【摘要】貿(mào)易政策是美國(guó)外交政策的重要組成部分，美國(guó)貿(mào)易政策制定的制度演化經(jīng)歷了國(guó)會(huì)主導(dǎo)、制定貿(mào)易政策權(quán)力由國(guó)會(huì)向行政部門(mén)逐漸轉(zhuǎn)移、權(quán)力向多邊貿(mào)易體系輻射三個(gè)主要階段。其涵蓋了立法部門(mén)政黨間、黨內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)以及立法部門(mén)與行政部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)、合作，在促進(jìn)或制約美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化中不斷演化。

【關(guān)鍵詞】制度路徑 國(guó)會(huì) 多邊貿(mào)易 【中圖分類號(hào)】F75 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

縱觀美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)展史，貿(mào)易政策制定的制度路徑在其憲政體制內(nèi)，在促進(jìn)或制約美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化中不斷演化著，美國(guó)貿(mào)易政策制定的鏈條包含了利益集團(tuán)訴求的表達(dá)，立法部門(mén)政黨間、黨內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)以及立法部門(mén)與行政部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)、合作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。概括來(lái)說(shuō)，美國(guó)貿(mào)易政策制定主要有三個(gè)階段，一是二十世紀(jì)三十年代以前，由國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策制定的階段。二是從二十世紀(jì)三十年代開(kāi)始，制定貿(mào)易政策權(quán)力由國(guó)會(huì)向行政部門(mén)逐漸轉(zhuǎn)移的階段。三是以1947年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（即GATT，以下簡(jiǎn)稱“關(guān)貿(mào)總協(xié)定”）成立為起點(diǎn)的美國(guó)制定貿(mào)易政策的權(quán)力向多邊貿(mào)易體系輻射的階段。

美國(guó)國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策制定階段存在效率低下等弊病

在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以前，北美洲作為英國(guó)的附屬殖民地，沒(méi)有制定貿(mào)易政策的法定權(quán)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要服務(wù)于英國(guó)“重商主義”下的商業(yè)利益。這主要體現(xiàn)在英國(guó)對(duì)北美洲嚴(yán)格的貿(mào)易管制和稅收政策上。由于在英國(guó)議會(huì)缺少政治代表，北美殖民地訴諸以激烈的進(jìn)口抵制，以表達(dá)對(duì)英國(guó)附加貿(mào)易政策的強(qiáng)烈反對(duì)。英國(guó)及其殖民地在貿(mào)易政策上的紛爭(zhēng)與矛盾成為獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的重要引線。美國(guó)取得獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，13個(gè)宣告獨(dú)立的地方政府各自為政，無(wú)法在貿(mào)易政策上達(dá)成聯(lián)結(jié)的紐帶以抵御英國(guó)的反制。美國(guó)在邦聯(lián)制度的根本法《邦聯(lián)條例》中規(guī)定，不能通過(guò)有關(guān)的貿(mào)易協(xié)定限制相關(guān)各州對(duì)外國(guó)人及其本地民眾征稅的立法權(quán)，或限制各州禁止任何類型貨物或商品的出口或進(jìn)口。這意味著國(guó)會(huì)沒(méi)有征收關(guān)稅或制定貿(mào)易政策的權(quán)力。國(guó)會(huì)無(wú)法在各州訴求不一致的情況下制定可行的貿(mào)易政策，1787年的制憲運(yùn)動(dòng)成功扭轉(zhuǎn)了這一局勢(shì)，確立了國(guó)會(huì)擁有對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅、對(duì)外貿(mào)進(jìn)行管制的制度基礎(chǔ)。

國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策的制度為保護(hù)主義提供了天然屏障。美國(guó)各選區(qū)議員作為地區(qū)利益團(tuán)體的代理人，通過(guò)分別在眾議院、參議院行使提出與貿(mào)易有關(guān)法案、修正案和就貿(mào)易法案投票表決的權(quán)力，將地區(qū)選民的政策訴求反映在最終的政策當(dāng)中，代議制為各選區(qū)依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特征并依托政治單元的形式向上傳遞政策偏好提供了制度路徑。美國(guó)在南北戰(zhàn)爭(zhēng)前夕就逐漸建立起南方生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、北方發(fā)展制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，兩黨的勢(shì)力范圍也隨著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同產(chǎn)生了分割，南方民主黨人代表出口導(dǎo)向型的農(nóng)業(yè)利益而主張自由貿(mào)易，北部共和黨人代表進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)的利益而主張貿(mào)易保護(hù)。據(jù)美國(guó)眾議院、參議院網(wǎng)站數(shù)據(jù)，在第35屆國(guó)會(huì)至第73屆國(guó)會(huì)中，民主黨只占據(jù)了13屆眾議院和8屆參議院的多數(shù)黨席位，而共和黨占據(jù)了26屆眾議院和31屆參議院的多數(shù)黨席位，可以看出貿(mào)易保護(hù)主義在國(guó)會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)地位。

國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策制定存在效率低下、選票交易、過(guò)度依賴于“一致政府”等弊病。首先，國(guó)會(huì)主要以頒布法案的形式制定關(guān)稅政策，導(dǎo)致效率低下。在國(guó)會(huì)關(guān)于貿(mào)易政策的立法程序上，先由議員提出議案（美國(guó)歷史上的貿(mào)易法案多是由籌款委員會(huì)主席提出，以提高通過(guò)第二階段即國(guó)會(huì)委員會(huì)審議的可能性），之后分別由眾議院、參議院投票表決通過(guò)（若兩院就修正案分歧較大，還需要組建兩院協(xié)商委員會(huì)制訂最終法案，再經(jīng)由兩院表決通過(guò)），方可交由總統(tǒng)簽署使法案生效，紛繁復(fù)雜的立法環(huán)節(jié)制約了貿(mào)易政策的制定效率。其次，議員對(duì)產(chǎn)品關(guān)稅率的表決存在“互投贊成票”等選票交易現(xiàn)象，扭曲了貿(mào)易政策對(duì)國(guó)內(nèi)資源的合理配置。盡管不同議員代表著毫無(wú)關(guān)聯(lián)的利益團(tuán)體，他們也可以通過(guò)選票交易擴(kuò)大委托人利益在法案中的權(quán)重。最后，貿(mào)易政策法案的通過(guò)依賴于“一致政府”，即眾議院、參議院與行政部門(mén)由同一政黨掌控。若兩院與行政部門(mén)由不同的政黨掌控，一政黨提出的法案總會(huì)在不受掌控的環(huán)節(jié)上被其他政黨狙擊，導(dǎo)致法案夭折。

國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策制定時(shí)期的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)——《斯姆特—霍利關(guān)稅法》?！端鼓诽?mdash;霍利關(guān)稅法》是由籌款委員會(huì)主席共和黨議員威利斯·霍利發(fā)起，并由財(cái)政委員會(huì)里德·斯姆特負(fù)責(zé)組織參議院審議。由于恰逢美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條，該法案成為美國(guó)貿(mào)易政策歷史上影響深遠(yuǎn)、爭(zhēng)議最大的一部法案?！端鼓诽?mdash;霍利關(guān)稅法》預(yù)示著國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策的制度將成為歷史，而制定貿(mào)易政策的權(quán)力將從國(guó)會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移至行政部門(mén)。從立法過(guò)程上看，該法案進(jìn)入?yún)⒆h院以后，采取“全院委員會(huì)”的形式進(jìn)行審議，任何議員都可以提出修正案并進(jìn)行表決。最終法案不僅沒(méi)有使工業(yè)品關(guān)稅向農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅看齊，反而將工業(yè)品關(guān)稅推到了接近歷史最高點(diǎn)。需要注意的是，該法案是在美國(guó)產(chǎn)品已經(jīng)具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)內(nèi)廠商沒(méi)有受到外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口沖擊背景下提出的，起初是為了順應(yīng)中西部共和黨進(jìn)步派希望征收農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)性關(guān)稅并適度下調(diào)制成品關(guān)稅的訴求，最后卻演變成工業(yè)利益集團(tuán)利用“互投贊成票”滿足對(duì)保護(hù)性關(guān)稅需求的政治工具。整個(gè)立法過(guò)程和結(jié)果都反映出了貿(mào)易政策制定已深深影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

美國(guó)制定貿(mào)易政策權(quán)力從國(guó)會(huì)向行政部門(mén)轉(zhuǎn)移是為了匹配美國(guó)推進(jìn)互惠協(xié)定的制度需求

美國(guó)對(duì)互惠協(xié)定的需求來(lái)自于本國(guó)貿(mào)易關(guān)系的惡化、全球經(jīng)貿(mào)體系的瓦解以及制度實(shí)踐等客觀條件。首先，在二十世紀(jì)三十年代發(fā)生歷史上最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，美國(guó)產(chǎn)生了通過(guò)拓展互惠協(xié)定消除歧視的政策需求。具有代表性的事件是，英國(guó)將經(jīng)濟(jì)衰退歸咎到美國(guó)不合時(shí)宜地頒布《斯姆特—霍利關(guān)稅法》上，并采取了“帝國(guó)特惠制”這一歧視美國(guó)產(chǎn)品的區(qū)域性保護(hù)政策。其次，大蕭條時(shí)期全球經(jīng)貿(mào)體系瓦解，各國(guó)紛紛重新樹(shù)立起了貿(mào)易壁壘的高墻，采取了外匯管制、數(shù)額限制、雙邊及特惠貿(mào)易協(xié)定等各種保護(hù)性舉措。時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿科德?tīng)?middot;赫爾，不遺余力地引領(lǐng)推動(dòng)互惠貿(mào)易協(xié)定以削弱世界貿(mào)易限制。最后，美國(guó)希望主動(dòng)推進(jìn)互惠協(xié)定以更積極地參與國(guó)際事務(wù)管理。一戰(zhàn)后受國(guó)內(nèi)孤立主義勢(shì)力的影響，美國(guó)錯(cuò)過(guò)了加入“國(guó)際聯(lián)盟”的機(jī)會(huì)，認(rèn)識(shí)到開(kāi)放的國(guó)際貿(mào)易體系有助于在多個(gè)方面服務(wù)于其經(jīng)濟(jì)和外交政策利益。可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)大蕭條以后對(duì)貿(mào)易政策職能的觀念產(chǎn)生了從保護(hù)到互惠的重大變化，而賦予行政部門(mén)制定貿(mào)易政策的權(quán)力，可以為更靈活地開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易協(xié)定談判提供法律支持，提高談判的可信度與可行性。

制定貿(mào)易政策權(quán)力從國(guó)會(huì)向行政部門(mén)轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的制度演化。首先，1934年頒布的《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》正式賦予行政部門(mén)在與其他國(guó)家進(jìn)行互惠協(xié)定談判時(shí)適度下調(diào)關(guān)稅的權(quán)力。盡管發(fā)布該法案以前，1922年的《福尼特—邁坎伯關(guān)稅法案》就提出了“彈性關(guān)稅”條款，允許總統(tǒng)調(diào)整關(guān)稅以拉平國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，且調(diào)整幅度不可以超過(guò)50%。但這是在一戰(zhàn)后物價(jià)波動(dòng)劇烈、商界和政策制定者對(duì)關(guān)稅水平的不確定性越發(fā)擔(dān)憂的背景下產(chǎn)生，并且由于調(diào)整關(guān)稅的提議需要受到關(guān)稅委員會(huì)漫長(zhǎng)的調(diào)查，對(duì)行政部門(mén)的授權(quán)沒(méi)有對(duì)進(jìn)口產(chǎn)生法案所預(yù)期的效果。而《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》是在國(guó)際貿(mào)易秩序全面崩盤(pán)的背景下產(chǎn)生，賦予了行政部門(mén)前所未有的權(quán)力，真正意義上使關(guān)稅開(kāi)始走向了下行通道。

其次，制定貿(mào)易政策權(quán)力從國(guó)會(huì)向行政部門(mén)轉(zhuǎn)移的第二個(gè)主要階段是“快速通道”程序的設(shè)立。該條款產(chǎn)生于二十世紀(jì)七十年代美國(guó)迫切需要通過(guò)協(xié)定談判降低國(guó)外非關(guān)稅壁壘的背景下。在此之前，行政部門(mén)圍繞非關(guān)稅壁壘談判的協(xié)定幾乎全都被國(guó)會(huì)否決。因此，當(dāng)時(shí)的美國(guó)無(wú)力面對(duì)歐共體和其他貿(mào)易伙伴采取的差額稅、出口補(bǔ)貼、政府采購(gòu)行為等區(qū)域性的歧視美國(guó)商品的貿(mào)易壁壘。而根據(jù)《1974年貿(mào)易改革法》“快速通道”程序條款，國(guó)會(huì)必須在總統(tǒng)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定并提交國(guó)會(huì)之后60天內(nèi)進(jìn)行投票表決，不得附加任何修正案，這確保行政部門(mén)的談判協(xié)定可以更快地進(jìn)入立法環(huán)節(jié)。

最后，制定貿(mào)易政策權(quán)力從國(guó)會(huì)向行政部門(mén)轉(zhuǎn)移的第三個(gè)主要階段是美國(guó)陸續(xù)頒布關(guān)于行政救濟(jì)的法律條款。具有代表性的是《1974年貿(mào)易改革法》提出的201條款和301條款。兩者都是在上世紀(jì)七十年代保護(hù)主義勢(shì)力爆發(fā)后，國(guó)會(huì)試圖建立緩解進(jìn)口救濟(jì)體系壓力的舉措。制定貿(mào)易政策權(quán)力從國(guó)會(huì)向行政部門(mén)的轉(zhuǎn)移有以下特點(diǎn)：一方面，貿(mào)易政策的制定不再單獨(dú)反映國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的利益，很大程度讓位于美國(guó)國(guó)家安全與國(guó)務(wù)院外交政策利益；另一方面，由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）全權(quán)負(fù)責(zé)貿(mào)易政策的制定與落實(shí)，其主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)平衡國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、勞工部、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)等政府機(jī)構(gòu)間的政策訴求，以更好地統(tǒng)籌開(kāi)展貿(mào)易協(xié)定談判。

美國(guó)逐漸形成由雙邊貿(mào)易談判到引領(lǐng)建設(shè)多邊貿(mào)易體系

關(guān)貿(mào)總協(xié)定是美國(guó)引領(lǐng)建設(shè)多邊貿(mào)易體系的開(kāi)端。在二戰(zhàn)期間，美國(guó)逐漸形成由雙邊貿(mào)易談判到多邊貿(mào)易談判格局的轉(zhuǎn)變，展現(xiàn)出制定多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則以共同消除戰(zhàn)后貿(mào)易負(fù)擔(dān)、促進(jìn)互利經(jīng)濟(jì)關(guān)系并改善世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系的愿景，符合美國(guó)在二戰(zhàn)后為國(guó)內(nèi)商品擴(kuò)大出口優(yōu)勢(shì)并全面參與國(guó)際事務(wù)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)。1947年，關(guān)貿(mào)總協(xié)定于瑞士日內(nèi)瓦簽署，沿用了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》中最惠國(guó)待遇、非歧視原則等諸多條款。

世界貿(mào)易組織是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定基礎(chǔ)上的國(guó)際組織。美國(guó)在抵御了上世紀(jì)八十年代來(lái)自日本等國(guó)家的進(jìn)口沖擊后，重新澆筑了貿(mào)易擴(kuò)張的決心，與此同時(shí)，冷戰(zhàn)的結(jié)束讓許多發(fā)展中國(guó)家加入到自由貿(mào)易的潮流中，引領(lǐng)制定更加全面的國(guó)際經(jīng)貿(mào)、投資規(guī)則對(duì)美國(guó)有著巨大的政策利益。世界貿(mào)易組織的成立對(duì)美國(guó)引領(lǐng)多邊貿(mào)易體系具有里程碑式的意義。相較于關(guān)貿(mào)總協(xié)定，世界貿(mào)易組織出現(xiàn)了較大變化。第一，烏拉圭回合一攬子協(xié)定更加適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，涵蓋了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）等新的協(xié)定。第二，世界貿(mào)易組織章程規(guī)定了削弱非關(guān)稅壁壘規(guī)則，彌補(bǔ)了關(guān)貿(mào)總協(xié)定只關(guān)注關(guān)稅壁壘的缺憾。第三，世界貿(mào)易組織確立了爭(zhēng)端解決機(jī)制，替代關(guān)貿(mào)總協(xié)定中“協(xié)商一致”機(jī)制，為成員在多邊貿(mào)易框架下保障自己的權(quán)力提供了落實(shí)機(jī)制。

多邊貿(mào)易體系也展現(xiàn)出與美國(guó)國(guó)內(nèi)需求的不適。從本質(zhì)上講，美國(guó)總是將多邊貿(mào)易體系視作實(shí)現(xiàn)其國(guó)內(nèi)政策需求的工具。相較于保護(hù)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)的孤立主義政策，當(dāng)美國(guó)有保障出口、外交利益或者國(guó)家安全利益等政策需求時(shí)，需要對(duì)其他國(guó)家的邊境措施、后邊境措施有更大影響力。而通過(guò)搭建多邊貿(mào)易體系，建構(gòu)國(guó)際貿(mào)易與投資規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，可以幫助美國(guó)引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)其國(guó)內(nèi)政策需求。由此可以看出，當(dāng)多邊貿(mào)易體系可以服務(wù)于國(guó)內(nèi)政策需求時(shí)，美國(guó)會(huì)積極修改國(guó)內(nèi)法律以發(fā)揮多邊談判框架的作用。當(dāng)多邊體系無(wú)法服務(wù)于國(guó)內(nèi)政策需求時(shí)，美國(guó)會(huì)忽視多邊規(guī)則轉(zhuǎn)而依據(jù)國(guó)內(nèi)法律采取單邊行動(dòng)。

（作者分別為遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體進(jìn)程中國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)博弈與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA053）、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“質(zhì)變中的中美關(guān)系對(duì)兩國(guó)貿(mào)易摩擦走勢(shì)的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BGJ026）的階段性成果】

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責(zé)編/賈娜 美編/王夢(mèng)雅

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