【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的關鍵思路。近年來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制不斷完善，取得了重要進展，同時也存在著要素融合保障機制有待完善、產(chǎn)業(yè)融合缺少集聚效應發(fā)揮作用的基礎、制度融合存在制度性差別、空間融合存在城中村和空心化村莊、治理融合存在治理資源匱乏、治理結構固化和公共產(chǎn)品供給低效等困境。對此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須明確改革的大方向大原則，找準利益共享機制改革的突破口、用好鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略兩個抓手、走好“試點—總結—推廣”路徑、重點落實四項政策措施。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 體制機制 路徑 【中圖分類號】F061.3 【文獻標識碼】A

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的關鍵思路。近年來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制不斷完善，取得了重要進展，同時也存在著一些障礙。對此，需采取有效措施，加大力度推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以促進“以人民為中心”的發(fā)展思想和共同富裕目標落到實處。

近年來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進展

2016年以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制逐步完善，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設提供了良好的政策環(huán)境。黨的十九大明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2019年4月國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出“到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立”。2019年7月，國務院同意建立由國家發(fā)展改革委牽頭的城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度。2019年12月國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，把試點引路作為重要改革方法，推動國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經(jīng)驗。2020年4月國家發(fā)展改革委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，對年度城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作進行部署和推動。“十四五”規(guī)劃綱要提出“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，明確指出“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。這些相關政策、規(guī)定、制度的出臺有力地推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使之取得良好進展。

城鄉(xiāng)要素雙向流動逐步暢通。一方面，隨著農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶門檻不斷降低、通道逐步拓寬，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件，農(nóng)業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的進程提速，2020年底戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率分別提高到45.4%、60%以上。另一方面，城市人才入鄉(xiāng)機制也在逐步建立，城市人才向鄉(xiāng)村流動，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。發(fā)展普惠金融，促進資本、技術等要素向鄉(xiāng)村流動，推進了金融市場在城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展進程。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展能力大幅提升。我國鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合，2020年我國農(nóng)產(chǎn)品加工轉化率達到67.5%，鄉(xiāng)村休閑旅游的游客數(shù)量和營業(yè)收入大幅增長；美麗鄉(xiāng)村建設加快推進，全國具備條件的建制村全部通上了硬化路；98%的村制定了村規(guī)民約，建成54.9萬個村綜合文化服務中心，自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系基本建立。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)根基進一步鞏固，全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上，2020年農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超60%。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉變，化肥農(nóng)藥使用量保持負增長，2020年秸稈、畜禽糞污利用率分別達到86%、75%，農(nóng)產(chǎn)品質量安全例行總體監(jiān)測合格率保持在97%以上。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在廣袤的農(nóng)村大地上興起，家庭農(nóng)場政策支持體系逐步健全；農(nóng)民合作社服務農(nóng)民能力顯著提高；各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織迅猛發(fā)展。立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度，為現(xiàn)代化發(fā)展注入了更加持久的活力。2020年全國農(nóng)村居民人均可支配收入達到17131元，超額完成比2010年翻一番目標。

城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝進一步縮小。一是城鄉(xiāng)一體的基本公共服務提供機制逐步建立，城鄉(xiāng)公共服務差距縮小。近年來公共服務設施的一體化、均等化進程加速。城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、大病保險制度逐步建立。二是城鄉(xiāng)一體的基礎設施建設取得顯著成效，城鄉(xiāng)基礎設施差距縮小。農(nóng)村的水電路網(wǎng)等基礎設施建設水平全面提升。三是脫貧攻堅取得歷史性成就，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小。我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。農(nóng)村居民人均可支配收入增速連年高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值由2017年的2.71下降到2020年的2.56。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展面對的主要障礙

根據(jù)馬克思主義的觀點，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展到較高級階段的結果，目前我們的經(jīng)濟社會尚未發(fā)展到這種程度。首先，我國經(jīng)濟發(fā)展還處于從中高收入階段向高收入階段過渡的時期，我國還未成為發(fā)達經(jīng)濟體。其次，勞動力就業(yè)還未形成與國民經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)相匹配的結構，2020年第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重已經(jīng)下降到7.7%，農(nóng)業(yè)勞動力占比卻沒有同步下降，依然超過25%。再次，我國城鎮(zhèn)化階段還未達到發(fā)達國家城鎮(zhèn)化成熟階段（80%以上）的水平，城鎮(zhèn)化率還有很大提升空間，全國仍然還有5.52億居民長期居住在農(nóng)村區(qū)域。這些結構性矛盾有待經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，逐步加以解決，在解決矛盾的過程中，高級階段也就逐漸到來?？傮w而言，在較高級階段到來之前城鄉(xiāng)融合發(fā)展還存在以下障礙。

一是要素融合方面保障機制有待完善。從勞動力和人才的融合來看，城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除，農(nóng)民工處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，沒有徹底轉變?yōu)槭忻?，權益得不到保障，城市人才下鄉(xiāng)也受到權益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制約。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場尚未建立，農(nóng)村建設用地入市，雖然政策松動，但是實際操作還不順暢。近幾年，城市資本要素向農(nóng)村流通的愿望強烈，但是共建共治共享的機制還未理順，投資者和鄉(xiāng)村本地居民在投資相關利益分配上還多有沖突。

二是產(chǎn)業(yè)融合方面缺少集聚效應發(fā)揮作用的基礎?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有聚集需求，產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟硬件配套與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比還存在較大的差距，對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸引力不足。鄉(xiāng)村對產(chǎn)業(yè)人才的吸引力不足、生活基礎設施配套性差，也是阻礙城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村轉移、發(fā)展城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)的一個主要因素。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合往往因為缺少集聚效應發(fā)揮作用的基礎，導致融合發(fā)展不力。

三是制度融合上存在制度性差別、共享機制待完善。一方面，由于戶籍制度形成的城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面存在制度性差別。戶籍制度捆綁著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共福利，戶籍制度改革的成本巨大，地方政府主動性改革意愿不強，因此戶籍制度改革的推進實踐還缺乏實質性進展。另一方面，保障農(nóng)村居民共享地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展成果的機制還有待完善。在市場機制的引導下，優(yōu)勢資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和巨額經(jīng)濟社會發(fā)展成果累積到城鎮(zhèn)中，而且優(yōu)先向城市集聚。因受戶籍制度限制和個體融入成本的約束，農(nóng)民工很難融入集聚效應更強的大中城市。要建立健全保障農(nóng)村居民分享地區(qū)發(fā)展收益的機制，改變“農(nóng)民只能以個體身份參與經(jīng)濟社會發(fā)展，承擔了較大的成本，享受到較少的收益”的狀況。

四是空間融合上還存在城中村、衰敗甚至空心化的村莊。大部分農(nóng)民融不進城鎮(zhèn)，只能以農(nóng)民工身份寄居在城中村，有學者研究指出我國發(fā)達城市的城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術水平低、居民收入低；犯罪率高、違法建設比例高。城中村也成為城市化健康發(fā)展亟需破解的難題。伴隨城市化進程，在一些地區(qū)出現(xiàn)了村莊衰敗甚至空心化，包括農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的空心化，使農(nóng)村發(fā)展喪失活力；農(nóng)村基礎設施和社會服務的空心化，使農(nóng)村公共服務和公共產(chǎn)品供給不足乃至缺失，鄉(xiāng)村喪失了對居民的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的活力消失，引發(fā)鄉(xiāng)村形態(tài)、組織運行、村容村貌支撐基礎的喪失，尤其是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰退甚至破產(chǎn)，使原先維持村莊運行的制度近乎處于癱瘓狀態(tài)。

五是治理融合方面存在治理資源匱乏、治理結構固化和公共產(chǎn)品供給低效的困境。我國城鄉(xiāng)治理在一定程度上是割裂的，現(xiàn)代化程度高的城鎮(zhèn)治理機制相對完善、治理水平相對較高，而農(nóng)村則反之。鄉(xiāng)村治理存在的困境有：治理資源匱乏，城鎮(zhèn)化通過虹吸效應對鄉(xiāng)村治理人才的過度抽取，以及村莊居民民主意識和權益意識的覺醒導致的治理成本抬升，農(nóng)村治理資源相對緊缺；治理結構固化，鎮(zhèn)政府和村委會治理結構與城鎮(zhèn)化背景下村民流動性之間存在沖突，村民長時間在工業(yè)服務業(yè)就業(yè)崗位豐富的城鎮(zhèn)工作和生活，參與鄉(xiāng)村治理不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的治理；公共產(chǎn)品供給低效，村民對公共服務短缺的訴求壓力轉移到鄉(xiāng)村治理干部身上，帶來治理干部與村民之間的緊張關系。這三大困境與城鎮(zhèn)化所處的進程聯(lián)系緊密，也與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分密切相關。目前從機制和理念上來看，城鄉(xiāng)治理融合存在堵點，主要原因是城鄉(xiāng)治理關聯(lián)性有待提高，共建共治共享的社會治理理念有待得到有效落實。

找準突破口、抓手和路徑，推進城鄉(xiāng)融合

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系是一項長期歷史任務，必須明確改革的大方向大原則。一是明確改革的總方針，就是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。二是明確改革的抓手，就是協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。三是明確改革的目標，就是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，促進實現(xiàn)共同富裕。四是明確改革的路徑，就是以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的突破口是利益共享機制改革。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要體現(xiàn)“以人民為中心”的思想。以共同富裕為目標，創(chuàng)建利于城鄉(xiāng)居民共建共享共贏的城鄉(xiāng)利益聯(lián)結機制，以促進城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。一是存量利益的共享。城市作為市場機制的主要受益區(qū)域，要放開大門降低門檻，接納農(nóng)民工，讓為城市建設和發(fā)展付出汗水的農(nóng)民工群體有效分享城市發(fā)展成果。要推進農(nóng)民工市民化進程，降低農(nóng)民定居城市的成本，重點是住房成本，對農(nóng)民工放開城市公共服務和社會保障準入。二是增量利益的共享。要在城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)利益，尤其對平臺型產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，要給予鄉(xiāng)村集體參股和分享收益的機會，確保城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村有充足的發(fā)展空間。要以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換。對于城鎮(zhèn)新建項目、新開發(fā)的建成區(qū)，要探索通過股份共占、建設合作等方式，保證農(nóng)村集體和轉入城鎮(zhèn)農(nóng)民在未來城鎮(zhèn)發(fā)展中獲得持續(xù)收益流。要落實《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，逐步達到土地出讓收益至少50%用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。要充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢，推動城鄉(xiāng)要素對接，對于城市居民攜帶先進技術、資本到農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，要建立和完善城鄉(xiāng)投資者雙方的利益保障和共享機制。通過充分對接，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保持動態(tài)均衡。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展要用好鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略兩個抓手，建立新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅動的機制，統(tǒng)籌建設美麗鄉(xiāng)村和宜居城市。要著力推進新型城鎮(zhèn)化，加快實施以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，增強中心城市和城市群綜合承載、資源優(yōu)化配置能力，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提升城市治理水平，推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成為服務農(nóng)民的區(qū)域中心。推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉移，培育支柱產(chǎn)業(yè)，為融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供充足就業(yè)崗位。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、服務鄉(xiāng)村作用。要大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興，重點是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，一是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主體積極性，發(fā)揮主體能動性，建立新型經(jīng)濟組織和社會治理組織，把農(nóng)民有效組織起來，提升農(nóng)民經(jīng)營能力和治理能力，使之真正成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與現(xiàn)代化治理的主導力量；二是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，破除城鄉(xiāng)要素流通的障礙因素，促進現(xiàn)代科技、管理、信息等先進要素流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項目，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展速度和質量提檔升級；三是持續(xù)推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展，建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的體制機制。鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展方向，是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎，以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村文化旅游等新產(chǎn)業(yè)為重要補充。要瞄準這個發(fā)展方向，完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展要走好“試點—總結—推廣”路徑，重點落實四類融合政策措施。要以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。要邊試驗、邊總結、邊推廣，條件成熟時以法律等形式將行之有效的體制機制規(guī)范化。試驗區(qū)試點的目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠的金融服務體系基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權保護交易制度基本建立，農(nóng)民持續(xù)增收體制機制更加完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。要在試點基礎上，認真總結提煉試驗區(qū)典型經(jīng)驗，研究推廣行之有效的成熟做法，不斷把改革向縱深推進。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要落實四類重點政策。一要落實城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合政策，包括生產(chǎn)要素融合政策和產(chǎn)業(yè)融合政策兩個方面，堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和產(chǎn)業(yè)融合的體制機制壁壘，促進各類要素有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向流動；二要落實城鄉(xiāng)社會融合政策，推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌；三要落實城鄉(xiāng)空間融合政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，統(tǒng)籌建設城鄉(xiāng)基礎設施建設、公共服務供給、生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)布局；四要落實制度融合政策，改革戶籍制度，弱化戶籍的身份屬性和福利屬性，充分發(fā)揮居住證制度的功能；改革集體土地制度，改革完善農(nóng)村承包地制度、穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度、建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度；改革城鄉(xiāng)治理機制，加強城鄉(xiāng)融合治理，立足城鄉(xiāng)發(fā)展實際和人民需求，健全自治法治德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，不斷提升城鄉(xiāng)治理科學化、精細化、智能化水平，讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

（作者為中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重點項目“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制研究”（項目編號：21AZD035）、中國農(nóng)業(yè)科學院科技創(chuàng)新工程“國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與貿(mào)易”（項目編號：ASTIP-IAED-2022-06）階段性成果】

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責編/常妍 美編/李祥峰

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