摘 要:弄虛作假是基層治理領域中亟需紓解的實踐問題，其存在對基層治權的合法性及其治理行動的有效性造成嚴重威脅。弄虛作假是多重因素共同作用的結果，其價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結為：政治錦標賽下的價值導向失范、壓力型體制下的權責要求失調(diào)以及運動式治理下的央地信息失衡三個方面。因此，需要針對基層治理中的弄虛作假現(xiàn)象進行靶向整治：規(guī)范文件價值導向，彰顯基層治理務實精神；健全治理環(huán)節(jié)控制，抑制弄虛作假行為動機；完善監(jiān)督平臺構建，壓縮弄虛作假存在空間。

關鍵詞:弄虛作假 價值治理 程序治理 技術治理

【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A

中共中央、國務院近日印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，強調(diào)基層干部要壓實主體責任，積極擔當作為。作為國家行政體系的觸角，基層政府的治理成效關系著國家的執(zhí)政根基，基層治理在國家治理體系與治理能力系統(tǒng)中的地位愈發(fā)重要。然而，在基層治理的實踐中，“形式主義”“面子工程”“走過場”等弄虛作假現(xiàn)象依舊存在，但其形式日漸隱蔽。因而，如何破除基層治理中弄虛作假現(xiàn)象，構建不“想”弄虛作假、不“能”弄虛作假、不“敢”弄虛作假的基層治理框架，不僅是基層政府合法性穩(wěn)固的必答題，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的壓軸題。

基層弄虛作假的現(xiàn)實危害——偏向效應、溫床效應與污名效應

弄虛作假的本質是形式效能同內(nèi)容效能的分離，這種分離具有政治、經(jīng)濟、社會領域的外在影響，包括：政策執(zhí)行偏差、公共資源浪費、政府公信貶值。通過揭示不同領域的影響，能夠為治理形式與治理內(nèi)容的靶向彌合提供現(xiàn)實前提。

公共政策失靈：弄虛作假對政策執(zhí)行的偏向效應

政策執(zhí)行是基層治理的主要形式，也是國家治理在基層語境中的重要表達。其基本邏輯是政策執(zhí)行主體將思想、文本形態(tài)的政策價值轉化為現(xiàn)實效果，繼而實現(xiàn)政策目標的過程。而弄虛作假的主要影響表征為對政策執(zhí)行產(chǎn)生的偏向效應，直接導致現(xiàn)實效果同政策價值、政策目標的背離。在政策執(zhí)行過程中，弄虛作假會造成執(zhí)行過程中執(zhí)行手段與政策價值的分離，刻意回避公共政策所包含的關鍵問題、主要矛盾，致使政策價值難以實現(xiàn)。此外，弄虛作假還會引發(fā)執(zhí)行過程中行動效果與政策目標的分離，導致“失真走樣”的偏移性執(zhí)行，過度重視政策建設流程，忽視政策的實際產(chǎn)出是否契合政策目標，政策效果大打折扣。

資源配置失調(diào)：弄虛作假對貪污腐敗的溫床效應

資源配置是賦能基層治理主體的基本手段，是影響基層治理有效性和合法性的重要變量。其動機是為了減少履職盡責或行為追責對個人利益的影響，治理活動中存在行動者通過尋租行為弄虛作假，不僅造成治理效果的“泡沫”膨脹，還干擾了正常的資源配置秩序。從經(jīng)濟學視角來看，尋租行為為政府通過行政手段干預市場取得級差收入搭建了渠道，同時也為借助“公權”放大“私利”提供了生存空間，成為滋生貪污腐敗的溫床。此外，尋租行為所帶來的巨額灰色收入還會對基層官員的“索租”行為產(chǎn)生激勵，致使公平、公正、開放的市場運行秩序被破壞，加劇公共資源的不當配置。

政府公信貶值：弄虛作假對政府形象的污名效應

政府的權威來自于公信力，而公信力依賴政府自身行為的正當性。一個負責任的法治政府理應自覺接受公眾監(jiān)督，讓權力在陽光下運行。弄虛作假的行為會動搖政府行為有效性和合法性進而瓦解政府的公信力，造成政府形象的污名化。一方面，弄虛作假會導致公眾對公共服務質量產(chǎn)生懷疑，如“面子工程”“走過場”等無效治理現(xiàn)象會加劇公眾對政府治理有效性的質疑，動搖根植于治理有效性的權威合法性。另一方面，弄虛作假在損害治理權威的同時還會使民眾喪失對基層治理行為的積極預期，阻斷政府公信力的形成。同時，基層治理的群眾基礎也被進一步削弱，加劇了治理機制失效的風險。

基層弄虛作假的生成邏輯——價值失范、權責失調(diào)與信息失衡

弄虛作假是多重因素共同作用的結果，其價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結為：政治錦標賽下的價值導向失范、壓力型體制下的權責要求失調(diào)以及運動式治理下的央地信息失衡三個方面，并因此分別形成了主動型弄虛作假、被動型弄虛作假和運動型弄虛作假三種類型。

主動型弄虛作假——政治錦標賽下的價值導向失范

在我國行政體系中，任務下達、指標考評、等級排名等政績因素在官員晉升中發(fā)揮著重要的作用，這一現(xiàn)象的實質是政府縱向結構和橫向結構在治理任務的目標約束下，利用“縱向發(fā)包與橫向競爭”的組合策略，在競爭規(guī)則和獎勵機制的框架中“力爭上游”的“競賽”過程。這種“錦標賽”廣泛地存在于干部晉升、央地政府互動、基層治理行為等領域。由于政績在干部晉升中發(fā)揮著核心作用，且晉升對干部而言也存在著政治與經(jīng)濟的雙重激勵，故基層干部為了追求晉升機會通常會圍繞各項政績指標展開“錦標競爭”，其中地方GDP增長往往被設定為晉升與否的重要依據(jù)，因而容易助長“唯GDP”和急功近利的功利性價值觀。在自利性觀念的引導下，基層政府則熱衷于大幅擴張機構規(guī)模、盲目追求項目立項，不僅造成了機構臃腫、層級節(jié)制，還加重了上級政府的監(jiān)管壓力。此外，一味地追求政績外顯常常會忽視民生發(fā)展的所需所求。

被動型弄虛作假——壓力型體制下的權責要求失調(diào)

壓力型體制和高位推動是基層政策執(zhí)行的現(xiàn)實情境，但基層政府的政策選擇與執(zhí)行實質是在有限的資源約束下圍繞經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等諸多條件進行行為選擇，正所謂“上面千條線，下面一根針”。每一級地方政府為了保質保量地完成上級交派的任務，通常會在本層級加大任務量或提高任務標準，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等基層單位成為上級“層層加碼”的最終承受者，但其擁有的治理資源和治理能力往往無法滿足加碼后的行政目標，因而被迫采取“被動型”弄虛作假的方式應付上級檢查。資源對基層治理的制約在經(jīng)濟發(fā)展相對不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。城市的虹吸效應造成基層人才流失、鄉(xiāng)村空心化、老齡化問題嚴重，致使基層治理的知識和信息更新相對滯后，基層干部的知識結構難以滿足基層治理的復雜要求，這也增加了被動弄虛作假的可能性。

運動型弄虛作假——運動式治理下的央地信息失衡

運動式治理能夠動員群眾力量參與治理，通常成為基層單位應對來自上級的重點任務或突擊檢查時的路徑依賴。其表現(xiàn)形式一般為兩種：一類是“政社共謀”。我國社區(qū)雖然在行政隸屬上不屬于政府體系，但在基層治理中卻直接承擔著街道辦事處一級政府交代的繁重任務，造成了“責任在街道、事情在社區(qū)”的責權與事權相分離，導致本應監(jiān)督社區(qū)完成任務的基層政府對社區(qū)的弄虛作假“睜一只眼閉一只眼”，更有甚者在背后“指導”“協(xié)助”社區(qū)糊弄上級檢查，基層政府和社區(qū)間形成了“共謀”關系。另一類是“變通執(zhí)行”。在公共政策的發(fā)生機制中，基層政府同時扮演著上級政府的政策接受者和治轄區(qū)域內(nèi)的政策執(zhí)行者雙重角色。對于上級下放的各類政策任務，基層政府理應全盤接受并嚴格按照標準執(zhí)行，但由于上級政策制定的模糊性和基層的自由裁量權，基層政府往往采用政策抵制、政策附加、政策替代、政策敷衍等形式對政策加以“變通”，違背了政策的初衷。

基層弄虛作假的防范路徑——價值治理、程序治理與技術治理

基于對弄虛作假行為價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因的分析，防范基層弄虛作假的路徑在于價值治理、程序治理與技術治理。一是在源頭處正本清源，樹立正確的價值導向和激勵機制使基層不“想”弄虛作假；二是在程序上規(guī)范環(huán)節(jié)控制，制定標準化流程使基層不“能”弄虛作假；三是在監(jiān)督反饋上加強治理技術的應用，構建數(shù)字化監(jiān)督平臺使基層不“敢”弄虛作假。

規(guī)范基層治理的價值導向

基層治理的價值導向統(tǒng)合了價值理性與工具理性，側重于在公眾觀念、現(xiàn)實情景、社會結構的三維框架中探索治理的有效路徑。在價值—情境—結構的因果互動中，價值的引領作用貫穿于制度設計、行為選擇以及工具使用等環(huán)節(jié)。在當代，文件的角色不僅在于命令的下達和傳遞，而是通過傳遞治理價值而成為權力和權威的“象征符號”，進而內(nèi)化為一種治理形態(tài)：上級黨政組織通過制定規(guī)范性文件對基層政府及群眾自治組織發(fā)揮指導、監(jiān)督和約束的作用。因此，針對基層治理的價值導向失范，必須要從本源處制定相應的規(guī)范性文件，自上而下樹立正確的價值導向，破除“唯GDP”的一元政績觀和急功近利的價值取向，加強基層治理的源頭規(guī)范，使基層不“想”弄虛作假。

強化治理行動的環(huán)節(jié)控制

作為一種兼含由“結果正義”意旨的工具正義，“程序正義”自誕生之時便與人的因素緊密地結合，程序只有被執(zhí)行者恰當?shù)刈袷?，其結果才能是正確和公平的。因而在基層治理過程中，治理程序被視作是治理框架闡釋并堅守正義價值的重要工具。其生效與否的重要依據(jù)是各級治理主體能否嚴格按照規(guī)范化程序實施精準治理行動，換言之，各級政府官員只有嚴格按照特定程序才能依法辦事，國家治理的宏觀目標只有通過恪守微觀程序才能變?yōu)楝F(xiàn)實。因此，針對上級過高期待與基層實際能力的分歧，歸根結底是要破除“層層加碼”現(xiàn)象，必須要通過精細周密高度程序化的任務傳遞機制，在嚴格限制任務量的同時為基層減負，不斷完善治理環(huán)節(jié)中的程序和制度，健全基層治理的環(huán)節(jié)控制，使基層不“能”弄虛作假。

完善監(jiān)督反饋的平臺構建

治理技術是各種治理工具、手段和方法的總稱。隨著信息技術的不斷進步，人工智能、大數(shù)據(jù)等新型技術樣態(tài)在治理領域的應用愈加多元，誕生了技術治理這一新范式。治理主體通過技術手段重塑傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行渠道，依托社會治理智能化平臺，保證各個主體實現(xiàn)治理目標。技術治理主要通過兩種手段監(jiān)督基層保質保量完成任務：一是“流程可視化”，即通過構建智能化政務流程回溯平臺，使基層在治理過程中“處處留痕”，推動政務運行的公開化透明化。二是“任務數(shù)據(jù)化”，即將任務目標通過數(shù)字化手段轉換為標準化的數(shù)據(jù)圖像，由各級政務信息系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)督管控，限制基層自由裁量權的濫用。因此，針對基層治理中的“政社共謀”與“變通執(zhí)行”，必須要充分發(fā)揮治理技術的中立媒介作用，完善基層治理的監(jiān)督反饋，使基層不“敢”弄虛作假。

【本文作者為西北大學公共管理學院教授；西北大學公共管理學院博士生徐天舒對本文亦有貢獻】

責編：蔡圣楠

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