【摘要】中國古代官吏俸祿制度歷經多階段歷史演化。周行“分田制祿”，秦啟“量功受祿”，漢唐“以品定俸”，并沿至明清。官吏俸祿之制對王朝興衰具有重要影響。俸祿設計如以激勵為導向，配以相適的考核系統(tǒng)，可驅動官吏行政效率。然囿于社會環(huán)境、物價水平、治國理念、官僚設置等因素，古代官吏俸祿普遍低下。政權漸趨穩(wěn)定后，官僚集體尋租，以致民怨四起，民變層出。古代官吏俸祿制度與王朝興衰的歷史可為當前我國公務員改革提供有益歷史借鑒。

【關鍵詞】俸祿制度 王朝興衰 官吏 薪酬改革 【中圖分類號】K23 【文獻標識碼】A

中國古代官吏俸祿制度的歷史演化

中國有據可考的俸祿制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下，西周“分田制祿”，天子按爵位之差，將土地分封給王室諸侯，各諸侯可在封地自行征稅，以給其用，且世卿世祿。春秋以后，地主階級興起，卿祿世襲引發(fā)他們不滿，隨著宗法制漸趨破壞，“分田制祿”乃向“秩祿制”轉變。戰(zhàn)國時期，秦國商鞅“量功受祿”，凡斬敵首級者，獎勵軍功，進階爵位，按爵定祿。

秦漢沿襲了“秩祿制”。秦統(tǒng)一六國后推行郡縣制，各級長官皆由中央任免，按秩定酬。漢承秦制，同時規(guī)定萬石級三公月俸350斛，中二千石者180斛，依次遞減，一百石者月俸僅16斛，而斗食佐吏僅為8斛。東漢按半錢半谷發(fā)放，但俸額基本沿襲西漢。根據度量衡折算，在前賢測度基礎上可估測兩漢時期官吏俸祿應在2000-105000斤米左右。

魏晉南北朝時期，曹魏政權按“九品中正制”定俸給祿，“秩祿制”向“品位俸祿制”發(fā)展。因長年征戰(zhàn)，經濟受到較大破壞，官吏俸祿有所降低。西晉時，官設九品，按品定酬，如一品月俸五斛，同時賜予絹綿百匹。至東晉與南朝時，朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿。按東晉時期祿田為標準，縣令每年可得田祿500石左右，都督為3000石左右，同時還有雜項供給。此時北方鮮卑族建立的北魏政權開始漢化，改變部落式“行賞制”，模仿“九品中正制”將官吏設為18等，置官班祿。北魏分裂后，繼統(tǒng)政權北齊與北周沿襲并發(fā)展了北魏之制。此外，尚有一些綢匹俸額。北朝還有“依戶給俸”“給公田”“永業(yè)田”等其他收入。

及至隋唐，發(fā)展并定型“品位俸祿制”。隋創(chuàng)三省六部，俸祿依級而定，京官分一品到八品，按品給俸。外官又分九等，按所轄戶數定俸。唐代對官吏俸祿進一步細化，將官吏分為三十等，祿定十八級。貞觀年間，京官正一品可得祿米歲俸700石，正九品得40石，外官正一品可得祿米歲俸650石，正九品得54.5石。此外，京官還有一些職田與料錢。開元年間，正一品京官可得月俸31貫。外官有祿無俸，但有職田與力役，二品可分田1200畝，九品亦可分250畝，都遠高于前代。晚唐時外官俸祿進一步增加，如節(jié)度使月俸約80貫，料錢200貫，粗略估計，晚唐節(jié)度使年俸可得20萬斤米左右，為前代之最。

宋代官俸比唐代還高。宋代官吏構成較為復雜，京官中有宰相、樞密使、參知政事、樞密副使、三司等，官僚機構盤根錯節(jié)，相互牽制。正俸構成中，宰相每月俸料300貫，祿粟100石。地方官中有判官、推官、知縣事、縣令、主簿等，俸祿不一，如縣令正俸每月可得10-20貫，還可分得4-6頃職田，每年約可收租200-500石。此外，宋代官吏還有一些公使錢、給券等變相俸祿。但俸祿并非全額發(fā)放，有折變之法，每百文只能發(fā)到80%左右俸錢，剩余20%折為實物。如按照度量衡粗略換算，縣令每年收入約為400-900石，折合約30000-70000斤米。藩鎮(zhèn)僅算職田收入，即約可得150000-250000斤米，可推測，宰相、樞密使俸祿或高于此。南宋時期又多次增俸，相對于宋初約增七八倍，單從俸額上看，宋代較之前代為歷朝最高。

元代對官員依品定俸，俸祿支付以紙鈔、銀兩為主。至元年間，于九品之中，按三等給俸。如從一品上等每月可得俸鈔300兩，中等250兩，正九品上等只得40兩，中等35兩。如遇物價上漲，則折俸成栗。同時，官吏還有職田收入。因元代米價變化較大，難以換算具體俸額，但元代物價飛騰，到元中期物價上漲近10倍，或可推測官吏實際俸祿并不太高。

明朝基本沿用按品給俸，將文武官員分為九品十八級，按級別發(fā)放祿米俸鈔。如正一品可得歲米1044石，正六品得120石，從九品只得60石。發(fā)放時俸鈔折色。與前朝不同的是，百官除明初分有職田外，到明中后期難以分及，官俸單一，實俸貧薄。以知縣為例，其年俸約為90石，但要用鈔或布折色部分。按正統(tǒng)年間標準，知縣只能得米27石，余下折鈔630貫。按當時物價，630貫鈔約值1500文左右，約僅可購得1石米，按度量衡折算，故縣令每年約可得2000斤-3000斤米，僅為宋代的5-10%。正一品大員，按永樂年間換算標準，也僅可得米50000斤左右，俸祿之低，或為歷代之最。

清代入關以后，沿襲按品定俸制。京官正一品可得俸銀180兩，俸米180斛；二品可得俸銀155兩，俸米155斛；從九品可得俸銀31.5兩，俸米31.5斛。外官俸祿按品級與京官相同，但無俸米。知縣每年俸銀45兩，約可購45石大米，即其年俸約為大米5400斤，僅比明代略高。京官正一品俸銀俸米折算下來也僅略高于明代。

中國古代官吏俸祿制度與王朝興衰

薪酬作為一種激勵手段，對王朝興衰有著十分重要的影響。一般將相適的考核系統(tǒng)嵌入激勵的俸祿制度，往往能驅動官吏干事創(chuàng)業(yè)。但恰恰相反的是，古代王朝受到政治環(huán)境、物價水平、官僚設置、治國理念等多重因素影響，俸祿普遍偏低。在政權漸趨穩(wěn)定后，官僚鏈式貪腐，導致民怨四起、起義不窮，與竭蹶的財政、相背的民心、僵化的行政并行交織，一同將王朝統(tǒng)治拖入深淵。

從激勵引導維度而言，不同俸祿的機制設計會產生不同的制度效應。歷代王朝在俸祿制度設計時就認識到了這一點，主張通過優(yōu)厚報酬激發(fā)官吏的行政動力。如商鞅規(guī)定“能得甲首一者，賞爵一級，益田一頃，益宅九畝”，秦人紛紛“以戰(zhàn)死為吉利，病終為不詳”，最終勢如破竹，一統(tǒng)天下?？梢?，適當的俸祿激勵于王朝興盛大有裨益。然而，厚俸未必興國。周代“分田制祿”，周天子將天下之土分給王室諸侯，諸侯享有極厚的俸祿，不僅可在土地上自行征稅，官爵還可繼承，但事與愿違，各屬封國割地為據致王室衰微，諸侯連日征戰(zhàn)，民不聊生。秦統(tǒng)一六國后，雖廢分封之制，但西漢初期又實行了“郡國并行制”，將天下之地分封給王室大將，終引發(fā)七國之亂。故厚俸并不一定能產生最大的激勵效應，這似乎與正向激勵理論背道而馳。事實上，對官吏的考核方式亦決定了激勵效果。周天子考核官員是為簡單的“天子巡狩”“諸侯述職”等形式上的考核。秦一統(tǒng)后，采“上計”之制，即官員每年需將境內賦稅多寡、戶口增減、盜賊獄訟等項，編造計簿，逐級呈報，如績考不稱，官吏面臨的不僅是削俸減祿，甚至可能降品臨罰。因此，即使歷朝官俸無法與周代相媲，但逐步完善的百官考核制度也能讓官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代，由于有考滿、考察、監(jiān)察、回訪等考核，加之張居正改革施行的考成之法，各級官吏基本可守職崗，維持王朝運轉。由此或可窺見，適當的俸祿激勵措施，配以相適的考核之法，或能激勵官吏的行政行為，帶動王朝興盛。

政治環(huán)境、官僚設置以及君主偏好等因素對俸祿制度的影響

一個歷史的悖論在于，即使官吏考核嚴密，但俸祿極厚的宋代卻未能實現長治久安，而俸祿極薄的明代也并非頃刻間土崩瓦解，其中緣由，則要綜合政治環(huán)境、官僚設置以及君主偏好，衍生到非正式制度進行分析。

第一，社會環(huán)境與俸祿制度。以宋代為例，其表面俸額確為歷代之最。然而，進一步考慮宋代社會環(huán)境與經濟水平，可發(fā)現或許并非如此。古代君主以儒家治天下，到宋代形成程朱理學，家族制度頗為盛行，一家數十口雜居之情遍載史籍。宋官楊億在《武夷新集》記述，其“身乃覉客，扶老攜幼，去里離邦。良賤相從三十余口，衣食所給并出于臣”，一家三十余口僅靠官俸二十五貫，難以貼補家用，故其屢次上呈希冀解職。此外，宋代科舉制度已趨成熟，與漢唐舉孝廉、請蔭佑不同，宋代科舉多為“寒門取士”，他們一切家庭生活用度只仰俸緡，加之宋代后期物價飛騰，多重因素下，不少官吏月祿不繼，生活堪憂。可見，宋代多數官員俸祿或許并非十分豐厚。

第二，官僚機構的設置、國家財力與俸祿設計。古代官僚機構的設置呈現膨脹的趨勢。一是從整個王朝來看，在政權初定時官吏較少，隨著王朝逐步穩(wěn)定，官吏數量大幅增加。二是從數千年歷史時段分析，官吏數量更是經歷了膨脹性增長。從王朝時段來看，唐貞觀年間京官約為3千人，會昌年間增至6千以上。宋初官員約為1萬人，仁宗時增至2萬人，徽宗時近5萬人。如從更長歷史時段考察，數量膨脹則更為顯著。冗官的直接后果就是冗費，一方面導致官俸周轉不足，俸祿增長空間較有限；另一方面給財政造成巨大負擔。

第三，君主治國理念與俸祿的隨意性。君主理朝，或與社會環(huán)境相關，或與個人經歷與喜好相關。如周代的分封制祿是宗法制的映射，體現出周天子“王土王臣”的治國理念。秦重用商鞅推行軍功爵制則是封建生產方式的政治映襯，體現出秦主“耕戰(zhàn)合一”“按功量祿”的理念。秦漢后各朝按品定祿，反映了中央集權、強化官吏管制的思想。然而，部分君主的個人經歷與喜惡也直接影響了俸祿方式。如漢高祖建漢之初，為表彰功臣、安置皇室，施行了“郡國并行”，分封與郡縣式俸祿并存。王莽竊漢后，主張恢復周禮，用金、銀、龜、貝、錢、布等六種貨幣代替西漢通行的五銖錢給付俸祿。北宋趙匡胤黃袍加身后，時憂大臣竊權，乃杯酒釋兵權，給功臣極優(yōu)的待遇，同時為使官吏相互牽制，廣設官員，造成冗官冗費。明太祖朱元璋起于草莽，曾目睹元末官員的貪腐之行，成為帝王之后，對官員頗為吝嗇，以致明代官吏俸祿極為虛薄。整體而言，在數千年的歷史中，官吏俸祿演化呈現出固定性特征，但又與君主喜惡交織，呈現出隨意性。

以上三種路徑，與王朝財政并行交錯，造成的直接后果就是低下的官吏俸祿。自古以來，各代王朝施行的是量入為出的財政政策，而歷朝統(tǒng)治者標榜輕徭薄賦，忌諱苛捐雜稅，在歲入既定的情形下，僧多粥少，官員俸祿低下便成必然。如前所述，一般認為厚俸之最的宋代并非十分優(yōu)厚，其他朝代可揣而知。既定低俸之下，非正式收入便成為可能。一般的王朝規(guī)律是，在政權初定時，統(tǒng)治者多勵精圖治，奉行輕徭薄賦，即使官吏俸祿較低，但多能恪守本心。而隨著逐步安定，有的統(tǒng)治者開始奢靡，不少皇帝沉迷于求道煉丹、個人享樂，例如宋徽宗沉迷字畫荒廢朝政，明嘉慶帝沉迷煉丹二十年不上朝……廟堂之高鶯歌燕舞，江湖之遠鈔虛俸少。俸祿鮮薄，未可責廉，饑寒切身，何以清白？故官吏貪腐現象層出不窮。

不可否認的是，不少君主意識到薄俸致腐，乃取養(yǎng)廉之法遏制腐敗。然而正如陳鋒所言，“增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸，但君主若能勵精圖治，吏治亦可清明。如朱元璋肅貪，雷厲風行處置腐敗官員，起到了立竿見影的效果。但若是王朝中后期再整肅吏治，或許積重難返。制度經濟學的路徑依賴原理深刻揭示了一旦事物萌芽，如由其生長，即會形成路徑依賴，進而發(fā)展成固有之制。官吏俸祿亦是如此，如東晉時朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿，基層官員漁侵百姓便成必然，即使宋齊梁陳不乏圖治之主，而此制已成依賴，難以更易。

（作者為中央財經大學財政稅務學院教授、博導，中央財經大學財政稅務學院博士研究生畢學進對本文亦有貢獻）

【注：本文系2020年國家社科基金重點項目“近代中國政府間事權與財權劃分研究”（項目編號：20AJY018）與2015年國家社會科學基金重大招標項目“清代財政轉型與國家財政治理能力研究”（項目編號：15ZDB037）階段性成果】

【參考文獻】

①陳鋒、劉經華：《中國病態(tài)社會史論》，武漢：武漢大學出版社，2013年。

②陳鋒、鄧苗苗、曾那迦：《增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐》，《廉政瞭望》，2021年第4期。

③黃惠賢、陳鋒：《中國俸祿制度史》，武漢：武漢大學出版社，1996年。

責編/鄧楚韻 美編/楊玲玲

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