人口發(fā)展是事關(guān)國家興衰和民眾福祉的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。2021年6月26日《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策，配套實(shí)施積極生育支持措施。

人類人口發(fā)展具有很強(qiáng)的時(shí)代特征與內(nèi)在演變規(guī)律，我國早期人口過快增長導(dǎo)致人均收入在低水平徘徊的“馬爾薩斯陷阱”現(xiàn)象，自1971年實(shí)施計(jì)劃生育政策以來得以控制，進(jìn)入人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性循環(huán)發(fā)展階段。但與中高收入國家人口發(fā)展趨勢類似，隨著收入水平提高，生育意愿持續(xù)下降，我國已進(jìn)入低出生率、低死亡率、低增長率階段。但只要采取適度鼓勵(lì)生育政策，將城鄉(xiāng)生育率穩(wěn)定在2019年的水平，全面實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，順應(yīng)人口發(fā)展基本趨勢，優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，就可以基本實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。

人口紅利助經(jīng)濟(jì)快速增長

早期人口過快增長導(dǎo)致出現(xiàn)“馬爾薩斯陷阱”現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，收入水平提高會(huì)刺激人口生育率、出生率和增長率上升，但人口增速提高又會(huì)直接降低人均收入水平，攤薄人均社會(huì)資源，擠占資本積累，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速下降，形成一定程度的“馬爾薩斯陷阱”現(xiàn)象。我國曾出現(xiàn)過類似低收入國家的“馬爾薩斯陷阱”現(xiàn)象，早在民國初期，面對積貧積弱的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，不少學(xué)者就把清末和民國時(shí)期的人口過快增長視為中國發(fā)展落后的主要原因。1960—1990年，我國人均GDP一直在480—770美元的低水平波動(dòng)，均值為629美元。這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，有外部封鎖、自然災(zāi)害等因素制約，人口高增長也是重要原因，1990年我國人口增加到11.35億人，比1960年的6.6億人增加了70%，同期按2010年不變價(jià)美元計(jì)算的GDP規(guī)模僅從4954億美元增加到6058億美元、增加了22.3%，人均GDP反而從743美元降為534美元、降低了28%。

20世紀(jì)90年代起人口紅利助經(jīng)濟(jì)快速增長。人口較快增長為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來豐厚的人口紅利，即勞動(dòng)年齡人口占比提高，撫養(yǎng)比率下降，有利的人口條件推動(dòng)高儲(chǔ)蓄、高投資和高增長，人均GDP進(jìn)入持續(xù)上升時(shí)期。在勞動(dòng)年齡人口占比從1990年的77.27%提高到2006年的81.61%的峰值期間，我國GDP年均增速遠(yuǎn)高于其他國家人口紅利顯現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)增速。2006—2013年，我國勞動(dòng)年齡人口占比小幅度下降，從2006年81.61%降到2013年的78.78%，但仍比同期其他170個(gè)國家高近15個(gè)百分點(diǎn)，人口紅利對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)作用依然強(qiáng)勁。2013年我國勞動(dòng)年齡人口規(guī)模開始下降，勞動(dòng)年齡人口占比也快速下降，從2013年的78.78%降為2019年的73.74%，年均GDP增速也降為7.63%，人口紅利對我國經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)作用正在隨勞動(dòng)年齡人口規(guī)模及其占比的下降而不斷弱化。

人口形勢呈現(xiàn)新特點(diǎn)

人口總量繼續(xù)增長，但增長率下降。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國人口比2010年增加了7000多萬人，增長5.38%。2021年末，全國人口14.13億人，其中，出生人口1062萬人，人口凈增長48萬人。我國人口增長率在1966年達(dá)到2.83%的峰值后逐漸下降，1980年降到1.26%，1998年降到0.96%，2019年進(jìn)一步降到0.36%。目前我國人口增長率低于高收入國家。

勞動(dòng)年齡人口基本穩(wěn)定。2021年末，16—59歲的勞動(dòng)年齡人口8.82億人，占全國人口的62.5%；60歲及以上人口2.67億人，占全國人口的18.9%，65歲及以上人口2億人，占14.2%。

總和生育率持續(xù)下降。我國總和生育率在人均GDP為767美元的1966年達(dá)到了6.38人的峰值，1971年降到5.4人。推行計(jì)劃生育政策后，總和生育率開始持續(xù)大幅下降，在1992年人均GDP為564美元時(shí)，總和生育率為1.98人，降低到更替水平以下，1999年進(jìn)一步下降到1.59人后略有回升，2011年回升到1.63人。在2011年“雙獨(dú)二孩”、2013年“單獨(dú)二孩”、2015年“全面二孩”等生育政策逐步放寬影響下，總和生育率明顯回升，到2019年回升到1.7人，但2020年第七次全國人口普查顯示總和生育率再次下降到1.3人。我國總和生育率低于同一發(fā)展水平下國家的總和生育率。

人口出生率隨總和生育率同步下降。我國人口出生率在超前總和生育率三年、于1963年達(dá)到51.87‰的峰值后，隨總和生育率同步下降，到2019年降為10.93‰。加上育齡婦女人數(shù)下降的影響，我國人口出生率的下降幅度很大，從1971年到2019年下降了73.44%，同期中等偏下、中等偏上、高收入國家分別下降了45.26%、50.8%和43.5%。2003年后，我國人口出生率降到接近高收入國家人口出生率的低水平。

人口死亡率明顯下降。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，醫(yī)療健康條件的持續(xù)改善，我國人口死亡率在1965年就降到9.5‰的低水平，到1979年進(jìn)一步降到6.21‰的超低死亡率水平，到2000年基本穩(wěn)定在6.58‰左右。此后，隨著老齡化程度的不斷提高，人口死亡率趨于上升，到2019年回升到7.1‰。我國人口死亡率明顯低于相同時(shí)期中低收入國家的死亡率水平。

現(xiàn)代社會(huì)人口“倒U形”現(xiàn)象

現(xiàn)代社會(huì)人口“倒U形”發(fā)展是各國的共同現(xiàn)象。從中高收入國家人口發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，隨著收入水平提高，生育率、人口增長率下降是必然趨勢，人口老齡化加速是難以改變的基本趨勢。受發(fā)展水平和人口政策不同的影響，各國達(dá)到人口出生率和自然增長率峰值的時(shí)間不同。梳理1960年以來統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較完整的171個(gè)國家（地區(qū)）人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，各國人口總和生育率、出生率和增長率均隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高呈明顯的“倒U形”發(fā)展態(tài)勢。低收入國家和中等偏下收入國家分別在1993年和1983年達(dá)到人口增長率“倒U形”發(fā)展的峰值，目前處于較高出生率、低死亡率、較快人口增長狀態(tài)。中等偏上收入國家人口增長率在1963年即達(dá)到峰值，1991年后進(jìn)入低出生率、低死亡率和低增長率狀態(tài)。高收入國家在1974年后就進(jìn)入增長率低于1%的低出生率、低死亡率和低增長率狀態(tài)。

從我國來看，人口增速放緩是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化到一定階段的客觀結(jié)果。1971年開始實(shí)施的計(jì)劃生育政策遏制人口過快增長的作用也逐步顯現(xiàn)。此外，“養(yǎng)兒防老”“多子發(fā)家”的傳統(tǒng)生育理念已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，追求個(gè)人高品質(zhì)生活的不婚、晚婚、離婚等現(xiàn)象日益增多，住房、教育、醫(yī)療等高成本也成為抑制生育意愿的原因。受多方面因素共同影響，我國總和生育率、出生率、增長率等指標(biāo)明顯低于同一發(fā)展水平下其他國家的發(fā)展水平。

老齡化推升社會(huì)總撫養(yǎng)比

總和生育率與人口出生率下降的直接結(jié)果是年輕人口占比下降。1974年以前，我國處于超多子化狀態(tài)，1960—1974年0—14歲人口占比高達(dá)40.67%。由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國總和生育率大幅下降，0—14歲人口占比也迅速下降，2006年降為19.72%，2016年降到17.99%，2019年降為17.8%。不過隨著“單獨(dú)二孩”“全面二孩”等生育政策逐步顯效，據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14歲人口比2010年增加了3000多萬人。

人口低速增長導(dǎo)致人口老齡化。生育率和0—14歲人口占比下降、人口低速增長以及預(yù)期壽命提高，導(dǎo)致人口迅速老齡化。我國老年人口占比在1971年以后快速上升，從1971年的3.82%提高到2019年的11.47%。其中，2002年老年人口占比提高到7.08%，步入老齡化社會(huì)。2008年以后老齡化程度提升幅度加大，每年升幅從2008年的0.103個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2019年的0.551個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化的加速趨勢，預(yù)示著我國有可能很快進(jìn)入老年人口占比超過14%的深度老齡化社會(huì)。

老齡化推升社會(huì)總撫養(yǎng)比，對人口代際平衡與養(yǎng)老保障體系可持續(xù)性造成沖擊。1997年前后，西歐、北歐、日本、加拿大、美國等人口老齡化嚴(yán)重國家養(yǎng)老保障體系都出現(xiàn)嚴(yán)重困境。2020年我國有10個(gè)省份出現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支。

三孩政策效果將逐步顯現(xiàn)

2011年以來三次放寬生育政策限制已對育齡婦女生育率起到了明顯促進(jìn)作用，國家抽樣調(diào)查的2012—2019年生育率水平已比根據(jù)2000—2010年生育率內(nèi)在趨勢所模擬預(yù)測的趨勢值高2.9%。

為更好把握我國人口未來發(fā)展趨勢，利用第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)及2011年到2019年人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)構(gòu)建“中國人口結(jié)構(gòu)模型”，對鼓勵(lì)生育政策的影響進(jìn)行了模擬分析，結(jié)果顯示，“全面三孩”政策及相關(guān)配套鼓勵(lì)生育政策實(shí)施后，只要將城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村育齡婦女生育率基本穩(wěn)定在2019年31‰、57‰、51‰的水平，即將城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村育齡婦女生育率在由2000年到2010年生育率內(nèi)在趨勢基礎(chǔ)上分別提高6%、2%和5%，就能夠大致實(shí)現(xiàn)我國人口長期均衡發(fā)展。

值得關(guān)注的是，城市育齡婦女生育率大幅低于鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生育率，城鎮(zhèn)化程度不斷提升可能對未來我國育齡婦女生育率產(chǎn)生影響。

生育政策的影響具有長期性，短期影響遠(yuǎn)小于10年以后的長期影響，保持城鄉(xiāng)生育率基本穩(wěn)定，短期內(nèi)僅會(huì)讓人口規(guī)模小幅增加，但影響會(huì)逐年加大，與人口發(fā)展的基本趨勢相比，保持城鄉(xiāng)生育率穩(wěn)定情景下的人口規(guī)模提高幅度，將從2022年的0.1%逐年擴(kuò)大到2050年的6%。

積極應(yīng)對促人口均衡發(fā)展

一是切實(shí)貫徹落實(shí)好“全面三孩”政策，保持生育率基本穩(wěn)定。隨著“全面三孩”政策的落地，輔以適度鼓勵(lì)生育政策支持，育齡婦女總和生育率已有足夠的回升空間?；诋?dāng)前人口增速偏低和加速老齡化趨勢，不少學(xué)者呼吁全面放開生育限制，這一建議是不可行的：我國人口基數(shù)大，“全面三孩”政策已為我國人口長期均衡發(fā)展提供足夠的生育空間，過度鼓勵(lì)生育會(huì)導(dǎo)致人口過快增長，重蹈新中國成立初期人口過快增長的覆轍；我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展水平、生育理念與生育意愿差距大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市生育率與生育意愿明顯低于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和鄉(xiāng)村生育意愿，全面放開生育限制并采取鼓勵(lì)生育政策，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市生育率刺激作用有限，但可能會(huì)刺激資源環(huán)境承載力偏低的邊遠(yuǎn)地區(qū)生育率大幅提高，導(dǎo)致區(qū)域間人口發(fā)展失衡。

二是順應(yīng)人口發(fā)展基本趨勢，加快完善相關(guān)法律法規(guī)體系。盡快啟動(dòng)新的人口立法工作，制定以適度鼓勵(lì)生育、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展為導(dǎo)向的人口法。順應(yīng)人口發(fā)展趨勢，修訂完善勞動(dòng)法，加快完善婦女權(quán)益保障和老年人權(quán)益保障相關(guān)法律法規(guī)，加快出臺(tái)全國性產(chǎn)假、育兒假等法規(guī)，依法保障女性平等就業(yè)權(quán)利，消除對孕婦產(chǎn)婦的就業(yè)歧視，推進(jìn)生育主體的休假權(quán)利，實(shí)現(xiàn)生育與職業(yè)發(fā)展的平衡。盡快啟動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)立法，全面推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，依法保障老年人基本養(yǎng)老服務(wù)。

三是適時(shí)適度加強(qiáng)生育激勵(lì)，降低生育養(yǎng)育成本。探索建立從懷孕保健到孕期分娩、再到學(xué)歷教育的鼓勵(lì)生育財(cái)稅體系。完善生育保險(xiǎn)制度，將生育醫(yī)療待遇覆蓋范圍擴(kuò)展到所有醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群，明確將產(chǎn)前檢查、住院分娩納入醫(yī)療保險(xiǎn)，提升保障水平。探索向二孩或多胎家庭優(yōu)先提供保障性長租房，對低收入二孩或多胎家庭提供租房補(bǔ)貼或房貸優(yōu)惠。加大學(xué)前教育投入，增加公立幼兒園和托育服務(wù)供給，明確政府在公共托幼服務(wù)中的主體責(zé)任，支持用人單位和社會(huì)力量興辦嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成全日托、半日托、計(jì)時(shí)托和臨時(shí)托等多種形式的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

四是深化社會(huì)保障制度改革，增強(qiáng)養(yǎng)老保障制度可持續(xù)性。加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。借鑒發(fā)達(dá)國家應(yīng)對社會(huì)保障可持續(xù)性問題的經(jīng)驗(yàn)，在提高統(tǒng)籌層次基礎(chǔ)上，盡快完善社會(huì)保障資金的投資管理機(jī)制，提高投資收益率。盡快出臺(tái)并實(shí)施延遲退休計(jì)劃，漸進(jìn)延長退休年齡，探索根據(jù)預(yù)期壽命動(dòng)態(tài)調(diào)整退休年齡制度，對養(yǎng)老金領(lǐng)取條件與保障水平作出彈性安排。加快發(fā)展企業(yè)（職業(yè)）年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，健全多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)養(yǎng)老保障制度可持續(xù)性。

五是深入推進(jìn)教育培訓(xùn)體制改革，提升人口素質(zhì)。更大力度提升基礎(chǔ)教育水平，進(jìn)一步提高全民整體素質(zhì)。加快職業(yè)教育改革，完善現(xiàn)代職業(yè)教育體制機(jī)制，以行業(yè)、崗位、職業(yè)和企業(yè)需求為導(dǎo)向，擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校、技工院校招生規(guī)模，提高勞動(dòng)力供需匹配質(zhì)量。加強(qiáng)大齡勞動(dòng)者職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)，積極創(chuàng)造有利于大齡勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)、二次就業(yè)的機(jī)會(huì)。深化高等教育體制改革，優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)，支持鼓勵(lì)普通高校向應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展提供更高質(zhì)量的科研人才和專業(yè)技能人才。探索和完善吸收外國高技能移民制度，積極引進(jìn)國際各類人才。

（執(zhí)筆：李建偉）