摘 要:基層治理是國家治理的基石，新時代背景下，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項重要課題。在此過程中，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價亦顯得十分重要。當(dāng)前針對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價還存在單一評價主體與多頭評價之間的矛盾、評價指標(biāo)體系一元化與多元化之間的矛盾、評價過程重形式與評價結(jié)果重問責(zé)之間的矛盾?；诖?，應(yīng)從為什么評價、誰來評價、評價什么和如何評價幾個方面入手，思考探討以科學(xué)評價促進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。

關(guān)鍵詞:基層領(lǐng)導(dǎo)干部 治理能力 評價 指標(biāo)體系

【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基石，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是國家各項方針政策的執(zhí)行者，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力和治理水平直接關(guān)乎基層的治理成效，進(jìn)而關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。因此，新時代背景下，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項重要課題。在此過程中，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價亦顯得十分重要。針對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價存在的問題，推進(jìn)評價工作的科學(xué)化，離不開對為什么評價、誰來評價、評價什么和如何評價幾個基本問題的科學(xué)回答，對以上幾個問題的準(zhǔn)確把握是推進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價工作科學(xué)化的基本前提。

為何評價：由矛盾問題反思評價目的

單一評價主體與多頭評價之間的矛盾

當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價主體存在單一化趨向，主要集中在上級黨委，缺乏廣大人民群眾的評價。這導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理工作“只唯上不唯下”，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾反映的問題不聞不問，降低了人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)同感，影響了基層治理工作的開展。同時，基層的工作特點和工作性質(zhì)決定了領(lǐng)導(dǎo)干部的治理工作更多面向廣大人民群眾，人民群眾滿不滿意是治理工作開展好壞的試金石，缺乏人民群眾的評價不利于基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的提升。

當(dāng)前對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價還存在多頭評價的現(xiàn)象，在治理能力現(xiàn)代化的要求之下，不同層級、不同職能部門都會展開對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價，這會導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象出現(xiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了應(yīng)付各種評價疲于奔命。同時，體系內(nèi)部的多頭評價之間缺乏協(xié)同，會導(dǎo)致重復(fù)評價的現(xiàn)象出現(xiàn)，造成了評價成本的增加和評價效率的低下。

評價指標(biāo)體系一元化與多元化之間的矛盾

當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價指標(biāo)體系存在一元化傾向。長期以來，GDP是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的重要因素，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部將追求地方GDP增長看作工作的出發(fā)點和落腳點，甚至看作工作中的唯一任務(wù)。黨的十九屆五中全會對國家治理現(xiàn)代化提出了新的要求，指出基層治理亟須在治理理念和治理方式上進(jìn)行創(chuàng)新，以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展。但在實際工作中，這種單純追求GDP的現(xiàn)象仍然存在。這種一元化的評價指標(biāo)體系不僅會導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理理念出現(xiàn)偏差，還會影響地方環(huán)境，甚至?xí)?dǎo)致地方干群關(guān)系的惡化，使政府公信力下降。

當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價指標(biāo)體系還存在多元化趨向。與單純追求GDP的一元化趨向不同，多元化趨向體現(xiàn)在對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力需求的多方面、多角度導(dǎo)致的評價指標(biāo)的多重性和多元性。在實際評價過程中，存在評價指標(biāo)體系過細(xì)過濫的問題，導(dǎo)致無法有效地評價基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的實際情況，不能真正發(fā)揮好評價的“指揮棒”作用。評價指標(biāo)體系的確立對評價過程的展開與評價結(jié)果的應(yīng)用至關(guān)重要，要兼具科學(xué)性和實用性。當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價指標(biāo)體系的一元化與多元化矛盾勢必會影響評價過程與評價結(jié)果，難以反映基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的客觀情況。

評價過程重形式與評價結(jié)果重問責(zé)之間的矛盾

當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價過程存在重臺賬輕實績的形式化問題。上級部門的評價過程時常表現(xiàn)為簡單的翻臺賬、查記錄，特別關(guān)注文件的形式，例如是否有代簽，是否有錯別字等，不僅增加了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作量，還容易導(dǎo)致評價走向形式主義，降低評價的公信度。除此之外，評價過程過于集中，主要是定期的集中評價，如年度、屆中等時間節(jié)點，這種評價方式時間緊、任務(wù)重，會導(dǎo)致評價不夠全面、評價不夠準(zhǔn)確等諸多問題。

運用基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的評價結(jié)果中過分重視問責(zé)。部分地方不斷將責(zé)任下壓，將上級部門分配的任務(wù)甩到基層，甚至?xí)c基層領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂“責(zé)任狀”，一旦出現(xiàn)問題，基層領(lǐng)導(dǎo)干部就成了問責(zé)的主要對象。在此壓力之下，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部長期處于心理緊繃狀態(tài)，勢必影響基層的治理效能。評價的初衷在于促進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的現(xiàn)代化，而不是一味強(qiáng)調(diào)問責(zé)，這也是當(dāng)前對評價結(jié)果運用普遍存在的問題。

誰來評價：各級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的主體界定非常關(guān)鍵，這里的評價主體，指的是有權(quán)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力做出考量的主體。要回答好這一問題，首先要明確基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的價值旨?xì)w?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部既是“黨的事業(yè)的骨干”，也是“人民的公仆”；既要接受上級領(lǐng)導(dǎo)，也要自覺接受群眾監(jiān)督。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的提升，表面上看在于推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，而根本目標(biāo)實質(zhì)上在于更好的為人民服務(wù)，這是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定的。因此，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進(jìn)行評價的主體勢必是多元的。從當(dāng)代中國政治體系運行的角度看，可劃分為主導(dǎo)性主體和參與性主體兩大層面。

基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的主導(dǎo)性主體指的是各級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)有對領(lǐng)導(dǎo)干部教育管理的重要職責(zé)；各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察主體，也有責(zé)任協(xié)助好黨委貫徹落實黨的路線方針政策，做好對干部開展治理工作過程中的監(jiān)督。基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的參與性主體指的是廣大人民群眾。憲法賦予人民群眾檢舉、控告等政治權(quán)利，這就為其參與基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價提供了法理依據(jù)。除此之外，基層的工作特點和工作性質(zhì)決定了領(lǐng)導(dǎo)干部的治理工作更多面向廣大人民群眾，人民群眾滿不滿意是治理工作開展好壞的試金石，正如習(xí)近平總書記指出的：“干部好不好，群眾有公論”，人民群眾的評價能夠推進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價工作的科學(xué)性提升。

評價什么：基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的指標(biāo)界定

基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的內(nèi)容界定，也即指標(biāo)界定。評價指標(biāo)是基于特定的標(biāo)準(zhǔn)，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力做出的具體判斷及其統(tǒng)計指標(biāo)。推進(jìn)新時代基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)，進(jìn)而發(fā)揮其對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力提升的激勵和約束作用，必須結(jié)合新時代基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的全新界定，對評價指標(biāo)體系做出科學(xué)設(shè)計。習(xí)近平同志在2009年3月1日中央黨校春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話中指出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要努力提高六個方面的能力，包括統(tǒng)籌兼顧的能力、開拓創(chuàng)新的能力、知人善任的能力、應(yīng)對風(fēng)險的能力、維護(hù)穩(wěn)定的能力、同媒體打交道的能力。在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上，習(xí)近平總書記指出“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力”，這“七種能力”對著眼于新時代新任務(wù)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部提出明確要求。從習(xí)近平總書記的講話中可以看到，領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是一個綜合能力體系，蘊含了認(rèn)知、情感、行為等多重要素。

通過對當(dāng)前政策文件及文獻(xiàn)的梳理和對比，借鑒管理學(xué)理論，能夠劃分出基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的維度與指標(biāo)，繼而建構(gòu)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價指標(biāo)體系的整體性框架（見表1）。

在表1中，一級指標(biāo)（A）為目標(biāo)性評價維度，即基于基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化要求，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力做出整體性評價，以達(dá)到確保基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力不斷提升的目標(biāo)。二級指標(biāo)（B）為要素性指標(biāo)維度，側(cè)重于評價的策略展開，基于對中央政策文件及文獻(xiàn)的梳理，可將其劃分為“政治型能力”“基礎(chǔ)型能力”和“應(yīng)用型能力”三大維度。三級指標(biāo)（C）為具體性評價指標(biāo)，即要素指標(biāo)體現(xiàn)出來的具體目標(biāo)和成效。對此，相關(guān)評價過程要進(jìn)一步立足于目標(biāo)導(dǎo)向能力、政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力、勤政敬業(yè)能力、廉潔自律能力、溝通協(xié)調(diào)能力、心理調(diào)適能力、口頭表達(dá)能力、書面表達(dá)能力、問題解決能力、新媒體應(yīng)用能力、知識技能學(xué)習(xí)能力、依法行政能力、制度執(zhí)行能力、科學(xué)決策能力、資源整合能力、公共服務(wù)能力、改革攻堅能力、沖突處理能力、群眾組織能力、網(wǎng)絡(luò)治理能力，共22項具體指標(biāo)，并由此確立更為精細(xì)化的權(quán)重分布，進(jìn)而通過具體化評價找到當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的短板，確保其得到整體性提升。

如何評價：考察基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力應(yīng)堅持的基本原則

評價的指標(biāo)需要體現(xiàn)時代性和具體性

國家發(fā)展是一個長久的話題，不同的歷史階段有不同的歷史使命。隨著時代的發(fā)展以及內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，治理所面臨的新問題和新矛盾也將不斷涌現(xiàn)，治理內(nèi)容的不斷變化要求治理主體的治理能力同步改進(jìn)和提升，否則將會影響治理的效能。因而，治理能力是動態(tài)發(fā)展的，對治理能力的評價也是動態(tài)發(fā)展的過程。十八大以來黨中央在領(lǐng)導(dǎo)干部評價中已實現(xiàn)了從單一指標(biāo)向多元指標(biāo)的理念轉(zhuǎn)變，不再一味追求GDP，而是強(qiáng)調(diào)民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益、法治建設(shè)成效、改革創(chuàng)新等指標(biāo)的重要性。但在基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的過程中，要對指標(biāo)體系進(jìn)行“瘦身”，對能夠合并的評價項目盡量合并，不能合并的盡量簡化，以免增加基層領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)擔(dān)。上文初步搭建了新時代基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的三級指標(biāo)體系，但必須明確任何指標(biāo)體系都是動態(tài)的。要實現(xiàn)有效評價，就必須結(jié)合具體實際不斷進(jìn)行發(fā)展和完善，使評價指標(biāo)同各地區(qū)各部門的發(fā)展實際緊密銜接。這要求各地各部門在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行治理能力評價的過程中，在上述指標(biāo)體系理論架構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際做出細(xì)化，根據(jù)本地本部門的要求嵌入?yún)^(qū)域性和部門化要求，由此推進(jìn)干部治理能力評價指標(biāo)體系的具體化，并與實踐發(fā)展同步，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力提升。

評價的過程需要體現(xiàn)系統(tǒng)性和程序性

為防止“多頭”評價導(dǎo)致的“碎片化”現(xiàn)象，評價的過程必須體現(xiàn)系統(tǒng)性原則。各地方要加緊構(gòu)建地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門牽頭、相關(guān)部門積極配合的系統(tǒng)化評價機(jī)制，由專門的評價部門對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進(jìn)行統(tǒng)一的評價，避免評價中的交叉重復(fù)，提升評價效率，降低評價成本。除此之外，還要通過整合地方領(lǐng)導(dǎo)班子、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、督查機(jī)構(gòu)和職能部門的力量，加大對地方領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的動態(tài)跟蹤和反饋。評價的過程要體現(xiàn)程序性，要堅持評價過程常態(tài)性與階段性的統(tǒng)一，不能僅僅使用“結(jié)果式”的總結(jié)性考評，更應(yīng)當(dāng)從“過程式”的角度作出動態(tài)考量。在基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理工作的日常開展中，相關(guān)評價主體要關(guān)注基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)、思想動態(tài)和治理效能等情況，不斷收集基層干部治理能力的評價信息（如工作實績、群眾口碑等），對干部做出持續(xù)性動態(tài)性的評價，以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力可能存在的問題及其原因。在階段性任務(wù)落實后，要運用總結(jié)性評價，結(jié)合前期的評價信息，做出整體性和具體性的評價意見，以實現(xiàn)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力全過程、多方位和多角度的綜合性研判。只有將評價貫穿到基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理的全過程，評價才能發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)作用。

評價的方法需要體現(xiàn)科學(xué)性和有效性

在評價時，需要應(yīng)用一定的技術(shù)方法，如因子分析、描述性分析、單因素方差分析等。因子分析分為探索性因子分析和驗證性因子分析，探索性因子分析是將多元觀測變量進(jìn)行降維處理，從而找出各個因子背后本質(zhì)結(jié)構(gòu)的方法；驗證性因子分析是測試上一級因子與下一級題項之間關(guān)系是否成立的方法。使用因子分析法能夠?qū)φ{(diào)查問卷數(shù)據(jù)中各個題項進(jìn)行分析，從而將各個題項歸屬于更大的因素單位，檢驗問卷的信度效度。描述性分析就是對一組數(shù)據(jù)的特征進(jìn)行分析，以便于描述其所代表的總體的分布狀況。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進(jìn)行描述性分析能夠描繪當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的現(xiàn)狀，形成對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的初步了解，同時以這些描述性分析結(jié)果為基礎(chǔ)，用來驗證模糊綜合評價的結(jié)論，從而更加深入的分析當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力存在的問題。單因素方差分析，是用于比較多個樣本平均數(shù)的方法，主要針對人口統(tǒng)計學(xué)變量進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)不同性別、不同年齡、不同教育程度、不同部門的基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的差異程度，為后續(xù)的政策研究提供參考。

評價是一種有價值導(dǎo)向和目的指向的功能性活動，無論什么評價，都帶有一定的價值取向，都是為了實現(xiàn)一定的評價目的。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的目的在于推進(jìn)其治理能力的現(xiàn)代化，進(jìn)而不斷促進(jìn)基層治理效能的提升，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)提供支撐?；谶@種目的，在開展評價活動之前，對評價指標(biāo)的選取要有一定的側(cè)重點。指標(biāo)選取要兼具時代性、針對性和具體性，要能夠體現(xiàn)新時代和基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理工作的特點，要能夠反映新時代背景下基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的現(xiàn)實情況。在開展評價活動過程中，不能只是簡單的翻臺賬、查記錄，而要真真切切的依據(jù)評價指標(biāo)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力和治理效能進(jìn)行評價，發(fā)現(xiàn)其中的短板和主要問題。在評價活動結(jié)束后的評價結(jié)果運用上，不能一味的對基層領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，而要構(gòu)建評價結(jié)果反饋機(jī)制，將評價結(jié)果反饋給基層領(lǐng)導(dǎo)干部。評價結(jié)果的運用是評價的最終體現(xiàn)和歸宿，要清楚評價的目的在于促進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的現(xiàn)代化。

【本文作者為西安交通大學(xué)廉政中心副主任、馬克思主義學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“基于計劃行為理論的官員‘不作為’治理研究”（項目編號：17AZZ014）階段性成果；西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生楊丹陽對本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏

Theory Underlying Scientific Evaluation of Governance Capacity of

Primary-Level Leading Officials:

An Exploration Based on the Purpose, Subjects, Indicators and

Principles of Evaluation

Li Jingping

Abstract: Primary-level governance is the cornerstone of national governance. To promote the modernization of national governance in the new era, it is important to improve the governance capacity of primary-level leading officials. In this process, the evaluation of such capacity is of great significance. However, it is currently faced with some contradictions, such as those between single and multiple evaluation subjects, between unified and diversified evaluation indicator systems, and between form-oriented evaluation processes and accountability-oriented evaluation results. As such, we should explore the basic pathway of promoting the modernization of the governance capacity of primary-level leading officials through scientific evaluation by focusing on why, who, what, and how to evaluate.

Keywords: primary-level leading officials; governance capacity; evaluation; indicator system

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。