摘 要:數字時代的到來推動著國家治理體系和治理能力的變革與重塑。在數字化轉型的背景下提升政府治理能力，需要打造“四位一體”的治理格局，貫穿發(fā)展與安全兩個維度的治理原則，逐步實現能力載體的數字化、能力實施精準化和能力使用合法化；通過構筑多元主體互信互賴的穩(wěn)定協同關系，填補數字時代相關治理規(guī)則的空缺，借助前沿數字科技實現政府治理能力現代化。

關鍵詞:數字時代 政府治理 治理能力現代化 實踐進路

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

數字技術不僅是新一輪科技革命和產業(yè)變革的顯著標識與強大驅動力，也推動著人類社會步入數字時代。數字時代的到來不僅給生產生活帶來巨大影響，也帶來了國家治理體系和治理能力的變革與重塑。2020年3月，習近平總書記在杭州視察時指出，運用大數據等前沿技術推動政府治理手段、模式和理念創(chuàng)新，建設數字政府，是推進政府治理體系和治理能力現代化的必由之路。如何在數字化轉型的背景下實現政府治理能力現代化是當前國家治理中的重大議題。

數字時代需打造“四位一體”治理格局

政府治理數字化轉型不僅是數據深度挖掘利用的過程，也是數字技術持續(xù)賦能、廣泛賦權的過程。在此過程中，必然面臨著規(guī)則、法治、倫理等諸多方面的挑戰(zhàn)。數字時代的政府治理主張黨委領導、政府主導、企業(yè)和社會共同參與的治理理念，“對數據的治理”將納入政策議題，業(yè)務架構則趨于平臺集約化模式，技術支撐上不斷向智慧化升級，這決定了數字時代的政府治理包含了國家、組織、社會和個人等不同層次的價值追求和價值選擇。因此，政府治理能力現代化應以民主、平等、回應、開放、共享、法治等價值為導向，形成人民本位、政府歸位、社會回位、市場到位的“四位一體”治理格局。

人民本位強調人民在公共事務治理中的主體地位。提升政府治理能力最終是為了實現人民群眾對美好生活的向往，保障和維護人民群眾合法權益。人民本位要求將政府對民意訴求的采納與回應、民眾參與意識與參與效能等作為能力建設的重要內容，逐步實現公共服務的精準滴灌和雙向觸達。政府歸位強調在政府、社會、市場等多元共治格局中，政府作為“元治理”角色要為各治理主體在治理現代化的進程中指明方向，為市場、社會和公民參與治理提供激勵和指引，為各治理主體間的協作共享，為數字技術在治理場域中的應用創(chuàng)造良好的法律與制度環(huán)境。通過“技術賦能”與“技術賦權”，積極培育市場、社會力量，不斷提升其參與治理的能力并對治理活動進行有效規(guī)約。社會回位指的是政府治理能力現代化建設離不開社會力量的參與和監(jiān)督。隨著數字技術的發(fā)展，社會參與治理、監(jiān)督治理的可行性與便利性正逐步提高，社會回位要求繼續(xù)加大社會組織的培育，解決社會缺位和“政府大包大攬”等問題，建立運轉良好的政社合作機制和社會監(jiān)督反饋機制。市場到位強調市場作為政府的合作伙伴參與公共事務的治理，與政府一同實現治理能力的互補與壓力分擔。數字時代的政府治理離不開對專業(yè)技術的革新和應用，但在技術開發(fā)，專業(yè)人力投入以及資金等方面都面臨掣肘，因此吸納互聯網企業(yè)參與數字基礎設施建設和平臺運維，既能提高公共服務的效率與質量，又能不斷助推數字技術的革新，當然在這個過程中也要警惕政府被“技術綁架”的風險。

將“發(fā)展與安全”貫穿于數字化進程

習近平總書記在亞太經合組織第二十六次領導人非正式會議上指出，“中國正在大力建設‘數字中國’，在‘互聯網+’、人工智能等領域收獲一批創(chuàng)新成果”[1]。我國數字技術的蓬勃發(fā)展為政府、社會和個人提供了更加低成本、高效率的治理與生產生活方式。隨著新技術、新業(yè)態(tài)、新平臺的蓬勃興起，我國不斷以科技創(chuàng)新和數字化變革催生新的發(fā)展動能，數字世界逐漸成為獨立于物理世界的第二空間，并與物理空間融合共生、相互影響。而數字技術和數字空間在快速發(fā)展的同時其弊端也逐漸顯現，各種安全隱患層出不窮，對人們的生產生活都造成了一定的影響。除了大眾所熟知的隱私泄露、網絡監(jiān)聽、大數據殺熟等，還存在“超級平臺”壟斷、算法歧視、輿情風險、泛政治化炒作等問題。如平臺經濟與傳統經濟相比，在產業(yè)特征、市場結構等方面均發(fā)生了明顯轉變。平臺企業(yè)規(guī)模的迅速擴張得益于網絡效應、規(guī)模經濟和用戶黏性，但也正是由于這些特性，導致平臺經濟生態(tài)中更易出現巨頭獨大、贏者通吃的局面。他們可以借助數字技術低成本、高效率地延展社會動員能力，甚至掀起全民化的社會運動，超越傳統的社會動員能力與范圍。

數字時代的特性也改變了社會群體的交往形式，比如完全陌生的網友可以形成臨時團隊（如閃現一族、超話粉絲團等），如此，社會群體表達和獲取信息都更具選擇性，容易導致其對所在群體特定屬性信息的成癮性關注。社會群體的虛擬化、即時化和成癮性都對實際的社會活動帶來政治影響[2]。數字世界中社會生產生活的新模樣、新形式、新觀念等以不同的方式深刻影響著人們的現實生活，而數字空間也不是法外之地，數字世界的無序性必然會影響物理世界的有序發(fā)展。

正如習近平總書記在不同場合強調的“統籌發(fā)展和安全”，我們在加快社會數字化進程中迫切需要調整適于數字時代發(fā)展趨勢的政府治理體系和治理能力，又要及時構建相應的治理規(guī)則體系以規(guī)范和重塑治理能力[3]。通過化解因新興事物發(fā)展的不確定性和監(jiān)管漏洞而產生的各種安全隱患，確保數字世界與物理世界融合共生發(fā)展的整體安全與系統安全，確保公民基本權益的維護和保障，才能在世界百年未有之大變局中主動應變、化危為機，用新動能推動新發(fā)展，實現政府治理能力現代化。

理解數字時代的政府治理能力現代化

數字時代的政府治理是朝著治理主體多元化和協同化的方向發(fā)展的，“四位一體”基于人民本位的建設理念，強調政府、市場、社會等多元治理主體的歸位、復位與在位。數字時代的政府治理能力現代化離不開政府的引導與培育、市場的支持與激勵、社會和民眾的監(jiān)督與參與。多元主體以其自身具有的優(yōu)勢、資源參與治理，多方力量在動態(tài)協作中形成相互信賴、穩(wěn)定的協同關系，成為治理能力提升的關鍵要素。具體而言，數字時代的政府治理能力勢必趨向復合性且更具靈活性，這些能力構成離不開“二性”“三化”的基本要求：

所謂“二性”，即政府治理能力應對的及時性和治理能力發(fā)展的前瞻性。大數據等信息技術使得預防與預警系統漸趨科學與完備，為超時空預測和研判事態(tài)發(fā)展提供了可能。能力應對的及時性與能力發(fā)展的前瞻性，要求治理主體在面對突發(fā)或潛在公共危機時及時做好準備并應對自如，甚至能將危機化解于“未發(fā)”。對治理能力“及時性與前瞻性”的強調，折射出的是政府反應滯后與預測不足的自我矯正，“及時性與前瞻性”必然成為數字時代反映政府治理能力的重要顯性指標。

所謂“三化”，即能力載體的數字化、能力實施精準化和能力使用合法化。數字化是數字時代信息技術作用的最直觀體現。能力載體的數字化主要是指治理主體在借助數字技術、數字資源和數字產品的基礎上進行自我管理和公共服務。能力實施的精準化主要是治理主體可以通過大數據對海量個體信息進行匯聚、甄別和深度分析，從而實現對服務對象與公共需求的精準畫像，實現資源的精準測量和匹配并進行全程跟蹤。政府還能通過大數據技術實現跨組織、跨部門的數據融合和業(yè)務互聯，助推政府實現精細化管理。能力使用合法化強調在政府治理數字化轉型中引導和規(guī)范相關治理主體的行為，通過制定相應的法律法規(guī)盡快實現數字治理中能力使用有法可依。當然，政府數字治理的復雜性與跨地域連接性等特性使得既定規(guī)則也難以有效實現全方位管控，而事無巨細地制定規(guī)則又容易限制發(fā)展空間，制約人們的創(chuàng)造力。正如習近平總書記強調：“既要提倡自由，也要保持秩序”[4]。對此，能力使用合法化需要在提倡自由與保持秩序中尋找平衡，在合法的范圍內最大限度開展治理創(chuàng)新。

數字時代政府治理能力現代化的實現路徑

構筑多元主體互信互賴的穩(wěn)定協同關系

數字時代下政府治理的多元協同與能力支持的多主體、多中心已成為大家的共識，當前我們更應關注多元主體的協同關系。協同行為并不總是成功的，反而往往在實踐中陷入困境并趨于失敗。因此，如何實現各方力量的最優(yōu)配置與最大輸出是當前需要討論的問題。數字世界的瞬息萬變和錯綜復雜也使得各治理主體間的關系與權責交錯縱橫，例如政府既可以是數字技術發(fā)展的引導者，也可以是數字技術及產品的購買者；公眾既是數字應用的監(jiān)督者也是消費者和體驗者，彼此間可以形成多重疊加的合作、互助及監(jiān)督關系等。甚至在一些治理領域，各治理主體擁有了以往僅為政府所具備的行政能力，如市場監(jiān)管、工商管理、社會動員等等。數字時代中產生的許多治理問題往往關乎各方主體的利益，倘若各主體間未能形成互信互賴的穩(wěn)固協同關系，那么協同行為將很難順利進行，最終可能陷入發(fā)展的泥淖。為了防止因利益混亂博弈或資本裹挾等導致的協同關系失衡或失效，我們需要構筑多元主體互信互賴的穩(wěn)定協同關系。

第一，以實現人民利益為發(fā)展與協作的軸心。無論各主體在協同治理公共事務中獲得了怎樣的治理資源、治理工具和比較優(yōu)勢，其根本原則都要堅持以人民為中心。數字時代為部分治理主體帶來了前所未有的發(fā)展機遇，但僅以追逐自身利益為協同目的，一味地被資本裹挾，偏離實現人民利益的根本價值追求，就容易造成社會不公、政治滲透等重大風險。對此，政府要從意識形態(tài)教育、思想濡化、宣傳引導等方面入手，培育貫徹數字時代的治理理念和治理原則，堅持以人為本的發(fā)展理念，把握以人民為中心的根本目標和方向。

第二，完善立體化監(jiān)督體系。立體化監(jiān)督體系強調在政府治理能力提升中對參與主體的全方位監(jiān)督。數字技術使得治理過程、治理方式和治理結果等都能留有痕跡，這為治理主體的監(jiān)督提供了有利條件。我們要積極運用數字技術帶來的監(jiān)督便利性和快捷性，將更多的主體納入到監(jiān)督體系中，但要避免痕跡管理走向極端，更不能將“痕跡”當成“政績”。此外，政府還可以通過建立協同主體間的監(jiān)督反饋機制，防止因協同中的權力失衡而陷入“命令—服務”的窠臼。

第三，構建包容開放的互助共享平臺。形成互信互賴的穩(wěn)定協同關系離不開各主體間的信息共享與溝通交流。因此，政府要構建一個包容開放的互助共享平臺，讓各主體能夠進行充分地溝通交流，了解各主體掌握的治理資源及治理訴求，以增加彼此的信任。當前，我國政府關于政務信息開放平臺、數據開放平臺的建設正穩(wěn)步推進并初具成效，后續(xù)需要進一步完善數據信息開放標準建設，推進信息資源的開放共享，完善信息獲取、互動反饋等功能建設。

填補數字時代相關治理規(guī)則的空缺

數字世界的發(fā)展帶來了諸多與物理世界不同的發(fā)展空間和發(fā)展行為，人們對數字世界的認識仍然處于不斷深化中，這也為人們規(guī)避物理世界的行為規(guī)則，狂飆突進地獲取數字紅利提供了新的場所，從而導致各種新的問題層出不窮。如互聯網企業(yè)因掌握了大量個體信息而實現數據霸權，通過操控市場形成壟斷；部分平臺得益于規(guī)模經濟和用戶黏性而產生了頭部聚集效應，呈現天然壟斷傾向。又如視頻拍攝與制作愛好者可以通過發(fā)布視頻收獲一部分觀眾和粉絲而成為視頻自媒體；用戶可以在“閑魚”交易平臺上出賣個人閑置物品成為賣家。如此，個體可以不再按照傳統準入規(guī)則參與到社會生產活動之中，因缺乏相應的治理規(guī)則，個體具有了更加自由的行動空間，同時也容易產生諸如偷逃稅、假冒偽劣產品橫行、謠言散播等問題。因此，如何規(guī)范數字世界新興領域的社會生產行為應引起關注。

首先，完善相關法律法規(guī)。要進一步完善平臺反壟斷、數據使用、數據收益、網絡安全相關的法治建構。對于舊有的規(guī)則體系，需要結合數字時代背景下的技術特點與商業(yè)模式，進行針對性地創(chuàng)新與修正。在反壟斷的過程中執(zhí)法者要保持適當的謙抑，以免影響平臺的競爭潛力和創(chuàng)新發(fā)展空間。

其次，推進配套制度建設。無論是個體行為、組織業(yè)態(tài)還是技術發(fā)展都需要構建穩(wěn)定的制度框架，規(guī)范調整其發(fā)展路徑以及主體間的關系。要盡快建立針對數字治理領域的科學管理制度，如平臺個體準入和資本準入制度，通過準入規(guī)則和制度的構建，引導和規(guī)范個體在網絡空間中的行為，避免資本裹挾引發(fā)的各類問題。譬如，可通過完善資本準入追懲機制和輿論管理制度來解決資本在傳媒領域的越軌行為。此外，靈活性的制度框架強調制度規(guī)則的動態(tài)適度修正，如針對不同群體和地域間的數字鴻溝，可以通過及時補充、完善政策措施來化解相關問題。

借助前沿數字科技為政府治理持續(xù)賦能

當前政府治理能力逐步實現數字化、及時化和精準化都離不開數字技術的應用和支持。我國政府要緊跟信息技術革命的浪潮，推進技術創(chuàng)新與發(fā)展，謀求國家競爭發(fā)展優(yōu)勢。大型科技企業(yè)和科研院所是數字技術發(fā)展的主導力量，政府要構建包含企業(yè)、高等院校、科研院所等技術研發(fā)中堅力量的創(chuàng)新系統，推進多學科交叉融合和交流，主攻當前“殺手锏”技術并為這些創(chuàng)新力量提供資金、人才和管理等政策支持，打造良好的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。

前沿數字科技的發(fā)展不僅致力于政府治理能力提升，還要注重對部分“弱勢群體（老年人、殘障人士等）”的支持。當前，數字技術和產品的發(fā)展往往忽略了弱勢群體所面臨的技術空間擠壓問題。如“健康碼”在提升疫情防控效能的同時卻給一些老年人帶來了生活困境，老年人因不會或無法使用“健康碼”而不能乘坐公交車、無法進入公共場所等事件時有發(fā)生；又如服務事項的在線辦理功能為大多數民眾帶來了便利，也提升了政府的公共服務效率，但部分弱勢群體因缺乏相關知識或支撐條件而無法實現在線辦理。因此，在推進數字技術創(chuàng)新發(fā)展的過程中，要針對弱勢群體研發(fā)設計相應的配套功能，如AI語音助手、無障礙瀏覽功能等。

如果說科學技術的發(fā)展為政府提供了“彈藥庫”，那么如何運用技術完成治理過程、達到治理目的則是另一個關鍵問題。如上所述，前沿技術多來自于大型科技企業(yè)和科研院所，政府一方面要創(chuàng)新治理模式，如通過政企合作（如PPP、BOT、TOT等模式）、政社合作等將數字技術與治理場景充分結合，再通過技術賦能實現治理創(chuàng)新，從而進一步推動技術的發(fā)展，形成一個關乎技術、組織模式和制度的持續(xù)性閉環(huán)系統，不斷推動政府治理能力的提升。另一方面，要加強對公務人員數字技術和信息素養(yǎng)的培育，避免公務人員技術知識與治理知識錯配，導致數字技術在政府治理能力中難以發(fā)揮其真正的作用。當然，政府也要促進數字技術和治理知識的鏈接與耦合，避免過度神化技術工具而失去了治理能力本該具有的人性溫度和人文彈性。

【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授；本文系國家社科基金項目“協同治理視域下街道辦事處體制創(chuàng)新與機制優(yōu)化研究”（項目編號：16BZZ067）階段性成果；武漢大學政治與公共管理學院博士研究生潘晨對本文亦有貢獻】

注釋

[1]習近平：《把握時代機遇，共謀亞太繁榮——在亞太經合組織第二十六次領導人非正式會議上的講話》，《人民日報》，2018年11月19日，第2版。

[2]徐晉、梁米亞：《數字經濟與理性管理：中國學派的構建》，《中國礦業(yè)大學學報（社會科學版）》，2020年第4期，第121—138頁。

[3]鮑靜、賈開：《數字治理體系和治理能力現代化研究：原則、框架與要素》，《政治學研究》，2019年第3期，第23—32頁。

[4]習近平：《在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話》，《人民日報》，2015年12月17日，第2版。

責編：李 懿／美編：石 玉

A Practice Approach to the Modernization of the Capacity of

Government Governance in the Digital Age

Shangguan Lina

Abstract: The arrival of the digital age constitutes a driving force for the reform and reshaping of the national governance system and governance capacity. To improve the governance capacity against the background of digital transformation, it is necessary to apply the “four-in-one” governance pattern, stick to the governance principles in development and security, and realize the digitization of capacity carriers, the precision of implementation capacity and the legitimization of capacity use. The methods include building a stable and cooperative relationship among multiple subjects based on mutual trust and reliance, filling the absence of governance principles related to the digital age, and realize the modernization of the capacity of government governance with the help of cutting-edge digital technology.

Keywords: the digital age; government governance; modernization of governance capacity; practice approach

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