【摘要】2021年7月1日，習(xí)近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的重要講話中首次提出：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。這是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新階段后推動(dòng)中國式民主的新命題新理念新部署，是當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐。全過程人民民主強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民至上，具有人民性、全面性、真實(shí)性、有效性、完整性和全過程性等特點(diǎn)。人民主權(quán)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義方向是其理論邏輯的前提和核心要點(diǎn)。全過程人民民主是由三項(xiàng)民主政治制度、五個(gè)民主環(huán)節(jié)、五項(xiàng)民主權(quán)利構(gòu)成完整的體系框架。
【關(guān)鍵詞】全過程人民民主 民主政治制度 中國共產(chǎn)黨 以人民為中心
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
“全過程人民民主”是習(xí)近平同志在建黨一百周年之際提出的緣于中國實(shí)踐、帶有中國風(fēng)格、體現(xiàn)中國特色、具有中國氣派的新概念，深刻揭示了我國人民當(dāng)家作主的人民性這一本質(zhì)特征。“發(fā)展全過程人民民主”，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新階段后推動(dòng)中國式民主的新命題新理念新部署，是當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐。這充分彰顯了社會(huì)主義民主的顯著優(yōu)勢，充分體現(xiàn)出以習(xí)近平同志為核心的黨中央對社會(huì)主義民主政治建設(shè)規(guī)律的新認(rèn)識。
全過程人民民主新理念提出的過程與背景
習(xí)近平同志在2021年7月1日慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的重要講話中首次提出：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。2021年10月14日習(xí)近平同志在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。”這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對“全過程人民民主”最為集中、最為權(quán)威的科學(xué)闡釋。2021年11月11日，在黨的十九屆六中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中，三次提到“全過程人民民主”，分別出現(xiàn)在《決議》的第四部分新時(shí)代社會(huì)主要矛盾、黨的十八大以來政治建設(shè)的成就，以及第七部分新時(shí)代新作為等相關(guān)內(nèi)容。
全過程人民民主的提出是對馬克思主義民主觀進(jìn)行理論深化和提升的需要。馬克思、恩格斯、列寧等人主要從階級國家觀的角度看待民主，認(rèn)為民主是統(tǒng)治階級實(shí)行階級統(tǒng)治的形式，是一種與專制相對立的新型國家制度和新型社會(huì)形態(tài)。二戰(zhàn)結(jié)束后的最初三四年東歐國家普遍建立了不同于蘇聯(lián)無產(chǎn)階級專政的帶有人民民主性質(zhì)的國家政權(quán)。新中國成立后我們建立了體現(xiàn)和保證人民當(dāng)家作主的帶有新民主主義性質(zhì)的國家政權(quán)。但一段時(shí)間內(nèi)，不管是蘇東社會(huì)主義國家，還是后來的社會(huì)主義中國，人民民主的價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)與人民群眾的現(xiàn)實(shí)獲得感、感受度還有很大差距。面臨“形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”的現(xiàn)象，就需要一種全過程實(shí)踐才能從根本上加以解決。
全過程人民民主的提出是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)的需要。改革開放以來，我們黨再三強(qiáng)調(diào)，人民民主是社會(huì)主義的生命，沒有民主，就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化，就沒有中華民族的偉大復(fù)興。黨的十八大以來，我們黨創(chuàng)造性地提出了社會(huì)主義協(xié)商民主的新概念，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的工作部署安排；在基層民主方面，我們越來越強(qiáng)調(diào)基層人民群眾直接行使民主權(quán)利，大力推進(jìn)直接民主。這些豐富的政治實(shí)踐需要也能夠進(jìn)行深入的總結(jié)提升，在這種情況下“全過程人民民主”的理念應(yīng)運(yùn)而生。
全過程人民民主的提出是對關(guān)于民主的國際話語體系做出中國貢獻(xiàn)的需要。“全過程人民民主”這一新理念是對美西方非全過程的“自由民主”的超越，并為中國民主政治發(fā)展提供獨(dú)特的話語和理論支撐。在國家競爭中，意識形態(tài)領(lǐng)域特別是民主人權(quán)自由的國際話語權(quán)競爭日趨激烈。長期以來，美西方以民主國家自居，還試圖拼湊所謂民主聯(lián)盟、民主經(jīng)濟(jì)體，來封堵中國。一方面，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)西方民主有一定進(jìn)步性，比如，較早地提出民主、人權(quán)、法治、自由等進(jìn)步口號，較早建立了資本主義性質(zhì)的國家政權(quán)。但另一方面，隨著資本力量越來越強(qiáng)勢，民主活動(dòng)越來越強(qiáng)調(diào)形式和儀式感，當(dāng)代美西方國家的民主出現(xiàn)亂象，比如過分強(qiáng)調(diào)選舉，強(qiáng)調(diào)程序民主，忽視甚至漠視實(shí)質(zhì)民主，民眾在選舉時(shí)有權(quán)，但選舉一結(jié)束，權(quán)利“清零”現(xiàn)象仍然存在；過分依賴強(qiáng)勢資本、利益集團(tuán)，而對占大多數(shù)的民眾的利益訴求，特別是弱勢群體和邊緣群體的利益要求，無法進(jìn)行有針對性的回應(yīng)；過分強(qiáng)調(diào)多黨競爭，社會(huì)共識很難形成，對國家重大事務(wù)的決策相互否決、彼此各不相讓，其結(jié)果必然造成社會(huì)撕裂，造成民主的民粹化傾向和“極化”現(xiàn)象，導(dǎo)致國家政策的劇烈波動(dòng)甚至中斷。在選舉與治理、勞動(dòng)與資本、競爭與合作的三個(gè)關(guān)系上，當(dāng)代西方國家的政治體制和政治精英無法破解，美西方國家的民主陷入困境。①中國的全過程人民民主的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新，從某種意義上是對陷入困境的西方民主的一種超越。
全過程人民民主的科學(xué)內(nèi)涵、主要特點(diǎn)、理論邏輯
全過程人民民主，顧名思義，強(qiáng)調(diào)的是民主的人民性、全面性、過程性，這種民主實(shí)踐活動(dòng)強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民至上，是人民當(dāng)家作主的理論、原則、制度、程序、技術(shù)等諸多要素在社會(huì)主義政治建設(shè)各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)的充分實(shí)踐。與“全過程人民民主”相關(guān)的概念，還有人民當(dāng)家作主、社會(huì)主義民主、中國式民主、黨內(nèi)民主、人民民主、公民民主、選舉民主、協(xié)商民主、民主集中制等。以民主為重要關(guān)鍵詞構(gòu)成了當(dāng)代中國的政治建設(shè)和政治發(fā)展的概念體系。
（一）全過程人民民主在民主概念體系中的位階
法學(xué)界用“法律位階”指代一國之內(nèi)同一法域之中每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級，下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。本文借用“位階”這一概念，是想探討“全過程人民民主”作為一個(gè)新概念提出之后，對原有的概念群或者原有的概念根系都會(huì)產(chǎn)生影響。位置擺放不對或者“懸空”都會(huì)極大地削弱這一概念的解釋力和學(xué)術(shù)影響力。
在中國的民主的概念根系中，“中國式民主”，或者中國特色社會(huì)主義民主政治，這是一級概念。在此之下，人民民主與黨內(nèi)民主都是二級概念，我們一直強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)民主是黨的生命，黨員是黨內(nèi)民主的主體；人民民主是社會(huì)主義的生命，人民是人民民主的主體。二者的關(guān)系是，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。因此，黨內(nèi)民主與人民民主是同一位階的概念。這是按照民主參與的主體來劃分。而按照民主的形式來劃分，至少包括但不限于選舉民主、協(xié)商民主。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會(huì)主義民主的兩種重要形式。選舉民主、協(xié)商民主相互補(bǔ)充、相得益彰。
在中國，人民民主，即“全過程人民民主”，都是民主概念根系中的二級概念。而一級概念“中國式民主”則表明民主的屬性是社會(huì)主義的，中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就意味著“中國式民主”就內(nèi)涵著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的具有社會(huì)主義性質(zhì)的民主政治的意思。作為民主概念根系的二級概念，“全過程人民民主”應(yīng)從屬于“中國式民主”這個(gè)一級概念的統(tǒng)領(lǐng)。
（二）全過程人民民主主要特點(diǎn)
人民性是全過程人民民主的本質(zhì)屬性，或者是第一屬性。全過程人民民主的人民性，體現(xiàn)在我國發(fā)展社會(huì)主義民主過程中，堅(jiān)持人民至上，踐行以人民為中心的思想；堅(jiān)持人民既是民主模式的設(shè)計(jì)者、民主渠道的開拓者、民主手段的創(chuàng)新者，亦是民主過程的實(shí)踐者、民主權(quán)利的享受者、民主成果的受益者；堅(jiān)持由人民選舉，由人民協(xié)商，為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督，對人民負(fù)責(zé)，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)要求，表現(xiàn)為多數(shù)人的民主。
不斷增強(qiáng)全過程民主的人民性，一方面，要最大限度地拓寬人民的范圍。作為一種政治概念，改革開放以來全過程人民民主中的人民，范圍越來越大，覆蓋面越來越寬，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者。工人、農(nóng)民、知識分子和其他社會(huì)主義勞動(dòng)者始終是推動(dòng)我國先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的根本力量，是全過程人民民主的主體力量。拓寬人民的范圍，就為全過程人民民主奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。另一方面，要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用。保證人民以直接或間接的方式依法有效行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。通過依法選舉，讓人民的代表參與國家生活和社會(huì)生活的管理，通過選舉以外的制度和方式直接參與國家和社會(huì)政治生活。全過程民主的實(shí)踐活動(dòng)要廣泛體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益、保障人民福祉，真實(shí)保障人民權(quán)益、有效激發(fā)人民創(chuàng)造活力，依靠人民主體參與，保障人民民主權(quán)利，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。
全面性、真實(shí)性、有效性是全過程人民民主的鮮明特征和三大優(yōu)勢。（1）全面性。“全過程人民民主”中的“全”字內(nèi)涵豐富，具有全局性、全程性、全民性，可以理解為全環(huán)節(jié)、全流程、全領(lǐng)域、全時(shí)空、全時(shí)段、全要素、全功能。歸結(jié)為一點(diǎn)，就是全面性。全面性，就是指民主實(shí)踐的領(lǐng)域和范圍全方位、廣覆蓋、無盲區(qū)、無禁區(qū)。涉及到國家和社會(huì)治理的方方面面，一個(gè)都不能少。西方民主主要聚焦在政治領(lǐng)域、政黨之間，而全過程人民民主則涵蓋政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域和全過程。（2）真實(shí)性。主要指整個(gè)民主過程由人民親身參與，有真實(shí)的現(xiàn)場體驗(yàn)感，體現(xiàn)在民主制度的執(zhí)行。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這里的國家治理體系就是一系列制度體系，黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)為十三個(gè)制度和制度體系。國家治理能力，就是這些制度的執(zhí)行力。作為十三個(gè)制度和制度體系的重要組成部分，人民當(dāng)家作主制度體系，必須通過切實(shí)的執(zhí)行過程來體現(xiàn)。只有民主制度，沒有民主制度的執(zhí)行，就只能是一句空話，不能落地生根。（3）有效性。與過程的真實(shí)性直接相聯(lián)系的就是民主的有效性，即結(jié)果的管用性。有效管用的意思是，全過程人民民主具有鞏固國家政權(quán)、夯實(shí)政權(quán)的民意基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的合法性、正當(dāng)性，也具有吸納民智、體現(xiàn)民意、代表民利、開發(fā)民力的良好作用。歸結(jié)為一點(diǎn)，就是民主能夠切切實(shí)實(shí)地解決人民群眾實(shí)際生活中遇到的問題，就是民主的成果應(yīng)該被全體人民共享，而不能成為少數(shù)人的私產(chǎn)。人民在民主問題上有獲得感，民主參與的期望能夠在參與實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。
完整性和全過程性是全過程人民民主的重要特征和突出特點(diǎn)。完整性，是全過程人民民主全面性的必然要求，在民主過程中，體現(xiàn)為既有完整的制度程序，也有完整的參與實(shí)踐。沒有參與實(shí)踐，或者參與實(shí)踐不完整，民主的鏈條就有可能斷裂。因此，我們強(qiáng)調(diào)民主的完整性，旨在強(qiáng)調(diào)不應(yīng)過分關(guān)注民主流程中某一個(gè)環(huán)節(jié)，而應(yīng)該發(fā)揮各個(gè)環(huán)節(jié)的相互銜接、相互補(bǔ)充的作用，形成整體合力。
人民民主的全過程性，至少包括人民意志的形成，即將單個(gè)的、分散的、個(gè)性化的利益訴求，通過整合機(jī)制集合成為一種公益利益或者公共意志，這是第一步。第二步，人民意志形成之后，通過轉(zhuǎn)化機(jī)制將人民的利益要求轉(zhuǎn)化為國家根本性的、全局性的、長期性的集體意志。第三步，國家意志轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果、群眾的自覺行動(dòng)。人民群眾有各種各樣的利益訴求，這些分散的個(gè)性化的利益如何整合集合成公共利益、集體意志呢？一方面，我國的民主集中制和黨的群眾路線，就可以實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變。即黨的群眾路線，實(shí)現(xiàn)“從群眾中來”，通過民主集中制的工作機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖婧蛧覜Q策，再“到群眾中去”，這一來一往，就實(shí)現(xiàn)了民主的利益表達(dá)、利益調(diào)處。另一方面，人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、多黨合作系統(tǒng)以及工青婦等群團(tuán)系統(tǒng)將分散在社會(huì)不同階層、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同區(qū)域的人們訴求進(jìn)行搜集整理，以制度化的渠道轉(zhuǎn)變?yōu)楣惨庵?、國家意志?/p>
（三）全過程人民民主理論邏輯
國家權(quán)力屬于人民，是全過程人民民主的理論前提。我國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。一切權(quán)力屬于人民，就意味著人民擁有國家權(quán)力的所有權(quán)，意味著人民行使的民主權(quán)利不是個(gè)別的、片斷式的、零散的、碎片化的，而是系統(tǒng)的、完整的；不是間歇性的、一次性的，而是持續(xù)的、全過程的；不是表面的、形式化的，而是實(shí)實(shí)在在的、有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的。
人民對包括民主在內(nèi)的美好生活的需求，是全過程人民民主理論的邏輯起點(diǎn)。全過程人民民主是對人民日益增長的民主期待進(jìn)行回應(yīng)的需要。在黨的十九屆六中全會(huì)決議中，“全過程人民民主”的表述總共出現(xiàn)過三次，后兩次分別出現(xiàn)在黨的十八大以來政治建設(shè)的成就和第二個(gè)百年即新中國成立一百周年新征程的新部署的相關(guān)內(nèi)容中，第一次出現(xiàn)就在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想十個(gè)明確的第三個(gè)明確，即明確社會(huì)的主要矛盾。政策文本之所以這樣安排，主要是從矛盾的需求端和供求端來引出“全過程人民民主”。從社會(huì)主要矛盾的需求端來看，人民對美好生活的向往和追求，不僅僅是日益增長的物質(zhì)文化需要，還包括民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境六個(gè)方面，即人民對民主的需要日益增長。民有所呼，我有所應(yīng)。從社會(huì)主要矛盾的供給端來看，就是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題手段很多，其中通過民主的辦法解決問題是一種后遺癥較少、受群眾歡迎的好辦法，通過全過程的民主參與，解決群眾面臨的實(shí)際問題。為滿足人民日益增長的民主需要，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政過程中，就需要為人民民主提供系統(tǒng)完備、成熟定型的制度和制度體系。從供求關(guān)系角度引入“全過程人民民主”符合社會(huì)主要矛盾的變化，也符合民主發(fā)展的規(guī)律性要求。
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一，是全過程人民民主的核心要義。在現(xiàn)代民族國家，政黨就是一種能夠?qū)⒚裰髋c法治有效銜接的重要治理主體。在我國，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一，就是將執(zhí)政黨、民主、法治三個(gè)治理要素有效銜接、將國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能的重要實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活制度化、法治化才能有序推進(jìn)。②全過程人民民主既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、又體現(xiàn)人民意志，人民群眾既當(dāng)家又作主，在法治軌道運(yùn)用法治方式和法治思維實(shí)現(xiàn)對國家和社會(huì)的依法治理。
實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全過程人民民主的必然要求。這四對關(guān)系，前三對是講民主的類別，第四對是講人民與國家的關(guān)系。（1）過程民主和成果民主的統(tǒng)一，意味著全過程人民民主不但體現(xiàn)在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等過程環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)，而且還體現(xiàn)在民主的成果體現(xiàn)多數(shù)人的意志，體現(xiàn)人民的意愿，民主成果為更多的人所共享。（2）程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一，意味著全過程人民民主既關(guān)注民主的形式，也關(guān)注民主的實(shí)質(zhì)，通過民主形式的豐富來保證人民群眾有更多的參與路徑、參與手段、參與資源、參與權(quán)利，其結(jié)果就是人民群眾在豐富多彩的參與形式中獲得切切實(shí)實(shí)的民主權(quán)益，從而更加認(rèn)同中國式民主、更加認(rèn)同中國特色社會(huì)主義政治制度，由此實(shí)現(xiàn)民主形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。（3）直接民主和間接民主的統(tǒng)一，意味著中國式民主既關(guān)注群眾參與的直接性，也關(guān)注群眾參與的間接性，強(qiáng)調(diào)根據(jù)參與的議題、規(guī)模、性質(zhì)等選擇和確定參與的方式是直接的還是間接的。從黨的十九屆四中全會(huì)的文件來看，我們黨越來越強(qiáng)調(diào)在基層公共事務(wù)和公益事務(wù)的管理過程中切實(shí)保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，在與群眾利益直接相關(guān)且參與范圍適當(dāng)?shù)淖h題上鼓勵(lì)面對面直接交流溝通形成共識、解決問題；而在那些涉及的人數(shù)較多、范圍較廣、需要有一定專業(yè)背景的議題，則采取推選出若干代表，由代表經(jīng)群眾授權(quán)開展民主參與，這些間接式的民主活動(dòng)與前面所談到的直接民主之間，并不是截然對立、相互隔裂的，而是相互補(bǔ)充相得益彰的。（4）人民民主和國家意志的統(tǒng)一，意味著人民民主的成果通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，以國家法律、政府法令或者決定的形式加以確立，從而保證人民意志與國家意志的耦合性。
健全全過程人民民主的體系框架，豐富全過程人民民主的參與實(shí)踐
全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實(shí)踐。全過程人民民主的完整制度程序和參與實(shí)踐構(gòu)成了一個(gè)完整的體系框架，這一體系框架和民主過程由三項(xiàng)民主政治制度、五個(gè)民主過程環(huán)節(jié)、五項(xiàng)民主權(quán)利構(gòu)成。具體來說：
（一）完整的制度體系：人大制度、基層民主制度、協(xié)商民主制度
全過程人民民主實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)力（權(quán)利），主要包括但不限于三個(gè)民主政治制度：人民代表大會(huì)制度，人民通過自己選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力；基層民主制度，在基層實(shí)行群眾自治等形式的直接民主；社會(huì)主義協(xié)商民主制度，人民內(nèi)部各方面通過協(xié)商民主的辦法廣泛商量，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。具體來說：
人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是發(fā)展全過程人民民主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，它為人民當(dāng)家作主提供了可靠的制度保障。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，積極發(fā)展全過程人民民主，要更好發(fā)揮人大制度作為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主重要載體的作用，有利于充分發(fā)揮各級人代會(huì)的民意表達(dá)、采集、整合以及吸納等功能，有利于實(shí)現(xiàn)民主全過程、多樣態(tài)與立法和執(zhí)法監(jiān)督的高質(zhì)量、治理高效能的有機(jī)統(tǒng)一。
基層民主是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度和民主形式。2007年，黨的十七大報(bào)告指出，人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。2012年，黨的十八大報(bào)告指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。黨的十八大之后，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)要“把國家層面民主制度和基層民主制度有機(jī)結(jié)合起來”。③農(nóng)村的村民自治、城市的居民自治、國有企事業(yè)單位的民主管理有序推進(jìn)，基層民主的活力不斷增強(qiáng)，這些積極變化能夠切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象。
社會(huì)主義協(xié)商民主制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度安排。協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出，“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。我國已經(jīng)形成了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等協(xié)商民主的渠道，并深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商，建立健全提案、會(huì)議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)商方式。
（二）完整的參與實(shí)踐和民主過程：選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督
全過程人民民主，既重視選舉，也重視選舉后的治理以及人民的有效有序參與。作為一種多環(huán)節(jié)的民主，全過程人民民主包括選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督，這些環(huán)節(jié)相互銜接，形成整體，保證人民群眾依法行使各項(xiàng)民主權(quán)利。（1）選舉。選舉解決的是授權(quán)，講求的是民主，人民通過直接或間接的方式選舉產(chǎn)生各級人大代表，組成人大，統(tǒng)一行使國家權(quán)力；或者通過直接或間接的方式選舉產(chǎn)生基層群眾性自治組織的組成人員、村民代表、居民代表，參與管理城鄉(xiāng)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。（2）協(xié)商。協(xié)商解決的是共識，講求的是理性和寬容，既包括決策前的協(xié)商，也包括決策中和決策后的協(xié)商。只有經(jīng)過充分協(xié)商的決策在執(zhí)行過程中受到的阻力最小、最有可能得到人民群眾特別是利益相關(guān)者的理解和支持。（3）決策。決策解決的是選擇，講求的是科學(xué)，即對特定問題提出若干種解決方案，對方案進(jìn)行的選擇。不管是按照多數(shù)決的委員會(huì)決策，還是按照首長負(fù)責(zé)制的一長制決策，本質(zhì)是尊重事物發(fā)展的規(guī)律。（4）管理。管理解決的是秩序，講求的是效率，管理有效就是要將國家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)處理妥當(dāng)。（5）監(jiān)督。監(jiān)督解決的是規(guī)范，講求的是有力。把權(quán)力關(guān)到制度的籠子，強(qiáng)化人民對干部的監(jiān)督，對公權(quán)力行使的監(jiān)督，從而體現(xiàn)人民是權(quán)力的所有者的主體地位、主權(quán)者的地位。這五個(gè)環(huán)節(jié)，授權(quán)的民主性、議事的協(xié)商性、決策的科學(xué)性、管理的有效性、監(jiān)督的有力性，充分保證了全過程民主所體現(xiàn)出的平等參與、平等發(fā)展的政治旨向。
（三）五項(xiàng)民主權(quán)利：選舉權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)
全過程人民民主的權(quán)利，主要涉及“1+4”五個(gè)方面的權(quán)利，即選舉權(quán)，以及知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
選舉權(quán)。選舉在整個(gè)民主體系的各環(huán)節(jié)中最為重要，因?yàn)檫@是民主的初始環(huán)節(jié)。人民作為國家權(quán)力的所有者，由于國家規(guī)模太大無法直接行使國家權(quán)力，因此通過直接或間接的方式選舉產(chǎn)生各級人大代表，由各級人大代表代表人民的利益行使國家權(quán)力。前些年出現(xiàn)的湖南衡陽拉票賄選案和遼寧省拉票賄選案的性質(zhì)極其惡劣，其本質(zhì)就是對社會(huì)主義民主政治制度的挑戰(zhàn)，對人民代表大會(huì)制度挑戰(zhàn)，實(shí)際上也嚴(yán)重侵犯和傷害了人民的選舉權(quán)。
知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。（1）知情權(quán)，解決的是信息不對稱問題。事務(wù)公開是前提，在我國，各地普遍推行各種形式的政務(wù)公開、黨務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開、司法公開等。只有公開才能知情，只有知情，參與才能理性。在不知情的情況下，參與只能是盲目參與、非理性參與。（2）參與權(quán)，解決的是人民群眾管理國家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的真實(shí)性，參與權(quán)真實(shí)與否的一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是現(xiàn)場真切的感受如何。正如有的同志講，“有權(quán)利，而沒有真切的參與”，就可能造成民主的形式主義。（3）表達(dá)權(quán)，解決的是人民群眾的話語，有利益訴求要表達(dá)，這種表達(dá)一定是理性的、冷靜地，而不能是狂暴的、非理性的。（4）監(jiān)督權(quán)，解決的是公權(quán)力運(yùn)行中的依法依規(guī)。上述五項(xiàng)民主權(quán)利的正確行使，能夠確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，也才能夠保證全過程人民民主的全面真實(shí)有效管用。
（作者為中共中央黨校政治和法律教研部副主任，教授、博導(dǎo)）
【注釋】
①肖立輝：《全過程人民民主：人類政治文明的民主新探索》 ，《中國黨政干部論壇》，2021年第7期，第19頁—23頁。
②《黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的》（2014年1月7日），見習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第44頁。
③習(xí)近平：《緊緊圍繞堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神》，見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第75頁。
責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅
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