今年《政府工作報(bào)告》提出，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性。支持產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域合作。工信部等十部門不久前發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，這是貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署的重要舉措，是優(yōu)化資源空間配置和生產(chǎn)力布局、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。

隨著技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)成本和市場(chǎng)的變化以及生態(tài)保護(hù)要求的提高，制造業(yè)在地域空間上發(fā)生位移，從高技術(shù)區(qū)域逐步向中低技術(shù)區(qū)域依次梯度轉(zhuǎn)移。改革開放以來，我國(guó)積極承接來自發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)也不斷從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。近些年，也出現(xiàn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向周邊低成本國(guó)家的轉(zhuǎn)移。而在國(guó)際上，美歐國(guó)家也開始出現(xiàn)制造業(yè)回流現(xiàn)象。當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，正在沖擊、改變和重組全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。在此背景下，黨中央運(yùn)籌帷幄，及時(shí)作出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策，推動(dòng)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，不僅有利于產(chǎn)業(yè)合理布局和區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，也有利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國(guó)內(nèi)，保障產(chǎn)業(yè)鏈完整和供應(yīng)鏈暢通。

近年來，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)不適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)一部分就地關(guān)停、一部分向外轉(zhuǎn)移，為高新產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)騰出空間，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移換來了產(chǎn)業(yè)層次的提升和環(huán)境的美化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)大力改善營(yíng)商環(huán)境，積極承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加了地方就業(yè)和財(cái)政收入，外出打工回流日益增多，加快了當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)應(yīng)看到，目前各地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也面臨著各種問題和困難，諸如區(qū)位交通不便、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足、土地和能耗指標(biāo)約束等。應(yīng)對(duì)困難和挑戰(zhàn)，各地區(qū)必須堅(jiān)持揚(yáng)長(zhǎng)避短，改革創(chuàng)新，不斷提升產(chǎn)業(yè)承接的能力和水平。

新時(shí)期促進(jìn)制造業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和承接，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中企業(yè)主體地位和區(qū)位選擇權(quán)，同時(shí)，強(qiáng)化政府在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策引導(dǎo)，明確制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)區(qū)域。具體來說，一方面要結(jié)合不同行業(yè)的特性和發(fā)展階段，按照產(chǎn)業(yè)鏈延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈的要求，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、高載能行業(yè)、中低端制造業(yè)和相關(guān)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，向具備承接條件的地區(qū)轉(zhuǎn)移。另一方面要引導(dǎo)各地區(qū)統(tǒng)籌資源環(huán)境要素稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、能耗雙控和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，差異化、集群化和提升式地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，避免同質(zhì)化、分散化和低水平重復(fù)建設(shè)，重點(diǎn)支持和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)、革命老區(qū)等特殊類型地區(qū)轉(zhuǎn)移，并向中心城市和城市群集聚發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中需要重視解決“轉(zhuǎn)得出、接得住”的有效機(jī)制問題，可以從三個(gè)方面著力。一是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)的“轉(zhuǎn)出”動(dòng)力，主要包括建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)關(guān)于產(chǎn)值、稅收、用地、能耗等指標(biāo)的分享機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的激勵(lì)政策。二是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的“接盤”能力，主要包括引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支持產(chǎn)業(yè)承接的金融產(chǎn)品，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接基金；完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)政策配套措施，比如對(duì)重點(diǎn)集聚區(qū)在用地、稅收、能耗、人才等政策方面適度傾斜。三是增強(qiáng)轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的有效對(duì)接，主要包括建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接的公共服務(wù)信息平臺(tái)，舉辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接活動(dòng)，優(yōu)化證照登記、海關(guān)監(jiān)管、信息對(duì)接等政務(wù)服務(wù)。此外，要深化跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)深度合作模式，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過托管、共建等形式帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)和特殊類型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技成果的孵化轉(zhuǎn)化。

有序促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還要重視避免引起新的污染轉(zhuǎn)移、產(chǎn)能過剩等問題。要更加嚴(yán)格地落實(shí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移與資源環(huán)境、“雙碳”、產(chǎn)能管控等目標(biāo)，突出抓好生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和產(chǎn)能置換辦法，切實(shí)遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。

（作者系中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)、鄭州國(guó)家中心城市研究院首席專家）