛能的困難群體，更多地從貧困的根源上解決問題，從能力提升、動機激勵和代際貧困阻斷三個方面入手。能力提升方面包括身體健康水平提升、知識技能提升和社會交往能力提升，這分別對應健康服務、培訓和社會資本建設，需要通過更好的醫(yī)療救助、就業(yè)救助和社會工作介入而達成目標。動機激勵主要是通過社會工作專業(yè)服務激發(fā)其內(nèi)生動力。貧困代際阻斷是反貧困的重要目標，主要是通過相關幫扶工作，防止或降低兒童受到貧困的負面影響。對于兒童，作為易受社會和家庭環(huán)境影響的特殊群體，一方面要從其所處的家庭入手，通過適當?shù)难a貼或為家長提供就業(yè)機會塑造積極的家庭氛圍，另一方面還需要進一步加強對于兒童的直接救助，通過減免學雜費、提供教育機會等方式使困難家庭中的兒童能夠更加平等地享有各級各類教育。

（作者為首都師范大學政法學院教授）

【參考文獻】

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責編/孫渴 美編/楊玲玲

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