摘 要:城市更新是適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、回應(yīng)城市治理需求的解決方案，也是提升城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害適應(yīng)性、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，在完善空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市布局、提升城市功能等方面發(fā)揮積極作用。城市更新是歷史性、相對(duì)性和發(fā)展性的統(tǒng)一體，是在求取城市規(guī)模和品質(zhì)、常態(tài)和應(yīng)急、傳統(tǒng)和創(chuàng)新等多項(xiàng)平衡關(guān)系中的重要政策方案。有必要以韌性治理的思路實(shí)現(xiàn)城市更新的完善和創(chuàng)新，將城市更新有機(jī)地嵌入城市治理體系。

關(guān)鍵詞:城市更新 城市治理體系 韌性思維

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市是踐行新發(fā)展理念構(gòu)建新發(fā)展格局的重要場(chǎng)域，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，城市發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，近年來相繼發(fā)生的新冠肺炎疫情、城市內(nèi)澇事件等給全社會(huì)帶來巨大傷害和慘痛記憶。城市“攤大餅”式擴(kuò)張導(dǎo)致系統(tǒng)功能復(fù)雜、環(huán)境承載力受限、人口規(guī)模激增、空間結(jié)構(gòu)失衡等問題，在遭受自然災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)變成了風(fēng)險(xiǎn)的傳播筒與放大器。科學(xué)理解城市更新的定位和作用，對(duì)城市適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)與復(fù)合型災(zāi)害、推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

城市更新是適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、回應(yīng)城市治理需求的解決方案

伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，針對(duì)舊城區(qū)的改造與更新工作始終是城市建設(shè)與發(fā)展的一項(xiàng)重要議題，并在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)出與城市發(fā)展規(guī)律相呼應(yīng)的特征。新中國成立后，服務(wù)于組織生產(chǎn)與工業(yè)化建設(shè)是城市建設(shè)發(fā)展的基本方向。新中國成立初期，城市規(guī)模與人口規(guī)模較小，復(fù)雜性低，面臨的風(fēng)險(xiǎn)模式單一。為解決舊中國遺留下來的眾多城市問題，盡快改善城市普通民眾的生活狀況，全國開始對(duì)舊城區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境與職工居住生活條件進(jìn)行改造，以北京的“龍須溝”和上海的“肇嘉浜”為代表，形成了新中國城市變遷的典型“范本”。

改革開放后，中國城市進(jìn)入快速發(fā)展期，需要集中力量搞好城市規(guī)劃、管理與建設(shè)，形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)體系。隨著住房、土地管理與稅務(wù)制度改革，以土地市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的的多樣化舊城改建拉開帷幕。當(dāng)時(shí)城市發(fā)展受限于土地資源利用率低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后等問題，一些南方城市開始大規(guī)模探索住房與基礎(chǔ)設(shè)施改造、老工業(yè)區(qū)搬遷改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)等舊城改建模式。

黨的十八大以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段，快速發(fā)展時(shí)期積累的矛盾與問題逐漸凸顯，生態(tài)破壞引發(fā)的環(huán)境與自然災(zāi)害，在快速發(fā)展的城市規(guī)模與人口規(guī)模的影響下不斷放大。一方面，當(dāng)前城市所面對(duì)的往往是突如其來的“黑天鵝”事件，充斥著高度的不確定性。另一方面，隨著城市化快速發(fā)展，城市系統(tǒng)呈現(xiàn)出前所未有的多元化，多元化又意味著高度復(fù)雜性。自然災(zāi)害往往與城市系統(tǒng)交織在一起，引發(fā)新的次生災(zāi)害。而不斷增強(qiáng)的城市流動(dòng)性使風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害呈現(xiàn)出跨域性、持續(xù)性的漣漪效應(yīng)。

當(dāng)前，城市發(fā)展正面臨從粗放到集約、從外延到內(nèi)涵、從增量到存量的轉(zhuǎn)變。城市安全、治理與發(fā)展不僅需要增量建設(shè)，還需考慮到存量片區(qū)，在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能提升，回應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)需求、生活需求、生態(tài)需求、安全需求。當(dāng)前，我國開始全面推進(jìn)城市更新行動(dòng)，從過去以基本生活與經(jīng)濟(jì)為中心的改造轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣嗄繕?biāo)的系統(tǒng)更新。

城市發(fā)展與治理是世界各國探索的普遍性議題，城市更新作為一項(xiàng)全球性發(fā)展策略，是對(duì)城市化進(jìn)程的響應(yīng)，也是解決城市問題的重要途徑。城市更新（Urban Renewal）一詞源于西方，二戰(zhàn)后至今，西方國家城市更新經(jīng)歷了從“清除貧民窟”到“城市復(fù)興”的過程。比較而言，中國與西方國家在城市更新背景、目標(biāo)與模式方面具有不同的特征：

第一，城市更新背景不同。西方國家城市更新伴隨著城市衰敗而起，經(jīng)歷了城市經(jīng)濟(jì)快速增長與大規(guī)模商業(yè)開發(fā)階段，而后走向適應(yīng)逆城市化與應(yīng)對(duì)舊城區(qū)衰敗需求的過程。中國城市更新是伴隨著城市建設(shè)與發(fā)展而逐步展開的，是順應(yīng)城市發(fā)展新理念新形勢(shì)，服務(wù)于中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。

第二，城市更新的目標(biāo)與內(nèi)涵不同。西方國家城市更新是以問題為導(dǎo)向的，致力于解決前期城市更新遺留的紳士化問題、社會(huì)公平與空間正義等歷史性問題，多目標(biāo)多維度的實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展。中國城市更新的目的是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市品質(zhì)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。相較于西方國家重視社區(qū)更新與城市復(fù)興，我國以建設(shè)宜居、綠色、創(chuàng)新、智慧、人文、韌性的現(xiàn)代化城市為目標(biāo)，關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境提升、歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與防災(zāi)減災(zāi)、彌補(bǔ)城市發(fā)展中的短板與不足，解決城市經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)與安全問題。

第三，城市更新模式不同。西方國家城市更新依托于政府、私有部門、NPO/NGO和社區(qū)的多方參與城市更新運(yùn)作模式，多元主體、各類資本相互合作保證多維度更新目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性，強(qiáng)調(diào)社區(qū)與利益主體的作用。我國城市更新在不斷進(jìn)化中大體上形成了“政府引導(dǎo)—市場(chǎng)運(yùn)作—公眾參與”的模式。由市（區(qū)）政府或城市更新部門作為更新主體，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合城市更新評(píng)估建庫、計(jì)劃規(guī)劃制定、行政審批與管理監(jiān)督職責(zé)。項(xiàng)目實(shí)施由政府委托企業(yè)或與企業(yè)合作完成，鼓勵(lì)社會(huì)參與。

盡管不同國家所處的城市化進(jìn)程、需要解決的城市問題不同，城市更新的內(nèi)涵與模式也不同，但也共同反映出城市更新是伴隨著城市發(fā)展規(guī)律，為回應(yīng)城市治理需求而發(fā)育成長的這一共性。

城市更新是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

我國城市更新的探索與成就

伴隨著新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，我國城市更新從地方自主探索到國家全面推進(jìn)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了不斐的成績。新中國成立初期，我國就誕生了著名的“梁陳方案”，本著“古今兼顧、新舊兩利”的原則，以避免大拆大建、銜接新舊城區(qū)的方式，解決當(dāng)時(shí)北京城面臨的發(fā)展與歷史的問題。上世紀(jì)80年代，隨著《城市規(guī)劃條例》與《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的出臺(tái)，我國城市規(guī)劃進(jìn)入有法可依時(shí)代，明確規(guī)定城市更新以完善城市居住、交通等基礎(chǔ)設(shè)施為主?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確新型城鎮(zhèn)化背景下的城市更新要按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，優(yōu)化提升舊城功能，包含老工業(yè)區(qū)、舊住宅、棚戶區(qū)等范圍。

從地方自主實(shí)踐來看，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與快速城鎮(zhèn)化階段，以舊城再開發(fā)與節(jié)約集約用地為主要內(nèi)容的舊城改造探索實(shí)踐開始在一些南方城市火熱進(jìn)行著。2007年6月，為回應(yīng)當(dāng)時(shí)城市面臨的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、環(huán)境再造需求，佛山探索出了一套“三舊改造”的佛山模式。2009年8月，廣東在全省開始推行“三舊”改造行動(dòng)。同年，深圳在全國率先提出“城市更新”概念，頒布了《深圳市城市更新辦法》，初步建立了一套面向?qū)嵤┑某鞘懈录夹g(shù)和制度體系，針對(duì)已經(jīng)存在的大量因規(guī)模經(jīng)濟(jì)倒逼出現(xiàn)的舊工業(yè)區(qū)、舊廠房自主改造現(xiàn)象，以此來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化發(fā)展與城市規(guī)模擴(kuò)張需求，解決原特區(qū)土地低效利用問題。

進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，城市更新開始轉(zhuǎn)向人居環(huán)境改善、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、文化保護(hù)等多方面。2016年，廣州市出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》，將城市更新的目標(biāo)定位于“城市土地有計(jì)劃開發(fā)利用，完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高土地利用效率，保障社會(huì)公共利益”。2021年3月，全國首部城市更新法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》實(shí)施，城市更新制度體系不斷完善。十八大以來，我國陸續(xù)在全國開展了城鎮(zhèn)低效土地再開發(fā)、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)搬遷、老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)修復(fù)與城市修補(bǔ)（簡稱“城市雙修”）等城市更新項(xiàng)目，并取得了矚目成績。全國各地在響應(yīng)國家政策與自主探索的雙重作用下，紛紛開展多樣化、多類別的城市更新項(xiàng)目，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確的重大工程項(xiàng)目。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念。2020年10月，十九屆五中全會(huì)明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。2021年3月，城市更新納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》；11月，住建部組織開展第一批全國城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目。

城市更新的基本內(nèi)涵與重點(diǎn)任務(wù)

從過去以基本生活與經(jīng)濟(jì)為中心的改造轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣嗄繕?biāo)的系統(tǒng)更新，當(dāng)前我國城市更新已經(jīng)涵蓋了城市生活、生產(chǎn)、生態(tài)、安全等多方面目標(biāo)，成為城市適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害的重要舉措。2020年12月29日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》（以下簡稱《行動(dòng)》），歸納了城市更新的總體目標(biāo)是“建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。

那么，城市更新在適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)與復(fù)合型災(zāi)害中發(fā)揮了怎樣的作用？城市更新解決了哪些城市問題？“十四五”規(guī)劃綱要中指出：“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，積極擴(kuò)建新建停車場(chǎng)、充電樁。”《行動(dòng)》中指出城市更新的8項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)分別是：完善城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、強(qiáng)化歷史文化保護(hù)與塑造城市風(fēng)貌、加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)、推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、增強(qiáng)城市防洪排澇能力、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。2021年4月，國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知中指出：“在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等‘三區(qū)一村’改造為主要內(nèi)容的城市更新行動(dòng)。”

綜上所述，城市更新是以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”為改造對(duì)象，以建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市為目標(biāo)，在原有城市基礎(chǔ)上通過空間規(guī)劃與完善城市基礎(chǔ)設(shè)施等途徑，調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，提升城市功能，使城市適應(yīng)新發(fā)展趨勢(shì)、適應(yīng)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)與復(fù)合型災(zāi)害，使城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。具體包含以下三個(gè)方面內(nèi)容：

完善空間結(jié)構(gòu)。城市空間結(jié)構(gòu)是城市內(nèi)部各功能區(qū)、城市與城市間協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)布局與發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，通過構(gòu)建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推進(jìn)城市間基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)共建共享，落實(shí)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國土空間均衡開發(fā)，促進(jìn)城市風(fēng)險(xiǎn)與承載力分擔(dān)和轉(zhuǎn)移。通過實(shí)施強(qiáng)縣工程，加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有利于改善縣城人居環(huán)境，提高縣城承載能力，更好吸納轉(zhuǎn)移人口。

優(yōu)化城市布局。通過舊城區(qū)生活、生產(chǎn)、商業(yè)、生態(tài)等功能區(qū)的完善或重新規(guī)劃，優(yōu)化城市布局，形成共建共享空間系統(tǒng)，提高城市應(yīng)對(duì)沖擊的適應(yīng)性。推進(jìn)基于信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，打造智慧化城市生活平臺(tái)，推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)、舊廠房適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)與新產(chǎn)業(yè)需求。例如，成都俠客島里科創(chuàng)園區(qū)，通過對(duì)原本老舊住宅、老舊街道等片區(qū)的改造，科學(xué)布局、合理規(guī)劃，打造了一片集商業(yè)、娛樂、辦公、文化科創(chuàng)為一體的綜合性空間。上海市張江國創(chuàng)中心引入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能駕駛、互聯(lián)網(wǎng)金融云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，智能制造、人工智能、文化創(chuàng)意等輔助產(chǎn)業(yè)，將用于傳統(tǒng)工業(yè)的劍騰液晶顯示器廠房改造成為了適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，多功能智慧化的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

提升城市功能。通過老舊小區(qū)改造、完善基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與增強(qiáng)防洪排澇能力等手段提升舊城區(qū)的各項(xiàng)功能，降低城市脆弱性。其一，老舊小區(qū)改造是關(guān)系到民生和發(fā)展問題的重大項(xiàng)目，當(dāng)前全國各地都在通過改造基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化物業(yè)服務(wù)、完善治理機(jī)制的方式加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，改造老舊小區(qū)，使其逐步發(fā)展成安全健康、設(shè)施完善、管理有序的社區(qū)。其二，歷史文化街區(qū)是城市文化的積淀和城市特色的體現(xiàn)，通過保護(hù)歷史文化和塑造城市風(fēng)貌傳承城市文化，讓歷史煥發(fā)新活力。其三，生態(tài)修復(fù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施短板修補(bǔ)完善對(duì)人居環(huán)境質(zhì)量改善具有重要意義。通過完善城市生態(tài)保護(hù)體系，修復(fù)城市系統(tǒng)，保護(hù)城市自然風(fēng)貌。其四，近年來，受全球氣候變化影響，洪澇治理成為城市治理的一大難題。在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，城市尤其是老舊城區(qū)遺留下來的城市防洪排澇問題亟需解決。當(dāng)前，我國正在全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)，通過治理黑臭水體、源頭減排等行動(dòng)修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、保障水安全，提升城市防洪排澇能力。在城市更新中，應(yīng)積極推進(jìn)老舊小區(qū)改造與海綿城市、韌性城市建設(shè)相結(jié)合，提升老舊小區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。

客觀認(rèn)識(shí)城市更新的定位

習(xí)近平總書記指出：“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律。”當(dāng)前，城市更新應(yīng)著力解決城市發(fā)展過程中的遺留問題，改造“三區(qū)一村”等存量片區(qū)使之適應(yīng)城市發(fā)展，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。然而，要全面分析城市更新在城市治理與發(fā)展中發(fā)揮的作用，不僅要看到城市更新的功能，同時(shí)也要對(duì)城市更新的定位有客觀的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到當(dāng)前各地城市更新實(shí)踐中面臨的問題。

首先，城市更新具有歷史性。城市更新由來已久，歷史的影子不可避免跟隨著當(dāng)前城市更新的腳步。一方面，我國在長期城市更新發(fā)展中形成的政府主導(dǎo)、以土地開發(fā)與住房改造為主的更新模式在當(dāng)前城市更新中依然可見。另一方面，全國性城市更新時(shí)代開啟之前，均以地方自主探索實(shí)踐為主，且針對(duì)解決低效土地資源再開發(fā)、舊居住區(qū)改造等不同城市問題的單項(xiàng)改造政策體系運(yùn)行已久。當(dāng)前我國正在從老舊小區(qū)改造專項(xiàng)著手進(jìn)行全面系統(tǒng)城市更新，老舊小區(qū)改造取得了巨大成就。因此，要實(shí)現(xiàn)政策有效銜接，完善體制機(jī)制，摒棄以大拆大建為主的改造方式，轉(zhuǎn)向適應(yīng)于提高城市品質(zhì)的多主體、全方面、系統(tǒng)性、精細(xì)化的城市更新還需要時(shí)間與努力。

其次，城市更新具有相對(duì)性。城市治理的目標(biāo)是多元的，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑也是多樣化的，城市更新只是多項(xiàng)城市建設(shè)規(guī)劃中的一項(xiàng)而已。城市更新的功能是在已有城市基礎(chǔ)上，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、合理規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)等方式提升城市功能，為城市治理與發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)、搭建平臺(tái)。此外，城市更新是解決城市發(fā)展不平衡，滿足人民美好生活需求的民生工程。建設(shè)宜居、綠色、創(chuàng)新、智慧、人文、韌性的現(xiàn)代化城市，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要智慧城市、海綿城市、韌性城市、衛(wèi)生城市等國家多項(xiàng)城市建設(shè)項(xiàng)目共同發(fā)揮作用。

最后，城市更新具有發(fā)展性。一方面，城市更新是一個(gè)涉及空間規(guī)劃、人居環(huán)境、歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等全方面城市問題的系統(tǒng)性工程，既要服務(wù)于當(dāng)前城市發(fā)展，又要解決前期城市發(fā)展的許多遺留問題?；貞?yīng)城市發(fā)展、生活、生態(tài)、安全多方面需求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，難以同時(shí)出擊、一舉成功。另一方面，城市更新是一個(gè)發(fā)展的、不斷修正、并逐漸走向成熟的過程。當(dāng)前，全國性城市更新行動(dòng)剛剛吹起號(hào)角，第一批試點(diǎn)城市正在探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機(jī)制、探索城市更新可持續(xù)模式、探索城市更新配套制度政策建設(shè)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，應(yīng)引導(dǎo)各地互學(xué)互鑒，科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?dòng)。

以韌性思維推動(dòng)城市更新

城市更新是中國建設(shè)現(xiàn)代化城市，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。在長期的歷史積淀與學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中，城市更新形成了富有中國特色的內(nèi)涵與模式。已有的城市更新實(shí)踐累積了大量經(jīng)驗(yàn)，但在理念上需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到：城市更新本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的組成部分。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”大量城市更新的“硬件”措施本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)服從于城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)、服務(wù)于城市居民的美好生活愿景?？梢哉f，城市更新需要回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活的系統(tǒng)問題，它是在求取城市規(guī)模和品質(zhì)、常態(tài)和應(yīng)急、傳統(tǒng)和創(chuàng)新等多項(xiàng)平衡關(guān)系中的重要政策方案。因此，將城市更新內(nèi)嵌于城市治理體系之中，運(yùn)用韌性治理的思維方式和政策理念推動(dòng)城市更新的創(chuàng)新和完善具有重要意義。

首先，在“發(fā)展與安全同構(gòu)”的層面定位城市更新的政策目標(biāo)。發(fā)展與安全是一體兩面，互為條件、彼此支撐，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。從這個(gè)角度出發(fā)，城市治理必須要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，讓城市更健康、更安全、更宜居。新冠肺炎疫情、鄭州特大暴雨等一系列城市危機(jī)與災(zāi)害，是對(duì)城市治理與城市安全系統(tǒng)的一場(chǎng)大考，城市安全是不容忽視的一大問題。城市更新的對(duì)象是城市安全的薄弱環(huán)節(jié)，因此，有必要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，從“發(fā)展與安全同構(gòu)”的層面出發(fā)，認(rèn)識(shí)到城市更新不僅要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化，更要以提升城市安全與韌性為己任，回應(yīng)城市安全需求。事實(shí)上，新型城鎮(zhèn)化道路就是要建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性的現(xiàn)代化城市，城市更新是實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖的重要抓手，提升城市安全與韌性本就是城市更新的目標(biāo)之一。未來，更需要重視城市更新在提升城市安全與韌性方面的功能，全面認(rèn)識(shí)城市更新的多重目標(biāo)。

其次，加強(qiáng)安全性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應(yīng)急管理體系與重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。城市功能的提升不能只考慮一般情況，當(dāng)城市受到?jīng)_擊時(shí)，應(yīng)對(duì)危機(jī)并自我恢復(fù)是城市功能的核心要義。因此，城市更新需要從安全性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急管理體系、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等全方面考慮。一是切實(shí)加強(qiáng)設(shè)計(jì)城市安全的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。對(duì)于涉及居民切身安全問題的設(shè)施，例如排水、消防、電線等都應(yīng)納入基礎(chǔ)改造項(xiàng)目中，完善改造標(biāo)準(zhǔn)。將城市更新與海綿城市建設(shè)、城市雙修相結(jié)合，保障居民基本生活安全。二是完善應(yīng)急管理體系與風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制?；貞?yīng)城市安全需求還需要提升城市應(yīng)急能力，健全城市應(yīng)急管理體系。因此，健全安全檢測(cè)機(jī)制與預(yù)警機(jī)制，搭建社區(qū)應(yīng)急體系，健全家庭、居住小區(qū)或商業(yè)街區(qū)與社區(qū)、街道、醫(yī)療、公安等相關(guān)部門的報(bào)警響應(yīng)機(jī)制都應(yīng)是城市更新的題中之義。

再次，尊重舊城區(qū)原有特征，構(gòu)建共建共享的社會(huì)空間網(wǎng)絡(luò)。一方面，在舊城區(qū)空間規(guī)劃與功能改變中，要考慮到原先生活生產(chǎn)的內(nèi)在邏輯。舊城區(qū)原住民長期以來形成的生活規(guī)律與社會(huì)關(guān)系是一個(gè)天然的自組織網(wǎng)絡(luò)，具有穩(wěn)定性和互動(dòng)性，盲目地打破老城區(qū)的空間結(jié)構(gòu)反而會(huì)導(dǎo)致這種天然的組織網(wǎng)絡(luò)破碎。因此，在進(jìn)行功能轉(zhuǎn)換與空間結(jié)構(gòu)改變時(shí)，要尊重原有的生活邏輯與彼此間的關(guān)聯(lián)性，維持舊城區(qū)的特色而非根除重建。另一方面，合理布局居住區(qū)、綜合區(qū)、商業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)。既要保障功能多元化，也要考慮到自然與人文因素，預(yù)留冗余空間，形成系統(tǒng)的、完整的空間網(wǎng)絡(luò)。

最后，在城市更新中運(yùn)用智慧管理系統(tǒng)。智慧治理是實(shí)現(xiàn)城市高效、精細(xì)治理的重要途徑，通過大數(shù)據(jù)和信息化平臺(tái)，建立城市更新系統(tǒng)，對(duì)城市進(jìn)行全面體檢評(píng)估，在城市更新過程中實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)調(diào)控。利用人工智能等新銳科技完善更新技術(shù)工具，基于智慧城市管理系統(tǒng)，提高城市服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理與服務(wù)。智慧化是城市發(fā)展的未來趨勢(shì)，如今城市生活生產(chǎn)已經(jīng)繞不開互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等智慧系統(tǒng)，城市更新不僅要用好智慧系統(tǒng)，更要與城市智慧化相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)模式，優(yōu)化城市功能。通過改造、再利用舊工業(yè)區(qū)、舊廠房空間結(jié)構(gòu)，使其適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造現(xiàn)代化辦公區(qū)域、生活區(qū)域與休閑區(qū)域，打造智能空間。通過智慧社區(qū)建設(shè)使老舊小區(qū)走向智能化智慧化，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化管理。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生趙雅、吳佳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：董惠敏

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。