【摘要】隨著中國不斷走近世界舞臺中央，中國參與全球治理日益深入，國際社會也期待中國發(fā)揮更大作用。在這一背景下，中國應更深入了解全球治理進程中所面臨的全球治理層次、多元治理主體、多層次治理議題、全球治理結構、全球治理理論與現(xiàn)實等方面的困難和張力，深入研判全球治理的內(nèi)涵、外延、結構、功能、歷史與現(xiàn)實，從而為全球性問題提出更有針對性和可行性的解決方案，為構建人類命運共同體作出應有貢獻。

【關鍵詞】全球治理  理念  制度  描述性  規(guī)范性    【中圖分類號】D815    【文獻標識碼】A

晚清中國被迫卷入產(chǎn)自歐洲并由其主宰的現(xiàn)代國際體系。經(jīng)過百余年來的奮斗和發(fā)展，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，中國與世界的關系出現(xiàn)重大轉折，正在日益走進世界舞臺中央，在全球治理中發(fā)揮越來越重要的作用。進入21世紀以來，全球性問題日益增多、全球風險日益復雜，全球治理緊迫性日益凸顯，共同推進改善全球治理、有效應對全球性問題，促進世界和平穩(wěn)定和發(fā)展繁榮，是構建人類命運共同體的重要基礎。

全球治理指的是通過具有約束力的國際機制（regimes）解決全球性的沖突、生態(tài)、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序。主權國家是參與國際機制和全球治理的行為主體，但是政府間國際組織、跨國公司和非政府組織等也在其中發(fā)揮著重要的作用。

隨著中國參與全球治理日益深入，作為負責任的大國，中國持續(xù)為國際社會提供更多的公共產(chǎn)品。理解全球治理進程中存在的主要內(nèi)在張力，闡釋多邊主義的內(nèi)在邏輯，有助于中國更好地提出全球治理的中國方案，在此基礎上更好地實現(xiàn)全球治理的公平與效力。

全球治理層次：普遍性與特殊性

全球治理的必要性首先在于經(jīng)濟全球化所導致的國家間的相互依賴，以及大量全球性問題的出現(xiàn)。這些問題超越地區(qū)和民族國家疆界，具有影響到各國發(fā)展進程的普遍性特征。

在全球治理的視域下，不同區(qū)域和民族國家都處在全球互動的框架中，彼此關聯(lián)。脫離全球背景或國際制度，依靠單一區(qū)域或民族國家自身的資源解決發(fā)展所遇到的全部問題已不復可能。世界進入到“百年未有之大變局”的十字路口，要從多種文明、民族、國家和區(qū)域的歷史中尋找資源，在交錯的全球互動交往中解決全球治理問題。但另一方面，“全球”無法治理自身。雖然“全球治理”事實上需要超越疆界，但因為目前尚未有超越主權國家層面的“世界政府”，因此它的執(zhí)行一定要落實到某一個集團主體來完成，這一主體可能是主權國家，也可能是超國家層面的政府間組織、跨國公司或非政府組織，也可能是次國家層面的相關組織。

既然全球治理的實現(xiàn)要由某一個國家或某一些國家集團完成，而這些非全球性的特殊集團又有著自身的特殊利益，那么這就對“全球治理”的超越性施加了一層限制。換言之，全球治理旨在提升全人類的幸福，而不單純照顧某一文明、民族或國家。但要具體落實全球治理的方案，又需要本身帶有特殊利益的特殊性團體承擔，無論這個團體的涵蓋面和代表性是強是弱，勢必會以某種特殊性或局部性代替全球治理的普遍性。例如，每當有傳染病跨境傳播，相關國家總是首先設法阻止疫區(qū)的人員入境，包括暫停海陸空的運輸線等，如此國際貿(mào)易勢必受到影響，而跨境經(jīng)貿(mào)和交往的中斷必然損害相關國家的經(jīng)濟利益。但是，不限制各國間交往又對阻斷疫情的傳播帶來巨大挑戰(zhàn)。如何平衡傳染病的防控和國際經(jīng)貿(mào)秩序的正常運行便成為公共衛(wèi)生領域全球治理所面臨的難題。

全球治理主體：國家與非國家

對全球治理進程造成困難的第二種張力是作為國際體系中心的主權國家與其他非國家行為體之間的分歧。全球治理的參與主體不僅限于傳統(tǒng)國際政治認定的主權國家，還包括政府間國際組織、跨國公司、國際非政府組織以及國內(nèi)社會組織等機構。在治理方式上，全球治理不再是以往國際政治的垂直管理，而強調(diào)垂直治理與平行治理的交互?？v觀國際關系史或世界政治史，無論是威斯特伐利亞體系、維也納體系，還是凡爾賽—華盛頓體系與雅爾塔體系，亦或是布雷頓森林體系，要么是一種均勢權力格局，要么是霸權統(tǒng)治格局，都是一種垂直治理，而非強調(diào)多元平等的平行治理。

在21世紀，平行治理的全球治理格局逐漸提上日程，其實質(zhì)便是治理主體和治理方式的多元。在平行治理的結構中，治理方式不再單純的是政治和軍事屬性的，而是加入了社會、經(jīng)濟和文化的力量，治理主體之間的關系也由權力關系逐漸轉變?yōu)閰f(xié)商關系。針對這種多元性，加拿大國際政治學者羅伯特·考克斯（Robert Cox）將其喻為“遍布全球的星云”。盡管如此，雖然全球治理主體和治理方式是多元的，但勢必要首先落實為以主權國家為依托，因為無論是政府間國際組織、跨國公司、國際非政府組織，還是國內(nèi)社會組織，都需要在某一國家或某些國家落地注冊或設置總部，這便構成了主權國家對其他全球治理主體的根本規(guī)范。但另一方面，其他行為體的作用也日益上升，不可忽視。它們與國家既競爭又合作，其出發(fā)點首先是自身的利益。正如美國學者羅伯特·吉爾平所指出的，“世界經(jīng)濟活動的配置和外國投資條件變得至關重要，國家想要操縱跨國公司，通過市場為自己的利益服務；而公司與國家結成聯(lián)盟，謀求利益”。

全球治理論題：多層次與安全化

全球治理具有多層次議題。不僅是傳統(tǒng)安全領域中的政治和軍事議題，還擴展到非傳統(tǒng)安全領域的經(jīng)濟、社會、文化、衛(wèi)生等問題。隨著全球人口大流動和文化的多元傳播，恐怖主義問題、移民難民問題、環(huán)境污染問題及包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的全球公共衛(wèi)生問題等，都成為全球治理必須關注的重點。這些問題在人類中的無差別擴散，使傳統(tǒng)的治理主體和治理方式失效，需要在全球?qū)用孢M行協(xié)調(diào)，各國需要做出一定的自我犧牲和權力讓渡。

目前，全球治理所面對的這些問題，雖然逐漸獲得了許多國家的重視，但越來越多納入安全問題——換言之，傳統(tǒng)定義的安全概念得以擴充，從而將多層次的全球議題吸納其中。各國關注的安全問題開始從傳統(tǒng)的軍事、政治與外交事務，轉向重視非軍事因素對主權國家生存和人類生活構成的威脅。危及國家安全的不僅僅是軍事方面的威脅，還包含政治、經(jīng)濟、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等方面的隱患。在這一意義上，多層次的議題又被統(tǒng)合到安全議題之中，文化安全、環(huán)境安全、衛(wèi)生安全等問題相繼出現(xiàn)。如果把這些全球治理的問題都納入到國家的安全議程之中，那么國家就很難在這些問題上做出讓步，比如，環(huán)境安全問題是否要經(jīng)由聯(lián)合國安理會討論并作出決議，等等。

全球治理結構：中心與邊緣

傳統(tǒng)的自由主義全球治理理論認為，基于全球治理主體、治理方式和核心議題的多元與多層次，出現(xiàn)了全球治理的多中心趨勢，即不再有單一的中心點，邊緣與中心均是變動不居的。任何一個區(qū)域、一個國家或民族的問題都可能成為全球治理的中心問題，也可能隨著情勢的變化又轉為邊緣問題。“蝴蝶效應”不再是一種偶然，而成為全球事務中的某種常態(tài)。

盡管存在多中心的趨勢，但是現(xiàn)實主義對于全球治理的觀點并沒有過時。現(xiàn)實主義國際關系理論認為，在國際體系中主導國家需要負責國際公共產(chǎn)品的供給，并默許或者贊同其他國家免費搭車的行為，以此展現(xiàn)大國領導力來獲得中小國家認同，從而形成一種相對穩(wěn)定的治理模式。  

主權國家中，即便少數(shù)弱勢區(qū)域、國家或國際機構等主體所面臨的問題成為全球治理的中心議題，它們似乎也無法完全左右、掌控局面，最后還是要由并未提供中心議題的強勢國家主導，這樣一來，就在兩個層次上構成了對全球治理多中心要素的內(nèi)在制約。即便是在歐盟內(nèi)部，安全事務仍由主權國家與政府間國際組織所主導，而國際組織又往往受到強國的支配。以聯(lián)合國體系中的全球治理為例，往往呈現(xiàn)出“治理主體”為主要大國強國，而“被治理主體”為小國弱國，甚至是脆弱國家，因此在事實上反復形成決策層面與項目實施的脫節(jié)，也常發(fā)生西方大國借著全球治理的借口干涉中小國家的內(nèi)政，造成更多的混亂和動蕩。

全球治理境況：理論與現(xiàn)實

全球治理進程中面臨的最后一種困難，是來自于全球治理理論與現(xiàn)實之間的張力。正如聯(lián)合國研究領域的經(jīng)典著述《聯(lián)合的國家，分裂的世界：聯(lián)合國在國際關系中的作用》（United Nations, Divided World: The UN's Roles in International Relations）所點題指向的，聯(lián)合國家的理想雖然豐滿，但分裂世界的現(xiàn)實仍然殘酷。有關全球治理的各種理論不僅是有關全球問題的抽象治理理念，更是有關全球治理的制度安排的基礎，并需要有對應的具體舉措。從理想的角度來說，制度的實踐與理論的發(fā)展應該互相促進，但并非所有理論都可以落實為制度，而且不同的理論要求建立不同的制度，從而導致理論發(fā)展和現(xiàn)實治理之間存在明顯的張力甚至背離。

這種張力一定程度上來自于全球治理理論的分歧，例如，現(xiàn)實主義和自由主義的國際關系理論對于全球治理的看法就迥然不同；但這種張力一定程度上也來自于全球治理理論的描述性與規(guī)范性并存。全球治理理論是歷史凝結而成的新時代概念、觀點與邏輯，它既是對現(xiàn)實世界秩序的描述，又意味著對未來秩序或然性的預見和應然性的規(guī)范。它的描述性就在于以系統(tǒng)的概念和一系列的制度設計描繪這個世界的基本圖景，但“全球治理”這一研究對象又要求概念與制度不能靜止于此，還應該實現(xiàn)對現(xiàn)實的超越。

描述性是描述歷史奠定的既成秩序，是對歷史凝成的既定世界圖景的理念梳理和制度呈現(xiàn)，描述本身便意味著承認既成秩序；而規(guī)范性則不同，它作為一種應然的表述，意味著既成秩序存在若干問題，需要改進。因此在實踐中，全球治理理論基于具體的問題，對現(xiàn)實世界的圖景進行描述并提出一些解決方案。但是，作為一種規(guī)范性的全球治理理論仍然發(fā)展不足，無法從宏觀的層次提出一個新的愿景，而中國所提出的構建人類命運共同體的理念在一定程度上彌補了現(xiàn)有全球治理理論的不足。

對于全球治理進程中存在的這五種主要內(nèi)在張力的認識，涵蓋了全球治理的內(nèi)涵、外延、結構與功能，為理解全球治理的歷史與現(xiàn)實，尤其是所面臨的挑戰(zhàn)提供了一個有針對性和普遍性的思考框架。當前，“強起來”的中國將承擔更多的大國責任，為全球治理提供更多中國方案、中國貢獻和中國智慧。隨著中國在全球治理領域發(fā)揮越來越多的作用，中國將不再以一種異域文明的形態(tài)出現(xiàn)在歐美的國際話語之中，對于中國而言，更應該深入了解全球治理進程中所面臨的這些困難和張力，才能提出有針對性和可行性的解決方案，為構建人類命運共同體作出應有貢獻。

（作者為北京外國語大學北外學院副院長、副教授）

【注：本文系2020年北京市社會科學基金重點項目“北京國際組織集聚區(qū)規(guī)劃建設研究”（項目編號：20Jcb059）、北京外國語大學2020年度“雙一流”建設重大標志性項目“英法雙語跨學科全球治理拔尖人才培養(yǎng)”（項目編號：2021SYLZD001）階段性研究成果】

【參考文獻】

①俞可平：《 全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期。

②[美]羅伯特·吉爾平：《國際關系政治經(jīng)濟學》，北京：經(jīng)濟科學出版社，1989年。

③張建新：《霸權、全球主義和地區(qū)主義——全球化背景下國際公共物品供給的多元化》，《世界經(jīng)濟與政治》，2005年第8期。

責編/谷漩    美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。