【摘要】做好跨周期調(diào)節(jié)是應(yīng)對國內(nèi)外復雜變局，構(gòu)建新發(fā)展格局的必要舉措。當前跨周期調(diào)節(jié)存在協(xié)調(diào)性不足、發(fā)力不均衡、評估制度不健全和防風險能力欠佳等問題，做好跨周期調(diào)節(jié)需要從強化系統(tǒng)思維、把握服務(wù)對象、壓實政策效能和做好風險管理四個方面策應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】跨周期調(diào)節(jié) 逆周期調(diào)節(jié) 財政政策 貨幣政策

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

2021年7月30日，中共中央政治局召開會議，會議提出，要做好宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)，保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，統(tǒng)籌做好今明兩年宏觀政策銜接，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。2021年8月16日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求抓好政策落實，針對經(jīng)濟運行新情況加強跨周期調(diào)節(jié)?？缰芷谡{(diào)節(jié)將是未來很長時間中我國宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整的主基調(diào)。在世界處于百年未有之大變局的國際背景和我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局的國內(nèi)背景下，如何做好跨周期調(diào)節(jié)應(yīng)對復雜的國內(nèi)外變局是我國長期需要討論的重大問題。

深刻理解跨周期調(diào)節(jié)的內(nèi)涵

跨周期調(diào)節(jié)是應(yīng)對復雜的國內(nèi)外變局的需要，也是實現(xiàn)“防風險”和“穩(wěn)增長”宏觀調(diào)控目標的必然要求。近年來國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了復雜的轉(zhuǎn)變。國際方面，全球經(jīng)濟依存度不斷上升，疊加貿(mào)易保護主義、單邊主義抬頭，全球價值鏈布局面臨新一輪調(diào)整，突如其來的新冠肺炎疫情更是加劇了全球經(jīng)濟的不確定性，這對我國的“防風險”能力提出了更高要求。國內(nèi)方面，我國經(jīng)濟潛力足、韌性強、回旋空間大，但人口老齡化、收入分配失衡等問題長期困擾著我國，一系列結(jié)構(gòu)性、體制性和周期性問題相互交織。在這樣的國際國內(nèi)背景下，我國宏觀調(diào)控既要“防風險”又要“穩(wěn)增長”，傳統(tǒng)的逆周期調(diào)節(jié)能夠較好地應(yīng)對經(jīng)濟的短期波動，但面對國內(nèi)外經(jīng)濟的長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整則常常左支右絀。這就要求宏觀調(diào)控另辟蹊徑，跨周期調(diào)節(jié)從長計議、高瞻遠矚地調(diào)整策略正好滿足了在面對國內(nèi)外變局時我國“防風險”和“穩(wěn)增長”的調(diào)控目標要求。

跨周期調(diào)節(jié)在逆周期調(diào)節(jié)無法應(yīng)對復雜的國內(nèi)外變局的情況下產(chǎn)生，二者存在較大區(qū)別。一是調(diào)控目標不同。逆周期調(diào)節(jié)的目標是經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、國際收支平衡，調(diào)控著眼點在短期問題的解決上?？缰芷谡{(diào)節(jié)的目標是解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口老齡化、系統(tǒng)性風險等長期問題，調(diào)控著眼點在經(jīng)濟的長期健康運行和有序增長上。二是時間跨度不同。逆周期調(diào)節(jié)措施持續(xù)時間短，在完成為經(jīng)濟降溫或托底的短期目標后就退出。跨周期調(diào)節(jié)則追求長期目標的實現(xiàn)，跨周期調(diào)節(jié)的一整套政策工具會經(jīng)歷拓展、完善、升級等長期過程。三是政策手段不同。由于逆周期調(diào)節(jié)解決的都是通貨膨脹、失業(yè)等短期問題，涉及的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)較為單一，主要依靠財政政策和貨幣政策就能基本滿足調(diào)控需要，其調(diào)控手段也以財政政策和貨幣政策為主。而跨周期調(diào)節(jié)的目標是解決長期、復雜的發(fā)展問題，需要在頂層設(shè)計的宏觀調(diào)控框架下促進不同政策工具的關(guān)聯(lián)配合以形成調(diào)控合力。因此，跨周期調(diào)節(jié)涉及的政策工具較多，包括長期發(fā)展規(guī)劃、人口政策、科技政策等長期調(diào)整工具和財政政策、貨幣政策等短期調(diào)控工具。

跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)互為補充、辯證統(tǒng)一，統(tǒng)籌服務(wù)經(jīng)濟的短期、中長期健康運行。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期調(diào)整和短期波動并行決定了逆周期調(diào)節(jié)本身需要跨周期設(shè)計，而跨周期設(shè)計也包含逆周期考慮。一方面，要將逆周期調(diào)節(jié)放在長遠的跨周期調(diào)節(jié)的政策規(guī)劃框架下進行，要求二者有效搭配、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國近幾年面對的經(jīng)濟現(xiàn)實較好地說明了跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)相互配合的關(guān)系，雖然我國經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標是提質(zhì)增效，但面對中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情、自然災(zāi)害等短期經(jīng)濟擾動依然進行了及時的逆周期調(diào)節(jié)，短期內(nèi)高效的逆周期調(diào)節(jié)為我國在大國博弈中搶占“防風險”和“穩(wěn)增長”的制高點占據(jù)了有利位置。另一方面，由于世界多極化趨勢更加明朗、新冠肺炎疫情引致的全球經(jīng)濟波動愈加劇烈，以及我國經(jīng)濟增長的新舊動能轉(zhuǎn)換陣痛加劇等因素疊加，面對外部宏觀環(huán)境的不確定性以及內(nèi)部環(huán)境擾動，我國更加需要平衡好跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)的關(guān)系，只有使二者相互配合才能實現(xiàn)經(jīng)濟“防風險”和“穩(wěn)增長”的目標。

找準當前跨周期調(diào)節(jié)存在的不足

其一，宏觀政策之間的協(xié)調(diào)配合有待進一步加強。產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策、人口政策等協(xié)調(diào)配合并形成政策合力是做好跨周期調(diào)節(jié)的內(nèi)在要求，而目前由于各部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌制度不成熟、政策效應(yīng)事前評估不到位等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)“政策打架”、政策效應(yīng)相互抵消等宏觀政策間協(xié)調(diào)配合度不佳的問題。如財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)是我國長期都在探討的問題。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出宏觀調(diào)控政策是積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相配合，但在操作中央行與財政部產(chǎn)生了分歧。在央行推動去杠桿的過程中，由于產(chǎn)業(yè)政策、財政政策跟不上導致央行的操作陷入兩難境地。為了實現(xiàn)去杠桿的目標，央行收緊了貨幣政策試圖使更多的資金投入實體經(jīng)濟。但事實上，在銀行資金減少的情況下，資本還是首先投向了房地產(chǎn)、融資平臺而不是優(yōu)秀企業(yè)、中小企業(yè)等央行希望資金流向的領(lǐng)域。另外，產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)配合也存在結(jié)構(gòu)性力量和周期性力量共振的問題，產(chǎn)業(yè)政策要求持續(xù)推進能耗雙控目標，而能耗雙控的大力推進會導致結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，如何化解高耗能行業(yè)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)危機還缺乏行之有效的就業(yè)政策支持。

其二，發(fā)力不均衡，新冠肺炎疫情背景下小微企業(yè)問題依然突出。從2020年7月召開的中共中央政治局會議首次提出跨周期調(diào)節(jié)，到目前已經(jīng)過去了一年多的時間，但從政策效果來看受惠的主要是大型企業(yè)，小微企業(yè)問題依然突出。尤其是在新冠肺炎疫情防控背景下，跨周期調(diào)節(jié)需要加強逆周期發(fā)力，為刺激企業(yè)復工復產(chǎn)、加快經(jīng)濟恢復，我國出臺了《關(guān)于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》等政策扶持受困企業(yè)，但整體來看大中小企業(yè)的恢復不均衡。從2021年中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)來看，大型企業(yè)PMI全年穩(wěn)定于榮枯線以上，中型企業(yè)PMI在大多數(shù)月份也能夠維持在該水平，表明大、中型企業(yè)運行態(tài)勢相對穩(wěn)定。小型企業(yè)PMI在2021年僅有兩個月高于50%臨界點，不僅自2021年4月達到50.8%以后連續(xù)八個月低于臨界點，而且持續(xù)走低至12月的46.5%，表明小型企業(yè)景氣水平持續(xù)偏低，生產(chǎn)經(jīng)營壓力較大，這種結(jié)構(gòu)分化導致經(jīng)濟增速不及預期。全國工商聯(lián)、國家金融與發(fā)展實驗室和螞蟻金服研究院聯(lián)合發(fā)布的《2019-2020年小微融資狀況報告》顯示，突如其來的新冠肺炎疫情加重了小微企業(yè)的融資和發(fā)展難度。面對長期持續(xù)的小微企業(yè)發(fā)展問題，跨周期調(diào)節(jié)如何持續(xù)發(fā)力是一重要命題。

其三，跨周期調(diào)節(jié)的政策評估制度不健全。只有多個政策聯(lián)動才能實現(xiàn)良好的跨周期調(diào)節(jié)效果，因此，對跨周期調(diào)節(jié)的政策效果評估除了需要對單個政策的設(shè)計和效果進行評估外，還要對其聯(lián)動效果進行評估。目前來看，我國政策工具的評估體系在逐步由資金使用的真實性向效率性轉(zhuǎn)變，但針對政策效果的評估往往局限于單一政策的效果，多項政策的協(xié)調(diào)配合評估機制尚未建立?？缰芷谡{(diào)節(jié)的政策評估包括事前和事后兩個方面的內(nèi)容，相關(guān)評估制度的不健全性也寓于這兩個方面。一方面是事前評估，即在制定相關(guān)調(diào)節(jié)方案前充分論證政策的必要性、可行性、科學性等內(nèi)容。而目前來看，跨周期調(diào)節(jié)追求的是中長期的結(jié)構(gòu)性目標，如促進人口結(jié)構(gòu)均衡、化解系統(tǒng)性風險等，這些跨越多周期的結(jié)構(gòu)性調(diào)整目標在短期內(nèi)難以被明確和量化，跨周期調(diào)節(jié)的短期措施也就難以獲得明確的目標指引，相關(guān)評估制度在建立過程中也存在缺位、泛化等問題。另一方面是事后評估，跨周期調(diào)節(jié)的長期性決定了事后評估制度既要有階段性評估又要有最終評估，階段性評估的內(nèi)容包括分周期調(diào)控目標值和中長期目標值的科學性、分周期調(diào)控目標與中長期目標的吻合度、宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)工具實施方向和力度與調(diào)控目標的契合度等，最終評估包括宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)的整體效果、各項宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)的協(xié)同效果等。

其四，財政“防風險”能力仍有待提高。就我國的經(jīng)濟現(xiàn)實而言，跨周期的財政政策既要考慮其逆周期的調(diào)控作用，又要顧及化解債務(wù)風險、合理設(shè)置財政杠桿、平衡財政收支壓力的中長期目標。但目前在實際操作中，持續(xù)的經(jīng)濟下行壓力需要財政加大對產(chǎn)業(yè)政策的補貼力度以及向就業(yè)部門的輸血力度，但財政收支有限，政府債務(wù)風險會被進一步推高。從數(shù)據(jù)上來看，2021年1-11月累計，全國一般公共預算收入191252億元，雖然同比增長12.8%，但較疫情前2019年同期水平僅增長6.86%。相比之下，為了保持逆周期調(diào)節(jié)的能力大幅增發(fā)政府債券，2021年1-11月累計發(fā)行政府債券131833億元，較2020年和2019年同期水平分別增長4.89%和62.51%。這樣的態(tài)勢并不僅僅會在短期存續(xù)，從中長期來看受新冠肺炎疫情沖擊、全球經(jīng)濟下滑的影響，未來幾年內(nèi)我國財政收入都將呈低水平運行態(tài)勢，而創(chuàng)新型國家建設(shè)、化解過剩產(chǎn)能、穩(wěn)定就業(yè)等中長期任務(wù)要求財政支出又要保持一定強度，中長期突出的財政收支壓力要求跨周期調(diào)節(jié)的一攬子政策要充分考慮財政“防風險”的能力。

做好跨周期調(diào)節(jié)需要把握好幾個關(guān)鍵

一是強化跨周期調(diào)節(jié)的系統(tǒng)思維。一方面，在我國經(jīng)濟運行面臨諸多挑戰(zhàn)的背景下，跨周期調(diào)節(jié)實施的重點應(yīng)聚焦于頂層設(shè)計的科學性和合理性，遵循系統(tǒng)化原則，強調(diào)自主性、靈活性和政策工具協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略布局。在逆周期調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，跨周期調(diào)節(jié)更加強調(diào)中長期對逆周期調(diào)節(jié)短時失效的“跨越”，其核心是將順周期調(diào)控與逆周期調(diào)控的工作成果轉(zhuǎn)化為指導未來工作的戰(zhàn)略眼光。針對當前著力長遠，從宏觀政策的自主性、可控性、獨立性入手，注重其短期和長期效應(yīng)，側(cè)重使用符合中長期政策目標的結(jié)構(gòu)性工具，做到宏觀調(diào)控周期上的銜接、經(jīng)濟戰(zhàn)略實施和短期政策操作上的平衡、穩(wěn)步增長與抗風險的平衡，從而保障經(jīng)濟、行業(yè)、企業(yè)的穩(wěn)健運行，實現(xiàn)經(jīng)濟中長期可持續(xù)增長。另一方面，在當前宏觀政策體系下，單純對財政政策進行短期局部的效果評價早已無法適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展階段，因此，跨周期調(diào)節(jié)需要把握好窗口期，精準實施宏觀調(diào)控，關(guān)注“多元聯(lián)動”的政策組合，特別是注重宏觀政策的有機銜接和相互配套，在政策實力上發(fā)揮最大組合效益，消除政策傳導中的信息衰減、效率衰減和體制衰減，構(gòu)架科學合理的政策搭配和協(xié)調(diào)模式。發(fā)揮好財政政策和貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)的平抑作用，強調(diào)財政政策貨幣政策對中長期戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)等政策間的協(xié)調(diào)配合，將這種結(jié)構(gòu)性、趨勢性的調(diào)節(jié)和短期的促進結(jié)合起來，從而促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化且保持“穩(wěn)中求進”的總體態(tài)勢以應(yīng)對短期周期性波動和經(jīng)濟下行壓力。此外也要平衡政策規(guī)則和“相機決策”的成分：財政政策方面提高政策效能，對不同主體進行精準施策，并時刻把握國際國內(nèi)雙循環(huán)大背景；貨幣政策方面保持流動性合理充裕，增強宏觀政策的自主性。

二是把握跨周期調(diào)節(jié)的服務(wù)對象。理順政策的預期傳導機制、降低不確定性，是宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)的優(yōu)勢所在。通過穩(wěn)住并引導微觀主體和市場主體的預期，激活市場主體活力，以便將政策意圖清晰傳遞給市場主體，通過財政的預期傳導，保障宏觀政策的可持續(xù)性，從而降低發(fā)展不確定性。因此，宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)需要注重宏觀政策和微觀基礎(chǔ)的緊密結(jié)合，重點以微觀主體或市場主體作為服務(wù)對象。從中長期視角來看，加強公眾溝通和預期管理，著力穩(wěn)定市場預期，給予企業(yè)及微觀主體更大的主動權(quán)和更大的發(fā)展空間，以增強市場主體參與經(jīng)濟活動的信心和熱情。同時，持續(xù)發(fā)揮積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策協(xié)調(diào)作用，聚焦于實體經(jīng)濟發(fā)展。第一，財政政策方面，采取精準扶持應(yīng)對措施，不“大水漫灌”。加大對市場主體特別是中小微企業(yè)紓困幫扶力度。財政資金要以引導、撬動為主，幫助市場主體防范風險，而不是直接全面介入。根據(jù)國際環(huán)境變化和發(fā)展實體經(jīng)濟需要，加強政策儲備，研究和適時出臺部分惠企政策到期后的接續(xù)政策，進一步加大對中小微企業(yè)的支持力度，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定。在用好已出臺惠企政策基礎(chǔ)上，進一步采取措施穩(wěn)住市場主體、穩(wěn)住就業(yè)，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。第二，貨幣政策方面，運用信貸政策、結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具以及調(diào)整金融機構(gòu)存款準備金率等方式，加強金融對實體經(jīng)濟的支持，增強前瞻性和實效性。貨幣政策在確保應(yīng)有信貸規(guī)模和保持流動性合理充裕的情況下，助力中小企業(yè)和困難行業(yè)持續(xù)恢復，助力穩(wěn)定就業(yè)。未來應(yīng)進一步強化金融服務(wù)實體經(jīng)濟的定位，嚴防發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，推進普惠金融發(fā)展，有序推動金融業(yè)向?qū)嶓w經(jīng)濟讓利，實現(xiàn)實體經(jīng)濟與金融業(yè)的良性循環(huán)。

三是壓實跨周期調(diào)節(jié)的政策效能。統(tǒng)籌做好今明兩年財政政策銜接，提升政策效能和資金效益。首先，深化預算績效管理改革，強化跨周期預算績效評價。在跨周期的宏觀政策體系下，財政政策的績效評價應(yīng)更多具備長期性、全面性特征，將財政行為活動內(nèi)嵌于宏觀經(jīng)濟周期中的若干小周期內(nèi)，并結(jié)合經(jīng)濟周期的波動趨勢進行全面有效的預算績效評價，從而進一步提高宏觀調(diào)控的科學性和有效性，確保我國經(jīng)濟發(fā)展中長期目標的實現(xiàn)。其次，關(guān)注財政支出中長期結(jié)構(gòu)性問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重點保障民生和基建投資，以保障人民群眾最直接最現(xiàn)實的利益。在“兜牢基層‘三保’（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）底線”的基礎(chǔ)上，做好民生保障和安全生產(chǎn)工作，堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，落實“三孩”生育政策，完善生育、養(yǎng)育、教育等政策配套措施。通過財政手段兜底保障民生，最大限度消除人民群眾的后顧之憂，能夠進一步擴大內(nèi)需增長潛力，激發(fā)消費驅(qū)動的強勁經(jīng)濟增長動能，更加有利于構(gòu)建財政與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動格局，有利于經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定繁榮。最后，優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)。跨周期調(diào)節(jié)的實施應(yīng)加強收入分配調(diào)節(jié)，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準度，充分發(fā)揮第三次分配作用，健全工資決定、合理增長和支付保障機制，合理調(diào)整最低工資標準，推動收入分配更加公平合理，促進公共服務(wù)均等化，著力增加低收入群體收入。

四是做好跨周期調(diào)節(jié)的風險管理，將穩(wěn)增長與防風險作為統(tǒng)一目標，實現(xiàn)二者長期動態(tài)均衡。宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)不僅需要儲備政策，財政方面還要提高對存量隱性債務(wù)風險的重視程度，以積極應(yīng)對改革中的中長期問題。綜合考慮財政空間和財政風險，在專項債發(fā)行過程中要特別注意防范地方政府債務(wù)風險的積聚，嚴格控制地方政府債務(wù)增量。當前防范化解地方政府債務(wù)問題已成為守住我國不發(fā)生系統(tǒng)性風險的重要內(nèi)容，而做好跨周期調(diào)節(jié)風險管理是為了在長期債務(wù)風險領(lǐng)域進行更加嚴格的監(jiān)管約束。完善政府債務(wù)管理機制，在不突破債務(wù)限額的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注政府自身財政現(xiàn)金流動態(tài)變化，保障國家財政可持續(xù)性發(fā)展。另外，防范基層“三保”風險。中央層面，重點關(guān)注地方“三保”支出預算安排、直達資金使用、債券還本付息、庫款管理等方面，強化制度建設(shè)，完善政策評估、預算審核和考核評價機制等措施，督促地方政府層層落實負好責任，有效防范風險，兜牢“三保”底線。地方層面，確保“三保”支出在財政支出的優(yōu)先地位，禁止擠占挪用“三保”支出，對“三保”支出保障不到位的地區(qū)，及時調(diào)整地方預算投資予以補足。在執(zhí)行過程中，要加強監(jiān)測并結(jié)合直達資金管理，時刻掌握基層執(zhí)行情況。同時地方政府要及時發(fā)現(xiàn)處置風險，嚴格實行債務(wù)預警提示和隱性債務(wù)風險等級通報制度，確保按期償還到期債權(quán)本金和利息。

（作者為中央財經(jīng)大學黨委副書記、副校長，中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“實質(zhì)性減稅降費與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究”（項目編號：19ZDA070）的階段性成果】

【參考文獻】

①劉安長：《從逆周期到跨周期：財政政策調(diào)控的反思及展望》，《經(jīng)濟縱橫》，2021年第3期。

②馬海濤：《靈活運用財政政策做好宏觀經(jīng)濟跨周期調(diào)節(jié)》，《中國財經(jīng)報》，2021年9月14日。

③蒲實：《如何正確理解宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)》，《學習時報》，2021年8月30日。

責編/謝帥 美編/李智

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