摘 要:小城鎮(zhèn)是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的重要紐帶，在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮著承上啟下的作用。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展階段變化，小城鎮(zhèn)在其中的作用也發(fā)生著變化。同時(shí)，由于資源稟賦、區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)的差異，小城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了顯著的分異。中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)步入中后期，新型城鎮(zhèn)化也處于深入推進(jìn)的新階段。但小城鎮(zhèn)仍是合理城鎮(zhèn)體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)中具有重要意義。“十四五”時(shí)期，小城鎮(zhèn)發(fā)展總體思路是因地制宜、分類引導(dǎo)、挖掘特色、精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌異地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn) 高質(zhì)量發(fā)展 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合
【中圖分類號(hào)】F299.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化步入中后期，正處于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、頂層謀劃新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與方針的關(guān)鍵時(shí)期[1]?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展”“因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展”?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展演化的階段特征，正確理解小城鎮(zhèn)在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的角色和地位，對(duì)“十四五”及更長(zhǎng)時(shí)期促進(jìn)小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
改革開(kāi)放后小城鎮(zhèn)發(fā)展演化的三個(gè)階段
小城鎮(zhèn)的發(fā)展演化在很大程度上受到國(guó)家政策的影響。新中國(guó)成立后，為了加強(qiáng)市、鎮(zhèn)建設(shè)和行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院在1955年6月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，明確了設(shè)置鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，并于1963年提高了設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)建制鎮(zhèn)作了整頓、壓縮，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從1961年的4429個(gè)減少到1978年的2173個(gè)。改革開(kāi)放之后，小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要組成部分，小城鎮(zhèn)的數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而穩(wěn)步增長(zhǎng)，并呈現(xiàn)較為明顯的三個(gè)發(fā)展階段（圖1）。
小城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長(zhǎng)階段（1978—2002年）
1978—2002年為小城鎮(zhèn)數(shù)量增長(zhǎng)階段，可以進(jìn)一步細(xì)分為1984年之前的緩慢增長(zhǎng)、1984—1991年和1992—2002年的快速增長(zhǎng)三個(gè)部分。1984年以前，我國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量增長(zhǎng)較為緩慢，從1978年的2173個(gè)，增加到1983年的2968個(gè)，5年間僅增加了795個(gè)建制鎮(zhèn)，年均增長(zhǎng)159個(gè)。1984—1991年，7年間增加了5269個(gè)建制鎮(zhèn)，年均增長(zhǎng)752個(gè)。1992—2002年，10年間增加了6062個(gè)建制鎮(zhèn)，年均增長(zhǎng)606個(gè)。在整個(gè)發(fā)展階段中，建制鎮(zhèn)數(shù)量快速增長(zhǎng)，并于2002年達(dá)到最大值20601個(gè)。在此之后，建制鎮(zhèn)的數(shù)量基本穩(wěn)定在20000個(gè)左右，小城鎮(zhèn)的發(fā)展已經(jīng)不表現(xiàn)在絕對(duì)數(shù)量的增加上，而是反映在小城鎮(zhèn)的規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升上。
改革開(kāi)放之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，是小城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長(zhǎng)的根本原因，除此之外，設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的變化在小城鎮(zhèn)數(shù)量增長(zhǎng)的過(guò)程中起到了立竿見(jiàn)影的效果，1984年、1992年和2002年是其中的三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，也是階段劃分的重要依據(jù)。
1984年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，按照積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展方針，放寬了建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，確立了以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的新模式。該報(bào)告規(guī)定：凡縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)所在地，均應(yīng)設(shè)置鎮(zhèn)的建制；總?cè)丝谠?萬(wàn)以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)2000的，可以建鎮(zhèn)；少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口、風(fēng)景旅游區(qū)、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口雖不足2000，如確有必要，也可以設(shè)鎮(zhèn)的建制。此規(guī)定推動(dòng)了建制鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的絕對(duì)數(shù)量迅速增加。建制鎮(zhèn)的數(shù)量從1983年的2968個(gè)突增至1984年的7186個(gè)，一年間增長(zhǎng)了4218個(gè)，增長(zhǎng)了1.42倍，從此小城鎮(zhèn)數(shù)量增長(zhǎng)進(jìn)入了快車道。
從1992年開(kāi)始，隨著各地撤區(qū)（公所）并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作的逐步展開(kāi)，鎮(zhèn)的發(fā)展又明顯加快。建制鎮(zhèn)的數(shù)量從1991年的12455個(gè)增至1992年的14539個(gè)，一年間增長(zhǎng)了2084個(gè)。到2002年，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到20601個(gè)，占同級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的比重達(dá)到45.93%，并超過(guò)了鄉(xiāng)的數(shù)量。
2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作的通知》。2003年，建制鎮(zhèn)的數(shù)量開(kāi)始緩慢下降，是1982年以來(lái)首次在絕對(duì)數(shù)上下降，下降的主要原因在于從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并制度以及城市發(fā)展帶來(lái)的街道辦事處的設(shè)置。
小城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U(kuò)張階段（2002—2014年）
2002年之后，我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量基本穩(wěn)定，小城鎮(zhèn)的成長(zhǎng)方式由數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模擴(kuò)張，尤其體現(xiàn)在人口規(guī)模和建成區(qū)面積的增加上。早在1998年黨的十五屆三中全會(huì)上，我國(guó)就確定了“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的發(fā)展方針。2000年又提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，小城鎮(zhèn)得到持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)。2002年之后，雖然小城鎮(zhèn)數(shù)量趨于穩(wěn)定甚至稍有下降，但小城鎮(zhèn)占同級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的比重仍在穩(wěn)定增長(zhǎng)，到2020年達(dá)到54.61%。
我國(guó)建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模迅速增長(zhǎng)。根據(jù)第五次、第六次全國(guó)人口普查資料，建制鎮(zhèn)的平均鎮(zhèn)域人口從2000年的24611人增長(zhǎng)到2010年的30874人，建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模在十年間增長(zhǎng)了25.45%。在東部沿海的廣東省和江蘇省，出現(xiàn)了人口規(guī)模超過(guò)50萬(wàn)的建制鎮(zhèn)，這個(gè)人口規(guī)模超過(guò)了中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)的平均人口規(guī)模。如東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)是2000年和2010年鎮(zhèn)域人口最多的鎮(zhèn)，人口規(guī)模達(dá)到59.48萬(wàn)和66.42萬(wàn)，在2020年的第七次人口普查中更是高達(dá)80.74萬(wàn)。在2010年第六次人口普查普中，轄區(qū)人口超過(guò)20萬(wàn)的鎮(zhèn)總數(shù)已經(jīng)達(dá)到了102個(gè)，主要集中在東部沿海的廣東省、浙江省和江蘇?。粬|部多數(shù)省份中，20萬(wàn)以上和10—20萬(wàn)人口的規(guī)模較大鎮(zhèn)所占比重高，而在中西部省份中，5—10萬(wàn)和5萬(wàn)以下人口的規(guī)模較小鎮(zhèn)所占比重高。
我國(guó)小城鎮(zhèn)的建成區(qū)人口和建成區(qū)面積也在增長(zhǎng)之中。根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的村鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料，2000年我國(guó)村鎮(zhèn)地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均建成區(qū)面積為102公頃，2010年和2020年分別達(dá)到189公頃和230公頃；建成區(qū)戶籍人口從2000年的6871人增長(zhǎng)到2010年的8274人和2020年的8817人。無(wú)論從土地規(guī)模還是人口規(guī)模來(lái)看，21世紀(jì)的前十年是我國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)模快速擴(kuò)張的重要時(shí)期。
小城鎮(zhèn)質(zhì)量穩(wěn)步提升階段（2014年以來(lái)）
2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》正式發(fā)布，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路成為廣泛共識(shí)。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，小城鎮(zhèn)發(fā)展也進(jìn)入了質(zhì)量提升的新階段。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)），特別強(qiáng)調(diào)了要提高縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)公共供水、道路交通、燃?xì)夤帷⑿畔⒕W(wǎng)絡(luò)、分布式能源等市政設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕33號(hào)），指出各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得一定成效，涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，但也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問(wèn)題，要以培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，健全激勵(lì)約束機(jī)制和規(guī)范管理機(jī)制，有力有序有效推進(jìn)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。近年來(lái)，小城鎮(zhèn)在人均住宅建筑面積、供水普及率、人均公園綠地面積等反映基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的指標(biāo)上提升較快。如供水普及率從2007年的76.6%增長(zhǎng)到2010年的79.6%和2020年的89.1%，人均公園綠地面積從2007年的1.8平方米增長(zhǎng)到2010年的2.0平方米和2020年的2.7平方米（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》）。
小城鎮(zhèn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中角色作用變化與分異
小城鎮(zhèn)是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的重要紐帶，在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮著承上啟下的作用，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要組成部分。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展階段變化和新型城鎮(zhèn)化持續(xù)深入推進(jìn)，小城鎮(zhèn)在其中的作用也發(fā)生著變化。同時(shí)，由于資源稟賦、區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)的差異，小城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了顯著的分異。
城鎮(zhèn)化起步至中期：小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略，地位愈加重要
改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)極大地提高了農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率，使之前的農(nóng)村隱性剩余勞動(dòng)力顯性化。而城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制改革還未充分展開(kāi)，城市經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力很有限。在這樣的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”，就近到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，小城鎮(zhèn)就扮演了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移“蓄水池”的重要角色，在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用和歷史性貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了就地就近的城鎮(zhèn)化。
黨和國(guó)家關(guān)于城鎮(zhèn)發(fā)展的政策方針對(duì)這一時(shí)期的小城鎮(zhèn)作用也進(jìn)行了充分肯定。1998年黨的十五屆三中全會(huì)指出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”發(fā)展方針由此確立。2000年6月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出小城鎮(zhèn)占有重要地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。2001年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中明確指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑，應(yīng)著重發(fā)展小城鎮(zhèn)。
城鎮(zhèn)化步入中后期：角色定位變化，但在城鄉(xiāng)融合中不可或缺
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大規(guī)模推進(jìn)，各方資源不斷向城市涌入，鄉(xiāng)村中人力、物力等各類資源要素向城市集中，城市特別是大城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位愈發(fā)重要，形成了都市區(qū)、都市圈、城市群等城鎮(zhèn)化發(fā)展空間新形態(tài)，更大空間范圍、更遠(yuǎn)遷徙距離的異地城鎮(zhèn)化發(fā)展成為主要途徑。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭減弱，小城鎮(zhèn)吸納勞動(dòng)力的能力下降，以小城鎮(zhèn)為載體的就近城鎮(zhèn)化進(jìn)程減慢。
2006年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布。小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化中的作用和總體地位明顯下降。2011年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，城市群地區(qū)是城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。同時(shí)，延續(xù)了有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)的發(fā)展方針。2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展?？傮w而言，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步入中后期，以都市圈、城市群為主體形態(tài)，沿海和中西部地區(qū)的城市群和大城市快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)在中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的總體地位趨于下降，這也符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)。
但小城鎮(zhèn)仍是合理城鎮(zhèn)體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)中具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工市民化是人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興的重要主體。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是不可分的整體[2]。小城鎮(zhèn)天然的是連接城市和農(nóng)村的重要紐帶，同時(shí)具有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的雙重屬性，既是城鎮(zhèn)不可分割的一部分，也是鄉(xiāng)村的重要組成。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是發(fā)展的客觀規(guī)律，也是破解發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)需要和重要抓手。國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議”也已經(jīng)更名為“城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議”。小城鎮(zhèn)一方面是城市各種資源向鄉(xiāng)村輻射擴(kuò)散的重要節(jié)點(diǎn)，另一方面也是鄉(xiāng)村各種資源流動(dòng)的樞紐，扮演著為廣大鄉(xiāng)村腹地提供各種服務(wù)的重要角色。因此，小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。
小城鎮(zhèn)發(fā)展不斷分化及其背后的地理鄰近因素：距離大中城市的距離
在經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，小城鎮(zhèn)也毫不例外地受到波及，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不斷分化。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，在全球化的發(fā)展過(guò)程中利用土地價(jià)格低廉、勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，成為大企業(yè)的加工制造基地，成功融入了全球的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈之中，有力推動(dòng)了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口集聚效應(yīng)明顯，一部分小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模與水平逐步向中小城市轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，人口出現(xiàn)了向中西部地區(qū)回流的新趨勢(shì)[3]，以省會(huì)城市為代表的中西部地區(qū)大城市獲得了發(fā)展機(jī)遇，尤其是在“強(qiáng)省會(huì)”思路和措施的推動(dòng)下，中西部省會(huì)城市等大城市周邊的小城鎮(zhèn)也獲得一定發(fā)展機(jī)會(huì)，特色化小鎮(zhèn)涌現(xiàn)。與此同時(shí)，更為廣大的中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)則面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，就業(yè)崗位有限，小城鎮(zhèn)人口流失、規(guī)模減小，甚至走向衰退和基礎(chǔ)設(shè)施閑置的尷尬局面。
影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的因素復(fù)雜多樣?？傮w上看，地理鄰近因素在很大程度上決定了小城鎮(zhèn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)與潛力，即小城鎮(zhèn)距離城市群、都市圈和大中城市的地理距離。在城市群、都市圈范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)，隨著城市區(qū)域一體化步伐加快，時(shí)空約束減弱，近鄰效應(yīng)加強(qiáng)，小城鎮(zhèn)逐步被納入城市區(qū)域的更大空間范疇中進(jìn)行要素的優(yōu)化配置，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和科技水平等各方面有所提升。在大中城市附近的小城鎮(zhèn)，處于大中城市的輻射范圍，充分利用中心城市輻射的要素資源，加以自身的勞動(dòng)力和土地資源優(yōu)勢(shì)，能夠參與大中城市的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作之中，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。相對(duì)而言，遠(yuǎn)離大中城市的偏遠(yuǎn)地方小城鎮(zhèn)很難承接到城市要素和發(fā)展資源，仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)為主體，可能會(huì)面臨進(jìn)一步被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。
“十四五”時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策建議
既要客觀判斷小城鎮(zhèn)在中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化中地位與角色功能的變化，也要充分認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與推動(dòng)共同富裕中不可或缺的作用。在“十四五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路是因地制宜、分類引導(dǎo)、挖掘特色、精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌推進(jìn)異地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康高質(zhì)量發(fā)展。
城市群、都市圈內(nèi)小城鎮(zhèn)因勢(shì)利導(dǎo)，進(jìn)一步提升人口經(jīng)濟(jì)綜合承載能力
城市群、都市圈是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)和主體形態(tài)，是中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和全球化分工的中堅(jiān)力量。但在城市群、都市圈內(nèi)的核心城市中心城區(qū)，往往存在人口承載能力已經(jīng)接近上限、交通擁擠等城市病的突出現(xiàn)象。城市群、都市圈內(nèi)的小城鎮(zhèn)可以因勢(shì)利導(dǎo)，承接核心城市的產(chǎn)業(yè)外溢，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)，符合條件的可以適當(dāng)加快行政區(qū)劃調(diào)整步伐，提高這類小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的綜合承載能力，有序承接核心城市的人口和產(chǎn)業(yè)疏解，與核心城市實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。
大中城市周邊小城鎮(zhèn)突出比較優(yōu)勢(shì)，建設(shè)功能特色鮮明的城鄉(xiāng)融合節(jié)點(diǎn)
黨的十八大以來(lái)，在四大板塊基礎(chǔ)上深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域戰(zhàn)略，全國(guó)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)。中西部地區(qū)以省會(huì)城市為代表的大中城市迎來(lái)新一輪發(fā)展機(jī)遇，是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。大中城市周邊小城鎮(zhèn)要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)接大中城市市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)，挖掘比較優(yōu)勢(shì)，如依托豐富的自然資源、秀麗的山水田園、厚重的歷史沉淀等，引導(dǎo)以文化旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)產(chǎn)業(yè)、歷史民俗風(fēng)情等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，建設(shè)功能特色鮮明、宜業(yè)宜居宜游、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的小城鎮(zhèn)。
大量人口流出地區(qū)、發(fā)展條件和潛力均不足的小城鎮(zhèn)適當(dāng)合并
在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，一部分地區(qū)人口流入和集聚，另一部分地區(qū)人口流失和衰退，這是正?，F(xiàn)象。對(duì)于那些受自然條件、區(qū)位因素、發(fā)展基礎(chǔ)等各種原因影響，仍以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，青壯年人口流失嚴(yán)重，甚至引起人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量出現(xiàn)絕對(duì)收縮的小城鎮(zhèn)，應(yīng)科學(xué)地分析評(píng)估其發(fā)展條件、態(tài)勢(shì)與潛力，適當(dāng)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)要素統(tǒng)籌配置的腹地空間范圍和人口規(guī)模，是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要措施。并對(duì)其未來(lái)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理確立小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)、重點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑。
邊境、偏遠(yuǎn)、鄉(xiāng)村人口眾多等特殊類型地區(qū)小城鎮(zhèn)需要特殊扶持政策加強(qiáng)鞏固
邊境地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)揮著維護(hù)國(guó)家安全的重要功能，為邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定提供了重要保障；偏遠(yuǎn)人口稀少地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)揮著物資集散的功能，為分散的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)集中提供不可或缺的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)；鄉(xiāng)村人口眾多地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)揮著城鄉(xiāng)融合的重要功能，為城鄉(xiāng)融合提供了重要支點(diǎn)。加大對(duì)邊境、偏遠(yuǎn)、鄉(xiāng)村人口眾多等特殊類型小城鎮(zhèn)發(fā)展的支持力度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，進(jìn)一步加強(qiáng)鞏固這一類小城鎮(zhèn)的人口集聚與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等功能，保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。
【本文作者 陳明星，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)教授；張華，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副教授。本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)新格局下就近城鎮(zhèn)化的模式及機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：42171204）、“新型城鎮(zhèn)化”（項(xiàng)目編號(hào)：41822104）階段性成果】
參考文獻(xiàn)
[1]陳明星、葉超、陸大道等：《中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵的認(rèn)知與建構(gòu)》，《地理學(xué)報(bào)》，2019年74卷第4期，第633—647頁(yè)。
[2]陳明星、葉超：《深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思考與建議》，《國(guó)家治理》，2020年8月第4期，第42—45頁(yè)。
[3]張華、劉哲達(dá)、殷小冰：《中國(guó)跨省流動(dòng)人口回流意愿的空間差異及影響因素》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2021年40卷第1期，第73—84頁(yè)。
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏
The Changing Role of Small Towns in China and Suggestions for Their
High-Quality Development
Chen Mingxing Zhang Hua
Abstract: As important connections between urban and rural areas, small towns play a vital role in the urban system. However, with the evolution of urbanization, their role has also undergone changes. Meanwhile, due to the differences in resource reservation, local conditions, and foundation for economic and social development, there also emerged obvious divergences in the development of small towns. Nowadays, urbanization in China has reached the middle-and-late stage, promoting the new-type urbanization to a novel development stage. However, small towns are still the indispensable elements of a reasonable urbanization system with their great significance in the further promotion of the national new-type urbanization, rural revitalization, and urban-rural integration. During the 14th Five-Year Plan period (2021-2025), we should follow the general principles including adopting and implementing policies adapting to local conditions, providing specific and targeted guidance, exploring local specialties, and implementing strategies in a precise manner. We should also coordinate urbanization in different areas and nearby cities to promote high-quality development of small towns.
Keywords: small towns; high-quality development; new-type urbanization; integrated development of urban and rural areas
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