【摘要】民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果。實施鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接戰(zhàn)略，是在邁向第二個百年奮斗目標過程中實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要部署。在過去的一年，5年過渡期政策的落實和實施，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接邁出了堅實的一步。在新的一年中，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧仍然是脫貧地區(qū)的底線任務，要在完善產業(yè)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村就業(yè)的基礎上，進一步夯實鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的人居環(huán)境、鄉(xiāng)風文明和有效治理逐步推進，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，為全面推進鄉(xiāng)村振興邁出堅實步伐。
【關鍵詞】脫貧攻堅 鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，是“十四五”期間農村工作特別是脫貧地區(qū)農村工作的重點任務。在2020年中央農村工作會議上，習近平總書記指出，“黨中央決定，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期。過渡期內要保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。對現(xiàn)有幫扶政策逐項分類優(yōu)化調整，合理把握調整節(jié)奏、力度、時限，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”。隨后中共中央、國務院印發(fā)《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》提出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。”在過去的一年中，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接取得重大進展，防止規(guī)模性返貧的目標初步實現(xiàn)，防止返貧的機制逐漸完善，有效銜接鄉(xiāng)村振興的路徑日漸清晰。但是規(guī)模性返貧的風險依然存在，鄉(xiāng)村振興的任務依然任重道遠，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接仍然是2022年農村工作的重要任務。
習近平總書記在2021年底主持召開中共中央政治局常委會會議專題研究“三農”工作時指出，鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。要持續(xù)推動同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，切實維護和鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大成就。隨后中央農村工作會議進一步明確指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，扎實有序推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理重點工作。在新的一年中，要進一步深入推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。
從脫貧攻堅轉向全面推進鄉(xiāng)村振興所面臨的挑戰(zhàn)
2020年，中國成功解決了絕對貧困問題，實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，并開啟了向第二個百年奮斗目標邁進的新征程。困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題得以歷史性解決，這并非終點，而是新生活、新奮斗的起點。從脫貧攻堅轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，還面臨許多困難和挑戰(zhàn)，中央制定了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策部署，在脫貧地區(qū)設置5年過渡期，堅持幫扶期內“四不摘”政策，防止脫貧地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模性返貧，促進脫貧地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。
早在2019年初，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團審議時提到：“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳，要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。”貧困縣貧困村全部摘帽，貧困戶全部出列，這并不意味著扶貧任務的完成，在脫貧以后，脫貧地區(qū)和脫貧戶還存在返貧風險，要保障不出現(xiàn)規(guī)模性返貧，實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興有效銜接，還需政府和社會各界的持續(xù)支持，幫助脫貧地區(qū)和貧困戶克服風險，應對挑戰(zhàn)。
第一，脫貧攻堅是在溫飽的基礎上解決了絕對貧困問題，返貧的風險還比較大。脫貧攻堅解決貧困問題的標準是2010年制定的“兩不愁三保障”標準，其中收入標準是按照2010年不變價格2300元人均可支配收入計算，這個標準高于世界銀行制定的每人每天1.9美元的國際貧困標準，但與世界銀行制定的中高收入國家的貧困線還有一定距離。在中國脫貧攻堅實踐中，絕大多數(shù)脫貧戶的收入要高于這個標準，2019年脫貧戶的人均收入達到9000元，超過當年脫貧收入標準的一倍以上，而從總體上來說，目前脫貧標準相對較低。這帶來了兩個問題，一是產生了抵御風險能力較低的脫貧戶。盡管脫貧戶平均收入水平比較高，但是由于存在收入差距，那些收入水平超出脫貧標準不多的脫貧戶脫貧并不穩(wěn)定，容易出現(xiàn)返貧。二是出現(xiàn)因為收入略高于貧困線而沒有被納入到建檔立卡貧困戶的低收入群眾，他們的收入甚至低于脫貧戶。這些收入處于貧困邊緣的群眾往往比較脆弱，產業(yè)發(fā)展波動或就業(yè)不穩(wěn)定，以及家庭內部的變故和外部環(huán)境的變化都很容易造成他們因支出增加和收入下降而返貧。
第二，脫貧地區(qū)較低的產業(yè)發(fā)展和就業(yè)水平影響了脫貧的穩(wěn)定性。在脫貧攻堅期間，貧困地區(qū)的農業(yè)產業(yè)得到快速發(fā)展，但是總體上還處于發(fā)展初期，一些地區(qū)存在產業(yè)特色不強、同質化嚴重的問題，并且發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質量都還不夠高，市場競爭力不強。特別是一些地區(qū)小農戶的組織化水平較低，社會化服務不足，生產和銷售還存在許多困難。對于這些地區(qū)和農戶來說，由于其抗風險的能力較弱，市場風險隨時會發(fā)生。同質和低水平的情況也同樣存在于鄉(xiāng)村的文旅產業(yè)中。三產融合有助于推動鄉(xiāng)村發(fā)展，增加農民收入，但是同質程度較高的鄉(xiāng)村文旅產業(yè)往往缺乏市場競爭能力，難以滿足人們的消費需求。
就業(yè)對于貧困農戶增收有重要貢獻，外出務工可以快速增加貧困戶收入，實現(xiàn)脫貧，但是一些脫貧戶就業(yè)并不穩(wěn)定。一方面，脫貧戶的就業(yè)大多集中于對勞動技能要求較低的行業(yè)，這些行業(yè)受市場的影響往往較大，且可替代性較強，在經濟波動時期會最先受到影響，比如勞動力密集的基建行業(yè)，極易受到投資、市場等多方面影響。另一方面，盡管就業(yè)門檻較低有助于解決脫貧戶就業(yè)，但是也容易被其他勞動力所代替，就業(yè)穩(wěn)定性較弱。
第三，家庭內的人口和生活變動也會給穩(wěn)定脫貧帶來風險。在脫貧以后，一些邊緣戶和低收入家庭還存在因教返貧、因病致貧、因病返貧等風險，這些上學、看病的支出并沒有全部被社會保障所覆蓋，因而易導致這些家庭出現(xiàn)支出性貧困。一方面疾病導致貧困家庭收入減少和支出大幅度增加，另一方面也是因為許多低收入的脆弱群體在保險費補貼減少以后參與基礎醫(yī)療保險的意愿降低，導致其在生病以后無法獲得及時的救助。
第四，脫貧地區(qū)的基礎設施需要不斷完善。在脫貧攻堅目標實現(xiàn)以后，脫貧地區(qū)和居民的交通、住房和飲水等生活設施得到了保障，但是這些基礎設施因為各種人為或非人為因素存在損毀的可能，特別是一些因自然災害導致的損毀，使個別已經實現(xiàn)“兩不愁三保障”的居民重新面臨交通、住房和飲水安全問題。少數(shù)原來沒有被納入到建檔立卡貧困戶的邊緣戶在脫貧攻堅任務完成以后，也出現(xiàn)了住房和飲水等困難，需要持續(xù)的政策支持。如同其他地區(qū)一樣，脫貧地區(qū)居民住房和安全飲水等問題不是一次解決便可一勞永逸的事情，還需要不斷維護和提升。
第五，通過異地搬遷實現(xiàn)脫貧的人口，仍然需要不斷鞏固。“十三五”期間，全國建成集中安置區(qū)約3.5萬個，960多萬建檔立卡貧困群眾已全部喬遷新居，告別原來不適合人類居住的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒區(qū)等生態(tài)脆弱地區(qū)，實現(xiàn)了脫貧。但是易地搬遷人口適應新的生存條件還需要一個過程，不可能一蹴而就。易地搬遷的脫貧戶所面臨的問題不僅是經濟方面，更重要的還是社會治理方面的問題。大多數(shù)搬遷人口并沒有被分配農業(yè)用地，他們在搬遷以后主要從事非農產業(yè)，依靠務工收入，因此穩(wěn)定的就業(yè)特別是近距離的務工機會對于搬遷農戶非常重要。搬遷社區(qū)對于他們來說是一個全新的生活空間，這里有新的社會組織、新的鄰里和新的社會關系，這些新的社區(qū)環(huán)境需要有一個適應的過程。搬遷不是單純的居住空間的變化，更是社會空間的重建。脫貧攻堅實現(xiàn)了高寒山區(qū)貧困人口“搬得出”的目標，但是要想“穩(wěn)得住，能致富”，還需要大量的工作，特別是建立起新的搬遷社區(qū)治理機制和幫助搬遷居民融入新社區(qū)生活的制度。
第六，自然災害是返貧的重要誘因。受到氣候變化影響，極端天氣氣候事件多發(fā)，成為因災返貧的主要原因。脫貧地區(qū)大多是生態(tài)脆弱地區(qū)，自然災害頻發(fā)不僅給脫貧地區(qū)帶來巨大破壞，導致基礎設施損毀、農作物減產或絕收，房屋倒塌，而且給低收入的脫貧戶和邊緣戶所帶來的危害更大。這些脫貧戶經濟基礎薄弱，部分家庭可能還有債務，受到自然災害的破壞以后，自我恢復的能力較弱，一旦缺少相應的社會支持就很容易因自然災害而返貧。據(jù)應急管理部網(wǎng)站消息，僅在2021年前三季度，各種自然災害共造成9494萬人次受災，526.2萬人次緊急轉移安置。由于極端氣候事件引發(fā)的自然災害對農業(yè)生產構成嚴重威脅，受災地區(qū)農戶的農業(yè)收入下降，要建立長效機制確保困難群眾在自然災害中的經濟損失能夠降到最低，防止因災返貧。
此外，在脫貧以后，部分政策的調整也會對少數(shù)脫貧戶和邊緣戶帶來風險，如一些地區(qū)在脫貧后減少對脫貧戶的基本醫(yī)療保險財政補貼，由此出現(xiàn)了農民加入基本醫(yī)療保險的意愿降低，導致因病致貧風險增加；少數(shù)地區(qū)公益崗位減少，引致少數(shù)脫貧戶和邊緣戶就近就業(yè)困難；一些部門對脫貧地區(qū)的幫扶力度減弱，消費扶貧效果弱化，這些影響因素對脫貧地區(qū)的持續(xù)發(fā)展構成了潛在影響。
在脫貧攻堅目標實現(xiàn)以后，脫貧地區(qū)還需接續(xù)推進地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，在脫貧的基礎上進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎，提高農民收入，改善農村人居環(huán)境，建設文明鄉(xiāng)風。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接承擔著繼往開來的任務，繼往是鞏固脫貧攻堅成果，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧；開來是要實現(xiàn)從精準扶貧轉向全面鄉(xiāng)村振興，在總結實踐經驗基礎上，完善政策和優(yōu)化制度以服務鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接初見成效
過去的一年是“十四五”的開局之年，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的5年過渡期的第一年，在這一年中，防止返貧的措施初見成效，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧；銜接鄉(xiāng)村振興的機制初步形成，脫貧地區(qū)的社會經濟取得新的發(fā)展；鄉(xiāng)村建設有序展開，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明和治理有效的理念在鄉(xiāng)村發(fā)展中得到普及。
第一，穩(wěn)定的政策保障脫貧不返貧。防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧是鞏固拓展脫貧攻堅成果的最重要內容，設置5年過渡期的首要目標也是要為脫貧地區(qū)提供持續(xù)支持，采取精準措施，使脫貧地區(qū)和脫貧戶能夠克服風險，避免發(fā)生返貧現(xiàn)象。
保持政策穩(wěn)定，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧是過去一年脫貧地區(qū)的核心任務。在防返貧中堅持了精準的原則，精準識別出那些有可能返貧的家庭，有針對性地采取干預措施，防止其返貧。早在2020年3月，脫貧攻堅進入最關鍵時期，國家就出臺了《國務院扶貧開發(fā)領導小組關于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》，提出對于那些“建檔立卡已脫貧但不穩(wěn)定戶，收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶”進行監(jiān)測，并對監(jiān)測對象提供及時幫扶。2021年5月，中央農村工作領導小組印發(fā)《關于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確監(jiān)測對象范圍，優(yōu)化監(jiān)測方式程序，完善幫扶政策舉措，提出防止規(guī)模性返貧新要求。在《意見》中，明確了監(jiān)測對象是所有農村人口，包括脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶和突發(fā)嚴重困難戶。為了及時掌握監(jiān)測戶的情況，各地采取基層干部排查、部門篩查和農戶自主申報的組合方式；同時，一些地區(qū)通過多個部門的數(shù)據(jù)整合和部門協(xié)商，利用大數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)潛在返貧風險，將風險農戶納入幫扶對象。
在確定監(jiān)測戶的基礎上，對于監(jiān)測戶要進行及時和有針對性的幫扶。借鑒精準扶貧的退出機制，對監(jiān)測戶采取有針對性措施，并在返貧風險消除以后退出。在防止返貧過程中，認真解決好關系人民群眾切身利益的問題，比如重大突發(fā)公共事件、農副產品價格持續(xù)大幅下跌問題、農村勞動力失業(yè)問題、鄉(xiāng)村產業(yè)項目落地難、大中型易地扶貧搬遷集中安置區(qū)搬遷人口就業(yè)和社區(qū)融入問題，等等。同時針對農戶面臨的具體風險，采取相應措施予以解決。
實施鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要保持領導力度和幫扶力度不減弱。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中，仍然堅持了五級書記抓鄉(xiāng)村振興的體制，從中央到地方，農村工作領導小組、農業(yè)農村部門和鄉(xiāng)村振興局共同構成了強有力的領導力量。中共中央、國務院印發(fā)《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，對于過渡期政策作出部署，隨后財政部、教育部、國家林業(yè)和草原局等多個部門對相關政策作出具體安排，對于脫貧地區(qū)的政策支持力度不會減弱，保持政策穩(wěn)定，財政資金投入、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等政策在脫貧以后仍然延續(xù)并進行調整，以適應鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要。在精準扶貧時期，扶貧重點縣是扶貧的主戰(zhàn)場，在過渡期內，國家確定了160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。鄉(xiāng)村振興重點縣的確定使國家可以以更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，加快國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣發(fā)展，讓脫貧基礎更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)，確保在全面推進鄉(xiāng)村振興的新征程中不掉隊，為加快實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化奠定堅實基礎。
鑒于脫貧地區(qū)的黨委和政府高度重視，將防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧作為底線要求，投入力量，綜合發(fā)揮產業(yè)、就業(yè)、社會保障等多方面的作用，東西協(xié)作、定點幫扶、消費扶貧等多種機制綜合發(fā)力，克服了新冠肺炎疫情和自然災害等所帶來的困難，保障了在精準扶貧任務完成后沒有出現(xiàn)規(guī)模性返貧，在過渡期的第一年，防返貧工作取得重要成效。
第二，積極探索減貧的長效機制。黨的十九屆六中全會再次強調共同富裕，把共同富裕作為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的努力方向。持續(xù)提升低收入人口的生活水平，建立長效的減貧機制，是實現(xiàn)共同富裕的重要手段。在防止規(guī)模性返貧的同時，也在積極探索建立減貧的長效機制。
中共中央、國務院印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》強調健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，“長效機制”在全文出現(xiàn)了7次，“常態(tài)化”出現(xiàn)2次。之所以長效機制被如此強調，一方面是因為解決發(fā)展不平衡不充分的問題仍然是今后中國發(fā)展的首要任務。脫貧攻堅改善了脫貧地區(qū)和脫貧農戶的發(fā)展環(huán)境，提升了其發(fā)展能力，但是他們與經濟發(fā)達地區(qū)和一般農戶還存在差距，對脫貧地區(qū)和低收入農戶的支持政策還將長期存在，因此脫貧攻堅的政策和體制不會因為脫貧攻堅的結束而結束，還要發(fā)揮長期的作用。另一方面，從脫貧攻堅轉入鄉(xiāng)村振興是從超常規(guī)轉入常規(guī)的發(fā)展過程，在常規(guī)發(fā)展過程中，政策、體制和機制也需要進行相應的改變，從超常規(guī)轉入常規(guī)運作，建立長效機制。在過去的一年中，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長效機制不斷建立健全，對低收入人口的常態(tài)化幫扶、建立常態(tài)化的駐村幫扶機制和多種幫扶措施的制度化，都在進一步落實。
低收入人口是相對貧困范疇中的一個概念，在解決了絕對貧困問題后仍然會長期存在，相對貧困的核心概念不是考慮是否解決溫飽等基本需求，而是收入或支出低于社會平均生活水平。因此建立政府對低收入人口的常態(tài)化幫扶機制，也要依靠市場力量使幫扶常態(tài)化。健全社會保障制度，特別是最低收入保障制度，使對低收入人口的支持常態(tài)化。隨著脫貧攻堅任務的完成，農村低保制度也在進一步完善。截至2021年第三季度，全國農村最低生活保障人數(shù)達到3489萬人，年平均低保標準也達到了6300元/人，超過了2020年農民人均可支配收入的三分之一，與城市低保標準的差距大大縮小。保險模式助力防返貧長效機制的建立。農業(yè)生產經常受到自然災害和市場波動的影響，是致貧的重要原因，在脫貧攻堅勝利以后，各地不斷擴大保險覆蓋面，完善農業(yè)保險制度，通過財政補貼，支持農民購買保險應對自然和市場風險，如在糧食主產區(qū)推進的三大糧食作物農業(yè)保險，不僅可以覆蓋農民的全部生產成本，而且保障水平高，最高可達相應品種種植收入80%。此外，一些保險公司還開發(fā)了“防貧保”幫助農戶避免返貧的風險。
駐村幫扶是打通精準扶貧最后一公里的重要力量，截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期，明確了摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管“四不摘”政策。脫貧地區(qū)認識到駐村幫扶在過渡期以及鄉(xiāng)村振興全過程中的重要作用，提出了打造永不離開的工作隊的任務，建立常態(tài)化的駐村幫扶機制。過去的一年，脫貧地區(qū)對于建立常態(tài)化的駐村幫扶機制進行多方面的探討，除了向重點村繼續(xù)派駐第一書記和駐村工作隊之外，還有部分地區(qū)適應城鎮(zhèn)化的需求，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐駐村工作隊，變駐村幫扶為駐鎮(zhèn)幫扶；許多脫貧地區(qū)根據(jù)村莊發(fā)展產業(yè)需求，向村派駐科技干部提升農民的科技水平；村級干部職業(yè)化也是駐村幫扶常態(tài)化的一個探索，為了強化村級組織的責任，一些地方積極探索村級干部崗位公職化、管理科學化模式，吸引懂農業(yè)、愛農村、愛農民的人成為鄉(xiāng)村振興帶頭人；一些地方探索建立村級黨組織與縣以上機關黨組織的結對關系，將幫扶滲入到日常工作中。
定點幫扶和東西協(xié)作繼續(xù)得到鞏固。基于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要，中央對新一輪定點幫扶和東西協(xié)作關系進行了調整，在脫貧攻堅基礎上，賦予了定點幫扶和東西部協(xié)作關系新的任務和使命，特別是拓展了幫扶的領域，從聚焦于脫貧的幫扶轉向全面提升教育、醫(yī)療、人才的發(fā)展水平，從單向的幫扶向產業(yè)合作、資源互補、勞務對接、人才交流的互惠互利轉變，實現(xiàn)幫扶常態(tài)化。
建立常態(tài)化的幫扶機制，就是要堅持把防止返貧擺在脫貧攻堅重要位置，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級要全面建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制并實現(xiàn)工作常態(tài)化，逐級壓實責任，確保防止返貧監(jiān)測預警和幫扶機制落實落地、發(fā)揮實效。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的第一年，多個部門印發(fā)了具體實施意見，如教育部等四部門印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》強調發(fā)展鄉(xiāng)村教育，特別是職業(yè)教育和學前教育，提升鄉(xiāng)村教育水平；交通運輸部印發(fā)的《關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的實施意見》強調在不斷改善鄉(xiāng)村交通建設、服務鄉(xiāng)村振興的同時，也要強化鄉(xiāng)村交通環(huán)境治理，通過交通建設提供就業(yè)機會，解決群眾就業(yè)難題。
第三，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，有效銜接鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村的發(fā)展提出了更高的要求，特別是高質量的產業(yè)發(fā)展，更加完善的公共服務，更加深入的城鄉(xiāng)融合和文明鄉(xiāng)風與有效治理的結合。
在有效銜接鄉(xiāng)村振興過程中，許多地區(qū)進行了探索，形成了高質量發(fā)展農村產業(yè)的經驗，比如提升產業(yè)化水平，針對一些脫貧地區(qū)不同程度存在的品牌影響有限、競爭力不強、銷售不暢等問題，需對脫貧地區(qū)產業(yè)進行接續(xù)幫扶，補上營銷、技術、設施等短板，促進產業(yè)提檔升級；延長產業(yè)鏈，針對一些農產品的加工和儲藏能力較弱現(xiàn)象，拓展精深加工能力，延長農業(yè)產業(yè)鏈，提升農業(yè)生產效益；強化農民的合作組織，針對小農戶生產和銷售中的困難，完善社會化服務，提升農民合作組織素質，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。一些地方推動黨支部領辦合作社，把發(fā)展農業(yè)生產合作與培育壯大農村集體經濟相結合，推進農業(yè)產業(yè)發(fā)展的同時也強化農村基層治理。這些實踐經驗對于提升農村產業(yè)質量有著重要借鑒作用。
通過城鄉(xiāng)融合推進新型城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)的城市化模式往往通過汲取鄉(xiāng)村資源實現(xiàn)城市擴張，而新型城鎮(zhèn)化是以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向。在過去一年中，城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化開始初見成效。以人為核心的城鎮(zhèn)化把進城農民的市民化作為突破口，讓進城的農民與城市居民享有同樣的公共服務，弱化戶籍制度所帶來的城鄉(xiāng)不平等。在脫貧地區(qū)，通過新型城鎮(zhèn)化鞏固易地搬遷扶貧成果，讓易地搬遷的居民更好融入城市生活；加快城鄉(xiāng)資源的雙向流動，在鼓勵農民進城的同時也鼓勵人才和資本進入鄉(xiāng)村，推進鄉(xiāng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)資源流動的加快淡化了城鄉(xiāng)之間的界限，促進了城鄉(xiāng)融合；發(fā)展小城鎮(zhèn)的公共服務功能，將城鎮(zhèn)的功能進一步向鄉(xiāng)村延伸。在一些邊遠地區(qū)，鄉(xiāng)村人口較少，受到人口規(guī)模限制，農村的公共服務設施建設水平難以獲得大幅度提升，通過提升小城鎮(zhèn)的功能服務鄉(xiāng)村是一個可靠的選擇，如貴州省畢節(jié)市通過提升與百姓生活息息相關的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共設施、公共安全、網(wǎng)絡通訊等基本公共服務水平，完善道路、供水、污水處理、集貿市場、敬老院等“8+X”項目，增強了城鎮(zhèn)對農村的輻射帶動作用和影響力，帶動周邊郊區(qū)、農村一起發(fā)展。多樣性的城鄉(xiāng)融合模式為有效銜接鄉(xiāng)村振興提供了新的路徑選擇。
改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，培育文明鄉(xiāng)風，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。在鞏固拓展脫貧攻堅實現(xiàn)住房、飲水、交通和通訊有保障的基礎上，脫貧地區(qū)開始按照更高要求改善人居環(huán)境。與全國農村相比較，脫貧地區(qū)的人居環(huán)境改善還相對落后，要在有效銜接鄉(xiāng)村振興中有序推進。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，在原有3年實施方案的基礎上，規(guī)劃了今后5年的行動方案，特別集中在健全農村人居環(huán)境設施管護機制方面，統(tǒng)籌農村改廁和污水、黑臭水體的治理。在新的行動方案中，著重強調了要因地制宜，根據(jù)不同地方的條件和能力，采取切實可行的方法，同時強調建立長效關注機制，避免出現(xiàn)重建輕管，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善的可持續(xù)性。
提升脫貧地區(qū)的內生動力。在過渡期和全面推進鄉(xiāng)村振興過程中，脫貧地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展有賴于脫貧地區(qū)內生動力的增強。提升脫貧地區(qū)的內生動力，產業(yè)振興是動力，人才振興是關鍵。隨著經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高，農村人才向城市流動的趨勢在不斷加快，在脫貧地區(qū)，這種現(xiàn)象更為嚴重。鄉(xiāng)村振興對農村人才提出更高要求，特別是農村發(fā)展的帶頭人、鄉(xiāng)村管理人才以及專業(yè)人才，為此中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，強調要從人才培養(yǎng)出發(fā)，建立健全鄉(xiāng)村人才振興體制機制。促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，鼓勵青年干部和大學生服務鄉(xiāng)村振興。在此基礎上還要加強基層黨組織建設，選好鄉(xiāng)村振興帶頭人。如果說脫貧攻堅要靠貧困戶和貧困地區(qū)的內生動力，那么鄉(xiāng)村振興就更需要內生動力?？傊?，過去一年防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧的目標得以實現(xiàn)，減貧的長效機制和常態(tài)化幫扶逐漸形成，鄉(xiāng)村振興得到扎實推進。
在鞏固拓展和有效銜接中推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
2021年中央農村工作會議指出，要持續(xù)推動同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，切實維護和鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大成就。要聚焦產業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展，讓農民更多分享產業(yè)增值收益；扎實推進鄉(xiāng)村建設，逐步使農村具備基本現(xiàn)代生活條件；要加強和改進鄉(xiāng)村治理，維護好農村社會和諧穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)村振興要素保障。
第一，脫貧攻堅期間政府公共服務職能提升、資源下沉基層、行政動員與村民參與密切融合，以及基層社會自我發(fā)展能力的提升，是治理現(xiàn)代化的突出表現(xiàn)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的必然選擇，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的前提是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，加強和改進鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了豐富的理論和實踐經驗。現(xiàn)代化程度往往被認為是與經濟發(fā)展水平相關，經濟發(fā)展水平高，現(xiàn)代化水平也會相應提高，經濟發(fā)展水平低，現(xiàn)代化程度也相應較低。但是社會治理的現(xiàn)代化程度與經濟發(fā)展水平可能存在不同步現(xiàn)象。在落實精準扶貧過程中，通過各級黨委政府超常規(guī)的推動，一整套現(xiàn)代化的貧困治理機制在貧困地區(qū)被建立起來，貧困縣、貧困村的治理現(xiàn)代化水平迅速提高，治理能力現(xiàn)代化直接推動了脫貧攻堅的勝利。
首先，精準扶貧實踐促進了地方政府實現(xiàn)工作重心轉移，將公共服務納入到社會治理的工作范疇。提供公共服務是政府特別是基層政府的最重要職能。進入21世紀以來，隨著轉移支付規(guī)模增加，貧困地區(qū)獲得更多資金支持的同時，也停止了農業(yè)稅和大部分的費用征收。但在一些地方，GDP仍作為考核基層干部的硬性指標，這在一定程度上影響了基層提供公共服務的積極性。在開展精準扶貧后，貧困地區(qū)基層政府工作重心轉向扶貧，脫貧成為基層政府工作的重中之重。在脫貧攻堅過程中，地方政府積極采取措施促進當?shù)禺a業(yè)發(fā)展、優(yōu)先保障貧困戶的利益，同時改善貧困地區(qū)基礎設施，完善教育、醫(yī)療和社會保障，以脫貧攻堅總領社會經濟發(fā)展。在此期間，關注民生、保障低收入群體利益成為衡量基層政府工作表現(xiàn)的主要指標。
其次，精準扶貧實踐促進政府加強基層工作力量?；鶎诱苯臃沼谌罕?，因為工作忙、壓力大、任務重、問責多，不少基層干部不僅承受著高負荷的工作壓力，也承受著巨大的心理壓力。“上面千條線，下面一根針”，基層干部真正用于服務群眾的時間被占用，甚至還會導致群眾辦事難的問題頻發(fā)。而一些基層干部的服務能力和服務意識不強也使得上級決策無法真正在基層落實。由于與農民關系最密切的村干部并非專職干部，他們不僅要管理村里大小事務，還要在田間地頭忙耕種，群眾辦事找不到村干部的現(xiàn)象并不少見。特別是在貧困地區(qū)，由于年齡偏大、文化水平偏低，一些村干部工作積極性不高，難以滿足群眾要求。精準扶貧徹底改變了這種現(xiàn)象，大量干部通過不同方式被派駐到貧困村，吃住在貧困村，工作在農村，與貧困戶密切聯(lián)系，大大充實強化了基層工作力量。在貧困村，不僅有駐村幫扶工作隊和第一書記，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過包村負責的形式，發(fā)揮帶頭作用幫助村民擺脫貧困。村黨支部、村委會的干部被動員起來，許多村干部犧牲了家庭經營時間，全身心地投入到扶貧工作中；企事業(yè)單位的黨員干部也被動員起來，與貧困戶建立幫扶聯(lián)系，走訪貧困戶，幫助貧困戶解決生產生活中的問題。大量干部下沉基層，直接服務群眾，保障了國家政策的落實，減少了中間環(huán)節(jié)，大大提升了工作效率。
再次，在精準扶貧實踐中還實現(xiàn)了政府主導與群眾參與的有效結合。國家現(xiàn)代化的過程就是國家向基層社會延伸的過程。在傳統(tǒng)社會中，國家受到治理能力的限制，往往無法對鄉(xiāng)村實施直接治理，鄉(xiāng)村按照其自身的邏輯運行。因此，出現(xiàn)治理混亂現(xiàn)象的原因很多，政府對鄉(xiāng)村的治理能力不足就是其中之一，如少數(shù)貧困村出現(xiàn)村干部濫用權力、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)搶占鄉(xiāng)村公共資源的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，以鄉(xiāng)村法治為準繩，以德治為基礎的鄉(xiāng)村治理體系建設十分重要。國家強調依法治村必然伴隨國家政權在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更重要作用，精準扶貧充分發(fā)揮政府主導作用，在資源下沉的同時，強化黨員干部責任，保障頂層設計能夠在基層得以實現(xiàn)。從扶貧目標群體的選擇，到扶貧措施的落實，精準扶貧的每一步無不體現(xiàn)了中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨。通過五級書記抓扶貧、扶貧任務層層分解和嚴格的監(jiān)督檢查，精準扶貧發(fā)揮了我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。但是僅僅依靠各級政府的努力是不夠的，精準扶貧任務的完成離不開廣大群眾積極參與。實施精準扶貧高度重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，所有的決策過程公開透明，接受群眾意見和監(jiān)督，這為精準扶貧提供了最重要的保障。在精準扶貧中，自上而下的政策落實和自下而上的群眾參與有效結合，群眾參與為政策落實提供了基礎，而政策落實為群眾脫貧提供了保障。在脫貧攻堅過程中，群眾參與發(fā)揮了決定性作用，不僅保障了建檔立卡的精準性，而且保障了脫貧效果精準。貧困戶貧困村是否真正脫貧，只有群眾最了解。脫貧攻堅為貧困群眾參與集體事務搭建了平臺，提高了其參與集體事務的積極性自覺性，村莊的凝聚力得到增強。
最后，在精準扶貧中，貧困村的治理能力得到顯著提高。過去貧困村由于人才匱乏，鄉(xiāng)村治理陷入困境；與此同時，隨著勞動力外流，村莊經濟難以發(fā)展，特別是大多數(shù)貧困村沒有集體經濟，缺少資金支持的村級組織在村莊中難以發(fā)揮作用；還存在部分村級干部的老齡化、素質低、文化水平不高等問題，限制了村級組織的治理能力提升。精準扶貧戰(zhàn)略全面實施以來，各級組織加強村級組織能力建設，通過發(fā)展產業(yè)、增加農村就業(yè)，使更多的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。在促進人才回鄉(xiāng)的基礎上，不斷健全鄉(xiāng)村人才的激勵保障機制，吸引有知識有能力的人回村擔任村干部，使村級組織得到充實，鄉(xiāng)村干部逐漸實現(xiàn)年輕化、知識化、專業(yè)化。在精準扶貧過程中，貧困村的經濟得到長足發(fā)展，據(jù)農業(yè)農村部消息，脫貧村集體經濟收入大幅提升，平均每個村都超過12萬元。穩(wěn)定的集體經濟收入改變了很多村級組織過去沒錢辦事的困境，越來越多的村干部想為群眾辦實事，也在積極為群眾辦實事解難題，村級組織自我保障和服務群眾能力得到了顯著提高。
第二，提升農村公共服務水平，資源下沉基層，保持自上而下的政策暢通和村民自下而上的積極參與，既是精準扶貧的保障，也是鄉(xiāng)村振興的基礎，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，需要不斷完善和提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
首先，以實現(xiàn)公共服務均等化為目標，逐步提升城鄉(xiāng)居民的公共服務水平。在貧困戶穩(wěn)定脫貧以后，以扶貧為目標的保障措施將逐步退出，但是在退出的同時，常規(guī)的社會福利和保障水平也應同步提高，一些針對貧困戶的社會保障措施應擴大覆蓋面。比如健康扶貧中針對貧困農戶的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度要適當擴大覆蓋范圍，穩(wěn)步提升農村居民的醫(yī)療保障水平；教育扶貧的政策也需要進行評估，適當擴大覆蓋范圍。從提升公共服務的角度看，精準扶貧率先提升了貧困戶的公共服務水平，在貧困戶退出以后，相關政策需要惠及更多人群，以精準扶貧為參照，穩(wěn)步推進公共服務均等化，提升鄉(xiāng)村公共服務水平是有效銜接的重要內容。在提升普惠的社會福利水平的同時，還需要參照精準扶貧要求，逐步完善特殊人群的社會保障體系，保障特殊群體的基本生存需要。這些特殊人群大多缺少個人資產積累，依靠個人的能力已經很難增加收入，只有不斷提升保障水平才能使他們共享社會經濟發(fā)展成果。
其次，借鑒行政資源下沉經驗，繼續(xù)完善村級行政管理。行政資源下沉鄉(xiāng)村的經驗表明，隨著國家在鄉(xiāng)村的職責轉變，加強村級的行政能力，近距離提供公共服務越來越重要，提升村級組織的能力，已經成為當前需要高度關注的問題。隨著易地搬遷、村莊合并和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，原有的村莊治理格局已經不能適應當前鄉(xiāng)村治理的要求，將行政體系向鄉(xiāng)村延伸是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。行政體系向鄉(xiāng)村延伸的目的是能夠更及時地提供農民所需要的服務，回應和解決農民的問題。村級組織應不斷提高服務意識，完善服務手段，對群眾的需求作出快速反應，在落實責任的同時強化干部的服務意識。還可以通過鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，能夠有效減少中間環(huán)節(jié)，提升基層組織的服務能力。
最后，加強村民自治和鄉(xiāng)村治理能力提升。精準扶貧的經驗表明，村民的民主參與、民主決策是實現(xiàn)有效治理的基礎，沒有民主參與和民主決策，任何政策都無法落到實處。精準扶貧對建立民主參與和民主決策的機制也作了許多有益探索，其核心是村級組織要充分依靠群眾，村里重大決策要集中群眾意見，以群眾滿意為評估標準。在推進精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接中，要將精準扶貧時期所形成的群眾參與、民主決策的機制制度化，成為中國鄉(xiāng)村治理的有效經驗。如果我們將貧困治理看作鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個嘗試，那么在過渡期內，要總結貧困治理經驗，以貧困治理為參照，提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村治理的實踐經驗表明，加強黨的領導和培育農民基層組織是實現(xiàn)“三治融合”的重要途徑。要進一步加強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，同時提升村民的自治能力，將黨的領導與村民自治融為一體，形成發(fā)展的合力。
農為邦本，本固邦寧。站在向第二個百年奮斗目標邁進的新起點，讓我們以更強烈的責任感和使命感，采取更有力的舉措，匯聚更強大的力量，乘勢而上、再接再厲、接續(xù)奮斗，全面推進鄉(xiāng)村振興，我們就一定能在推動鄉(xiāng)村振興的新征程中取得新突破，贏得新勝利，開創(chuàng)新時代鄉(xiāng)村全面振興新局面。
（作者為中國社會科學院大學社會學院教授，中國社會科學院社會學研究所研究員；中國社會科學院大學研究所博士后阿妮爾對本文亦有貢獻）
【參考文獻】
①《中央農村工作會議在京召開 習近平對做好“三農”工作作出重要指示》，中華人民共和國中央政府網(wǎng)站，2021年12月26日。
②《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，中華人民共和國中央政府網(wǎng)站，2021年3月22日。
③《推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的著力點》，新華網(wǎng)，2021年4月12日。
④《用好五年過渡期 全面推進鄉(xiāng)村振興》，新華網(wǎng)，2021年3月12日。
⑤張瓊文：《扶貧小額信貸的制度創(chuàng)新》，國家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站，2020年8月11日。
責編/賈娜 美編/楊玲玲
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