摘 要:國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)之一是對國家治理效能進(jìn)行評價和提升。高質(zhì)量發(fā)展呼喚高效能治理，而要想推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，國家治理效能評價本身也要高質(zhì)量。當(dāng)前國家治理效能評價還存在諸多問題，包括考核評價的價值、方法與指標(biāo)都還停留在初級階段，考核評價的周期性、科學(xué)性、指導(dǎo)性等方面還有較大欠缺等等?；?ldquo;城市體檢”和新城市科學(xué)思想，可以推動國家治理效能評價向國家治理效能體檢轉(zhuǎn)型，使之更好助力高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:國家治理 績效評價 城市體檢 大數(shù)據(jù) 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

如何進(jìn)行高質(zhì)量的國家治理效能評價

近些年來，“高質(zhì)量發(fā)展”成為各級政府會議中的高頻熱詞，高質(zhì)量發(fā)展仰賴高效能治理，但是效能評價如何適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，仍然是一個亟待破解的重要課題。這個問題涉及如何理解國家治理效能評價與高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，以及如何推動國家治理效能評價創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展。

國家治理效能評價是對國家治理方方面面的效能或績效進(jìn)行考核評價，具體表現(xiàn)為對政府績效和官員效能的考核和評價。它是影響政府施政的“指揮棒”，也是選人用人的“晴雨表”，在國家治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。要想推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，國家治理效能評價本身就要高質(zhì)量，或者國家治理效能評價的質(zhì)量如何也要進(jìn)行考核評價[1]。當(dāng)前的國家治理效能評價似乎還難以滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求。不僅考核評價的價值、方法與指標(biāo)都還停留在初級階段，國家治理效能評價質(zhì)量不高，甚至存在為了評價而評價、為了考核而考核的現(xiàn)象和問題；而且考核評價的周期性、科學(xué)性、指導(dǎo)性等方面還有較大欠缺，多數(shù)國家治理效能評價的周期是一年，且評價指標(biāo)簡單粗暴、過于粗放，地方干部不知道自己考得好不好，也不知道為什么“好”或“不好”，更不知道將來怎么改。顯然，這不利于高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展是目標(biāo)，國家治理效能評價是手段，要實現(xiàn)目標(biāo)與手段的匹配，而不是二者錯配。過去我們依賴通過GDP等單一指標(biāo)進(jìn)行國家治理效能評價，這固然有問題，但是卻恰恰抓住了一個中心任務(wù)，如此才實現(xiàn)了又快又好的發(fā)展[2]。高質(zhì)量發(fā)展本身有很強的復(fù)雜性，考核高質(zhì)量發(fā)展也存在難以逾越的技術(shù)性難題。假如不分主次什么都關(guān)注就等于什么都不關(guān)注，什么都負(fù)責(zé)就是什么都不負(fù)責(zé)。進(jìn)一步地，高質(zhì)量發(fā)展的一個重要維度是綠色發(fā)展，但是在從GDP走向綠色GDP時，卻因為測算方法過于復(fù)雜遇到了不少障礙。此外，中國是一個大國，幅員遼闊，人口眾多，各地發(fā)展不均衡不充分問題突出。這意味著高質(zhì)量發(fā)展在各地的意涵不同，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也不同，各地治理效能評價的內(nèi)容和方式自然也就不同。

那么，如何推動國家治理效能評價的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求呢？2021年9月，世界銀行集團(tuán)宣布停發(fā)《營商環(huán)境報告》，外部專家對世界銀行營商環(huán)境評價方法提出了許多改進(jìn)建議：應(yīng)衡量事實上的營商環(huán)境，而不僅是關(guān)注法理上的營商環(huán)境；各國應(yīng)更多關(guān)注有貿(mào)易投資需求的大型企業(yè)特別是跨國經(jīng)貿(mào)企業(yè)，而不僅是本地中小企業(yè)，這不能揭示各國政府積極作為的全貌；應(yīng)刪除總指數(shù)和各國排名，這既沒有實質(zhì)意義，也會招致各國干預(yù)和利益沖突；應(yīng)提升營商環(huán)境評價的透明度，通過內(nèi)外部各方面的監(jiān)督和努力重建其公信力。這些意見建議為我們對國家治理效能評價本身進(jìn)行評估和檢討具有一定的參考意義。

“城市體檢”對國家治理效能評價的啟示

近些年來，自然資源部等有關(guān)部門提出“城市體檢”的概念，認(rèn)為城市就像人一樣，會生長，也會生病。對城市進(jìn)行定期的分析、評估、監(jiān)測、預(yù)警和反饋，可以有效把握城市在運行過程中各個系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)情況，及時發(fā)現(xiàn)“城市病”以及傾向性、苗頭性問題，有效開展城市治理工作，讓城市更加健康地發(fā)展。

正如體檢項目是有可選擇性的，人們可以只做基礎(chǔ)項目，也可以加項做特別項目，不同性別、年齡、體質(zhì)、偏好的人，還可以選擇不同體檢項目的組合，“城市體檢”也不能泛泛而談，應(yīng)該包括整體性體驗，也應(yīng)該包括專項的、更加精細(xì)的體檢。比如，英國大倫敦地區(qū)的健康街道方法，評估的是街道環(huán)境與公共空間中的城市、交通等要素對健康的影響，市政府據(jù)此制定城市規(guī)劃和公共政策，推進(jìn)街道健康水平提升。其考核的單位非常精細(xì)，一般以某條街為對象，而不是區(qū)縣或城市等較大的區(qū)域。拓展到國家治理維度，當(dāng)前的國家治理效能評價一般是在較大的轄區(qū)層面進(jìn)行，即便延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層面，考核評價的顆粒度也還很粗糙。如果能將健康街道方法應(yīng)用到國家治理效能評價中，將考核具化到街道乃至網(wǎng)格中，對一條街道的方方面面進(jìn)行考核評價，或許可以發(fā)現(xiàn)更明確、更具體的問題，從而提出針對性解決方案，并對規(guī)劃和改造后的效果及時跟進(jìn)評估[3]。

另外，針對每一個人的特征，體檢報告會確定最合適的參照組，使人們能夠明確自己所處的健康狀況。“城市體檢”就是將人的體檢思想引入城市治理，基于現(xiàn)代信息技術(shù)的新城市科學(xué)則使其進(jìn)一步發(fā)展[4]。具體來說，通過應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，“城市體檢”可以采集到海量顆粒數(shù)據(jù)，對城市的精細(xì)單位進(jìn)行高頻掃描，并出具可視化程度很強的體檢報告。比如，城市交通方面可以通過無處不在的公交車、機動車、共享單車、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能攝像頭等對各類交通出行模式進(jìn)行掃描，進(jìn)而對公交可及性、步行可達(dá)性、交通擁堵等進(jìn)行精準(zhǔn)測評。同理，大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使國家治理效能評價有著廣闊的發(fā)展空間，并已在城市治理績效評價中進(jìn)行了初步應(yīng)用[5][6]?？深A(yù)見的是，未來國家治理效能評價將發(fā)生質(zhì)的變化。

國家治理要從效能評價走向效能體檢

國家治理效能評價的未來發(fā)展方向是效能體檢，其特征包括：大數(shù)據(jù)、細(xì)顆粒度、精細(xì)單元或網(wǎng)格、實時掃描、自動輸出可視化體檢報告。國家治理效能體檢可能囊括上千個指標(biāo)，并可以根據(jù)國家治理導(dǎo)向、地域差異、民眾偏好等來對各個指標(biāo)的優(yōu)先級進(jìn)行排序和差別化使用。國家治理效能體檢真正體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，但從考核變成“體檢”，意味著一種范式轉(zhuǎn)化，很多方面會發(fā)生顛覆性變化，最核心就是效能評價背后的執(zhí)政理念和發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變。

首先，國家治理效能體檢跳出了以“考”為主的效能評價思維定式，有助于提升政府或官員接受“體檢”的積極性，從被動應(yīng)試和博弈走向主動迎檢。一來國家治理效能體檢的對象是政府的生命體或官員的“身體”，他們本身就對通過“體檢”獲得更多寶貴信息，從而更健康地發(fā)展和成長懷有期待；二來國家治理效能體檢的核心目的是預(yù)警和提前發(fā)現(xiàn)問題，是向前看而不是向后看。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，以前政府為了達(dá)到考核目標(biāo)而弄虛作假的現(xiàn)象會逐漸消除，政府工作人員也會更加積極主動地迎接“體檢”。

其次，國家治理效能體檢通過應(yīng)用新技術(shù)手段，使對政府績效或官員效能的全方位“體檢”成為可能。在一個“處處留痕”的時代，國家治理效能體檢可以借助新技術(shù)輕松采集多方信息，進(jìn)而通過全面、立體、系統(tǒng)、精細(xì)的效能體檢，清晰掌握每個方面和項目的健康狀態(tài)，避免官員“帶病上崗”，避免政府“帶病運行”。強調(diào)“體檢”中收集多方數(shù)據(jù)是有一定依據(jù)的，例如很多企業(yè)在衡量績效時推崇平衡計分卡，就是因為相對于財務(wù)績效的單一滯后，平衡計分卡既可以全面衡量企業(yè)績效，還能夠未卜先知。

再次，國家治理效能體檢可以自動出具詳盡的“體檢報告”，這為各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部審視自身問題并及時糾偏提供了重要參考依據(jù)。過去國家治理效能評價成本很高，但是很多績效數(shù)據(jù)不公開，評價對象往往知其然而不知其所以然。如今進(jìn)行效能體檢，輸出由上千個指標(biāo)組成的詳細(xì)的“體檢報告”，將問題乃至風(fēng)險隱患直觀呈現(xiàn)在各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部面前，有利于相關(guān)責(zé)任人及時采取改進(jìn)措施、提前準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案。

最后，至關(guān)重要的是，國家治理效能體檢報告的背后是數(shù)據(jù)看板，這為形成“效能評價—效能提升”閉環(huán)創(chuàng)造了重要條件。國家治理效能體檢的個性化程度很強，可以滿足不同地區(qū)、層級、崗位的個性化需求，既有必選的基礎(chǔ)項，也有高質(zhì)量發(fā)展的自選項。同時，國家治理效能體檢可以自動生成每個地區(qū)和官員的體檢報告，包括過去、現(xiàn)在和未來的預(yù)測狀態(tài)，并可以和其他人進(jìn)行對標(biāo)比較?；趥€性化數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)、對標(biāo)數(shù)據(jù)、預(yù)警數(shù)據(jù)、對策建議等，國家治理“效能評價—效能提升”的閉環(huán)也就建立起來了。

國家治理效能體檢中需要注意的問題

與國家治理效能評價相比，效能體檢有很多優(yōu)勢。但是，效能體檢可否落地，以及在落地的過程中需要注意哪些問題尚待進(jìn)一步討論。

績效評估和效能評價是強激勵體制下的產(chǎn)物，政府更多考慮的是怎樣在考核評價過程中提高名次，因為這同資源配置和人事任免關(guān)系密切。國家治理效能體檢以發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題、解決問題為目的，而非給國家、政府或官員排隊，更不是為了末尾淘汰。為此，在推進(jìn)國家治理效能體檢時，要注意弱化績效考核評價的激勵作用，從強激勵走向弱激勵，避免排名焦慮帶來的內(nèi)卷，使國家治理效能評價擺脫目標(biāo)達(dá)成和相對排名的“壓力型”體制困境，使之回歸信息和情報的功能本位，通過體檢提供輔助決策和績效改進(jìn)的績效信息[7]。

國家治理效能體檢在對國家治理、政府績效或官員政績?nèi)轿?ldquo;畫像”的過程中，會產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，可以在國家治理、政府管理和社會治理的各個環(huán)節(jié)和場景中（如城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展、干部遴選等）對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用，而不僅僅是用于考核評價。也就是說，要強化對國家治理效能體檢中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)的利用，在法律允許范圍內(nèi)，促成體檢數(shù)據(jù)的采集、存儲、清洗、分析、利用、共享、交易等。

國家治理效能評價呼喚“元評估”，即考核的考核、評估的評估。最近幾年，各級政府一直關(guān)注第三方評估，這就包括對評估進(jìn)行評估，即你去評估別人，你的評估合不合格也要進(jìn)行評估[8]。國家治理效能體檢報告出爐以后，可以吸引當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)參與效能問責(zé)，通過口碑投票、用手投票和“用腳投票”，使國家治理效能體檢成為推動國家治理效能提升、政府績效改進(jìn)和領(lǐng)導(dǎo)干部政績優(yōu)化的重要工具，創(chuàng)造更多的公共價值。

總體來說，國家治理效能體檢有利于推動效能評價從簡單粗放走向精細(xì)精準(zhǔn)，未來有很大的創(chuàng)新空間。需要說明的是，國家治理效能體檢借鑒自“城市體檢”的概念，在智慧化程度較高的城市可能會有較好的應(yīng)用效果，但在其他地區(qū)推廣還需要審慎考慮。

【本文作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授；本文系北京市社會科學(xué)基金項目青年帶頭人項目（項目編號：21DTR058）、國家自然科學(xué)基金項目面上項目（項目編號：71774164）的研究成果】

注釋

[1]馬亮：《政績考核評價體系要更加適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要》，《國家治理》， 2020年第44期，第3—7頁。

[2]洪源遠(yuǎn)著：《中國如何跳出貧困陷阱》，香港：香港中文大學(xué)出版社， 2018年，第40—50頁。

[3]魏賀：《以健康街道方法塑造健康城市——大倫敦健康街道政策的啟示》，《城市交通》， 2021年第1期，第1—10頁。

[4][英]邁克爾·巴蒂著、劉朝暉等譯：《新城市科學(xué)》，北京：中信出版社，2019年，第10—15頁。

[5]賈寧、趙劍治、向?qū)捇⒌龋骸冻鞘泄补芾砜冃гu價——基于上海市城市綜合管理執(zhí)法大數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《公共管理與政策評論》， 2021年第6期，第109—123頁。

[6]馬亮：《大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理》，《理論探索》， 2020年第6期，第14—22頁。

[7]Hood C. Public Management by Numbers as a Performance-Enhancing Drug: Two Hypotheses[J]. Public Administration Review, 2012, 72 (s1): 85-92.

[8]馬亮：《第三方評估提升政府績效的理論框架與研究展望》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》， 2018年第2期，第68—78頁。

責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉

From Assessment to Physical Examination: Paradigm

Transformation of Assessment of National Governance Efficacy

Ma Liang

Abstract: One core task of the modernization of the national governance system and capacity is to assess and improve the efficacy of national governance. As high-quality development calls for high-efficacy governance, the assessment of national governance efficacy should also be of high quality to promote high-quality development. However, there still exist many problems in assessment, for example, the values, methods, and indicators are still at the primary stage, and assessment is not carried out in a regular, scientific, and instructive manner. Based on “city physical examination” and the thinking of new science cities, the assessment of national governance efficacy should be transformed into its physical examination to facilitate high-efficacy governance and high-quality development.

Keywords: national governance; performance assessment; city physical examination; big data; high-quality development

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